閻利平

摘 要：財(cái)政收入的一個重要組成部分是政府非稅收入，在很長的一段時間里，政府非稅收入的管理形式是預(yù)算外資金，但是政府經(jīng)常性地變動關(guān)于預(yù)算外資金的征收范圍和收費(fèi)項(xiàng)目的政策，使得政府的非稅收入不斷擴(kuò)大規(guī)模，脫離了財(cái)政預(yù)算管理的原有體系，政府的調(diào)控能力變?nèi)酢Ｗ罱鼛啄?，我國公共?cái)政體系建立并得到了一步步地完善，政府非稅收入對政府宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮有重大影響，但是也存在著地方政府非稅收入監(jiān)管不力而導(dǎo)致的使用不規(guī)范的問題，阻礙了地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程，影響了社會的和諧，這些問題亟待解決。本文旨在闡述政府非稅收收入管理的相關(guān)理論，并對當(dāng)前我國地方政府非稅收入的現(xiàn)狀、存在的問題進(jìn)行分析，并針對性地提出地方政府非稅收入的規(guī)范化對策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；非稅收收入；規(guī)范化管理

DOI：10.19354/j.cnki.42-1616/f.2016.17.31

建國之初我國就存在政府非稅收入，預(yù)算外資金作為政府非稅收入的重要管理模式也一再被沿用至今。近些年來，隨著黨的十八大的召開，我國對非稅收入進(jìn)行了全面深化改革，從而推動政府職能的轉(zhuǎn)變和實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的管理水平的科學(xué)化和精細(xì)化，但是地方政府在非稅收入管理方面的弊病也凸顯了出來成為地方政府非稅收入規(guī)范化的障礙。因此，為了能夠?qū)Φ胤秸姆嵌愂杖脒M(jìn)行實(shí)質(zhì)性的規(guī)范，研究政府非稅收入管理的相關(guān)理論綜述、現(xiàn)狀和原因是非常有必要的。

一、政府非稅收入理論概述

（一）政府非稅收入的概念。理論界在界定政府非稅收方面存在著嚴(yán)重的分歧，但在國際上對政府非稅收入的定義概括成了三套體系：國民賬戶體系、政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊和IFAC-PSC給出的定義。一般來說，政府為民眾提供的公共服務(wù)的性質(zhì)、特點(diǎn)、方式影響著政府非稅收入的取得，政府非稅收入不包括國家稅收，但具有涉及面廣、普遍性強(qiáng)的特點(diǎn)，影響著社會公眾生活的方方面面。政府非稅收入是政府對國民收入進(jìn)行分配和再分配的一種方式，是除去稅收的財(cái)政性資金，主體包括國家機(jī)關(guān)、各級政府、事業(yè)單位和社會團(tuán)體，他們代替政府履行提供特定公共服務(wù)的職能。我國的財(cái)政預(yù)算管理方式有三種，第一種是被稱為“第一預(yù)算”的預(yù)算內(nèi)管理方式，第二種是被稱為“第二預(yù)算”的預(yù)算外管理方式，最后一種叫做制度外管理方式，不太嚴(yán)格，但確實(shí)在我國存在著。關(guān)于政府非稅收入和預(yù)算外資金的關(guān)系，后者是基礎(chǔ)，前者是后者的演變、發(fā)展和進(jìn)一步升華；二者都是政府財(cái)政性資金的范疇，但是在管理形式和涵蓋范圍上又存在著明顯的區(qū)別。

（二）政府非稅收入的分類。政府非稅收入的分類根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)而不同。按預(yù)算管理方式來分，政府非稅收入包括預(yù)算內(nèi)政府非稅收入和預(yù)算外政府非稅收入，根據(jù)政府取得收入方式的不同，可以劃分為校正性收入和資產(chǎn)資源型收入、規(guī)費(fèi)和使用費(fèi)收入；同時，政府非稅收入可以通過行政事業(yè)單位、地方政府、國有企業(yè)、主管部門等取得，分別叫做行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰款、捐贈收入、利息收入和主管部門集中收入等。國際上對這些分類進(jìn)行了歸納和整合，把政府收入分為了三大類：經(jīng)常性收入、資本收入和贈與收入，政府非稅收入被包含進(jìn)經(jīng)營性收入的范疇。我國根據(jù)自身的情況，把社會保障資金和住房公積金從政府非稅收入中排除了出去。

二、地方政府非稅收入管理中存在的問題

（一）征收主體多元化，征收管理不夠規(guī)范。征收主體多元化主要表現(xiàn)在政府對超過50個的行業(yè)和部門同時進(jìn)行征收，不但使征收工作量加大，還擴(kuò)大了征收范圍，使得對征收的監(jiān)管難上加難，各級地方非稅收入的“三亂”現(xiàn)象頻發(fā)。征收管理不規(guī)范表現(xiàn)在超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)現(xiàn)象的屢禁不止和不規(guī)范征收方式的存在，這些原因都使得地方政府非稅收入管理的工作量空前加大，弊病百出卻難以杜絕。

