◎ 邢 華 張阿曼 王 瑛

基于“重要性-影響力”框架的非首都功能疏解路徑研究
——以北京市動(dòng)物園服裝批發(fā)市場(chǎng)搬遷為例

◎ 邢 華 張阿曼 王 瑛

利益相關(guān)者分析法是分析復(fù)雜管理問(wèn)題的重要方法，廣泛應(yīng)用于企業(yè)管理、項(xiàng)目管理及公共政策領(lǐng)域。隨著北京市非首都核心功能的疏解思路的提出，作為低端產(chǎn)業(yè)代表的動(dòng)物園批發(fā)市場(chǎng)的外遷勢(shì)在必行。運(yùn)用“重要性-影響力”利益相關(guān)者分析框架，對(duì)動(dòng)批搬遷政策中涉及的利益相關(guān)者進(jìn)行界定，分別分析其利益訴求并進(jìn)行合理劃分，依據(jù)各利益相關(guān)者對(duì)政策的重要性程度和影響力大小以及各相關(guān)者之間的利益沖突分別制定解決對(duì)策，同時(shí)將各種外部阻力納入考慮范圍，為北京市動(dòng)物園批發(fā)市場(chǎng)搬遷提出可行路徑，以期為其他類似公共政策制定問(wèn)題提供參考。

“重要性-影響力”框架 非首都功能疏解 利益相關(guān)者

一、引言

隨著北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，在集聚效應(yīng)的影響下，大量產(chǎn)業(yè)和人口向北京集聚，使得北京城市功能更加多樣化，但同時(shí)也在一定程度上對(duì)北京的社會(huì)發(fā)展和居民生活造成了負(fù)面影響［1］。2014年2月，習(xí)近平總書記在調(diào)研中指出，北京要明確城市戰(zhàn)略地位，強(qiáng)化其全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心四大核心功能。2015年2月，習(xí)近平指出北京“作為一個(gè)有13億人口大國(guó)的首都，不應(yīng)承擔(dān)也沒(méi)有足夠的能力承擔(dān)過(guò)多的功能”，強(qiáng)調(diào)了疏解北京“非首都功能”的必要性和迫切性。

為強(qiáng)化“首都核心功能”和疏解“非首都功能”，北京市將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為工作重點(diǎn)［2］，并率先將大型批發(fā)市場(chǎng)作為疏解對(duì)象。其中動(dòng)物園服裝批發(fā)市場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱“動(dòng)批”）作為服裝批發(fā)類市場(chǎng)的典型被納入首批調(diào)整和搬遷范圍。動(dòng)批形成時(shí)間比較早，市場(chǎng)規(guī)模很大，是北京乃至全國(guó)較有影響力的服裝市場(chǎng)。隨著市場(chǎng)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，大量從業(yè)和消費(fèi)人口的集聚，也給城市帶來(lái)了巨大的交通和社會(huì)治理壓力。同時(shí)，在電子商務(wù)的影響下，動(dòng)批自身面臨的發(fā)展壓力也日益突出，亟須轉(zhuǎn)型升級(jí)。然而動(dòng)批搬遷涉及利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，外遷勢(shì)必遇到重重困難。為了使動(dòng)批搬遷能夠得到廣泛支持并順利實(shí)行，在政策制定過(guò)程中需要平衡多元主體的利益訴求，以最小化的犧牲達(dá)到各方最大化的滿意度。

運(yùn)用“重要性-影響力”利益相關(guān)者分析框架，對(duì)動(dòng)批搬遷政策中涉及的利益相關(guān)者進(jìn)行界定，分別分析其利益訴求并進(jìn)行合理劃分，依據(jù)各利益相關(guān)者對(duì)政策的重要性程度和影響力大小以及各相關(guān)者之間的利益沖突分別制定解決對(duì)策，同時(shí)將各種外部阻力納入考慮范圍，為北京市動(dòng)批搬遷提出可行路徑，以期為其他類似公共政策制定問(wèn)題提供參考。

二、“重要性-影響力”利益相關(guān)者分析框架

（一）利益相關(guān)者的概念及其發(fā)展

利益相關(guān)者是指任何的個(gè)體、社區(qū)、群體或組織（機(jī)構(gòu)），和一個(gè)政策的成果有利益上的關(guān)系，或者是因?yàn)槭艿秸哒娴挠绊懟蜇?fù)面的影響，或者是以正面的或負(fù)面的方式對(duì)政策過(guò)程產(chǎn)生作用。［3，4］利益相關(guān)者按照重要程度可以分為三種：關(guān)鍵利益相關(guān)者、主要利益相關(guān)者以及次要利益相關(guān)者。