（二）預(yù)算管理乏力，資金分配不到位。與中央政府的財(cái)力相比，地方政府更容易發(fā)生財(cái)政緊缺的情況，這使得地方政府對預(yù)算的收支缺乏管制，往往是收多少用多少，誰收了就歸誰用，各個政府間的財(cái)政關(guān)系嚴(yán)重扭曲，部門支出和收入嚴(yán)重不平衡，政府非稅收入的財(cái)政性被弱化，反而出現(xiàn)了隨意收費(fèi)的腐敗現(xiàn)象。

（三）管理范圍過窄，結(jié)構(gòu)過于單一。和西方發(fā)達(dá)國家的政府非稅收入范圍相比，我國沒有博彩收入、政府的商品或勞務(wù)銷售收入、政府提供水、電、醫(yī)療、交通等公共服務(wù)的收費(fèi)收入，相對來說結(jié)構(gòu)比較單一，管理范圍過窄，各個組成部分占比不均衡，稅基和國家預(yù)算被一些分配不合法不合理的項(xiàng)目所侵蝕和肢解。

（四）監(jiān)督機(jī)制缺失，法制建設(shè)滯后。截止到目前，我國尚未建立起一套規(guī)范而完整的關(guān)于政府非稅收入管理的法律法規(guī)，著使得政府在進(jìn)行非稅收入管理工作中無法可依、無章可循，面對隨意出現(xiàn)的不規(guī)范征收等違規(guī)行為也難以找到法律依據(jù)加以監(jiān)督和處置，使得多收超支、坐收坐支等違法行為屢禁不止，難以徹底落實(shí)各部門的預(yù)算和資金支出。

三、對地方政府非稅收入存在問題進(jìn)行原因分析

（一）思想意識層面。 “自收自管理”是政府和相關(guān)部門一直以來堅(jiān)持的理念，在這種理念下政府往往混淆了單位自有資金和政府非稅收入的范圍，對政府非稅收入的資金屬性和所有權(quán)有片面的認(rèn)識，比如“毛多肉少”及潛在的財(cái)政負(fù)擔(dān)和支出壓力，因此對政府非稅收入疏于管理以致種種問題的產(chǎn)生。思想意識層面的原因是導(dǎo)致地方政府非稅收入管理不力的根本性原因。

（二）公共決策程序方面。公共決策程序分為五個階段：識別目標(biāo)、定義問題、制定方案、評估與決策方案和實(shí)施并控制。然而在政府非稅收入公共決策的實(shí)際過程中，這五個階段并沒有被真正貫徹落實(shí)到位，還是存在一些不規(guī)范的行為，如審批決策程序比較落后、多頭審批的弊端顯現(xiàn)、對公共決策機(jī)制有不夠充分的認(rèn)識和嚴(yán)重的政府非稅收入標(biāo)準(zhǔn)制定“壟斷定價”。

（三）管理制度層面。管理制度層面的問題包括三個方面。一方面是公共部門多渠道籌資、事業(yè)單位創(chuàng)收的方式和分稅制財(cái)政體制使得政府可支配財(cái)力的擴(kuò)張和非稅收入的混亂，第二方面是“多方征收、多頭管理”的體制使得政府財(cái)政管理職能的弱化和非稅收入征管力量的缺失，最后一方面是我國目前尚不合理的政府非稅收入管理制度的存在，使得政府在某種程度上無法可依，難以監(jiān)管得力。

四、關(guān)于政府非稅收入管理的規(guī)范化對策

（一）完善和創(chuàng)新政府非稅收入征收。要完善完善和創(chuàng)新政府非稅收入征收，必須得健全政府組織體系，對管理基礎(chǔ)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，對項(xiàng)目目標(biāo)進(jìn)行明確的界定，對審批權(quán)限和票據(jù)管理進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，強(qiáng)化源頭控制，對征管方式進(jìn)行有效改進(jìn)，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)收行為。

（二）改革預(yù)算管理，規(guī)范會計(jì)核算制度。為了改革預(yù)算管理，規(guī)范會計(jì)核算制度，要對部門預(yù)算進(jìn)行深化管理，完善預(yù)算管理體系，監(jiān)督政府和各部門提供準(zhǔn)確的會計(jì)信息，對會計(jì)核算制度進(jìn)行進(jìn)一步的完善和改革。

（三）規(guī)范政府非稅收入的分配和使用。為了對政府非稅收入的分配進(jìn)行規(guī)范管理，必須對政府的非稅收入管理職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行明確的規(guī)定，有機(jī)配置政府間職能，對政府非稅收入支出進(jìn)行分類管理，改變政府政府非稅收入資金撥付和使用的方式，實(shí)行國庫集中支付制，同時規(guī)范資金的使用，建立和完善管理激勵機(jī)制，加強(qiáng)對政府非稅收入管理工作的監(jiān)督和考核。

總的來說，我國目前在政府財(cái)政中存在的一個重要問題就是對政府非稅收入的規(guī)范化管理，但是，針對與我國政府非稅收入管理制度體系不夠規(guī)范、對范圍和目的了解不清的現(xiàn)狀，我國需要從法律和制度兩個層面上對公共財(cái)政體制進(jìn)行改革，完善政府非稅收入征收和預(yù)算管理制度，創(chuàng)新管理模式，只有這樣，才能改善目前我國地方政府非稅收入管理制度方面的弊病，為公共財(cái)政建設(shè)做出應(yīng)用的貢獻(xiàn)。

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