利益相關(guān)者理論起源于20世紀(jì)30年代，主要用于企業(yè)治理和項(xiàng)目管理，也可借用于公共政策等各項(xiàng)涉及多元利益主體的領(lǐng)域。1963年，利益相關(guān)者（Stakeholder）的概念由斯坦福研究中心（現(xiàn)稱SRI公司）首次提出，本義是在一個(gè)企業(yè)或一項(xiàng)商業(yè)活動(dòng)中擁有投資份額、股份或其他利益關(guān)系的個(gè)人或組織［5］。此后，學(xué)者們對(duì)利益相關(guān)者理論開展了深入的研究，自1985年以來(lái)，學(xué)者們提出了25種有關(guān)利益相關(guān)者的定義，這些定義可以大致分為兩類。第一類是從項(xiàng)目與利益相關(guān)者直接的關(guān)系進(jìn)行定義，這種關(guān)系通常用“影響”一詞來(lái)界定，包括“影響”與“被影響”的組織或個(gè)人。第二類是用明確詞語(yǔ)來(lái)界定在利益相關(guān)者中承擔(dān)何種資格，如“利害關(guān)系”、“需求”、“利益要求”、“貢獻(xiàn)”以及“風(fēng)險(xiǎn)”等。［6］作為一種新興的重要研究理念，利益相關(guān)者的應(yīng)用領(lǐng)域日益廣泛。［7，8］最早將利益相關(guān)者的理論引入政策領(lǐng)域的是瑞典學(xué)者Vedung，他在 Public Policy and Program Evaluation 一書中運(yùn)用利益相關(guān)者角度探討了政策評(píng)估模式。

（二）“重要性-影響力”利益相關(guān)者分析框架的內(nèi)容

具體的利益相關(guān)者分析方法十分多樣，目前學(xué)術(shù)界已經(jīng)總結(jié)了二維、三維以及多維等多種分析方法，其核心是對(duì)所有利益相關(guān)者進(jìn)行不同維度（如權(quán)威、政策關(guān)注度等）的排序，構(gòu)建矩陣，并對(duì)矩陣中不同屬性的相關(guān)者進(jìn)行深入分析，實(shí)現(xiàn)策略的針對(duì)化?！爸匾?影響力”分析是利益相關(guān)者分析眾多技巧的一個(gè)變形。是指在進(jìn)行利益相關(guān)者分析中，對(duì)所確立的利益相關(guān)者個(gè)體進(jìn)行優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)分析，對(duì)其本身在事件中所處的利益關(guān)系或利害關(guān)系、正面或負(fù)面關(guān)系進(jìn)行詳細(xì)闡述，并且把分析結(jié)果用一個(gè)重要性-影響力矩陣表示出來(lái)，見(jiàn)圖1。

重要性分析體現(xiàn)出該利益相關(guān)者與政策的利害相關(guān)程度，影響力取決于該利益相關(guān)者的社會(huì)地位和在政策中的作用（如決策者、執(zhí)行者、接受者、研究者等）。具體的確定方法主要是在全方位調(diào)研的基礎(chǔ)上，以頭腦風(fēng)暴或?qū)＜掖蚍值确绞?，?duì)各個(gè)主體的重要性和影響力進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。

為了更好地解決所研究的問(wèn)題，需要對(duì)影響力大或重要性強(qiáng)的利益相關(guān)者進(jìn)行充分了解，積極尋求其支持，同時(shí)把影響力小的利益相關(guān)者對(duì)分析中的負(fù)面影響降到最低。在完成相關(guān)分析后，根據(jù)分析得出可能的促進(jìn)或阻礙作用，得到所研究問(wèn)題的結(jié)論并提出建議和對(duì)策。

由于事物是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，并且在動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程中，利益相關(guān)者在事件中的重要性、影響力并不是一成不變的，因此在分析中要及時(shí)對(duì)各利益相關(guān)者的重要性和影響力進(jìn)行調(diào)整和修正，以保證分析的正確性和解決方案的可靠性。

本文采用“重要性-影響力”利益相關(guān)者這一分析框架，首先明確動(dòng)批外遷這一政策中的各個(gè)利益相關(guān)者，接下來(lái)分析其利益的損益情況，并結(jié)合其實(shí)際情況繪制重要性/影響力矩陣，找出關(guān)鍵利益相關(guān)者、主要利益相關(guān)者和次要利益相關(guān)者，結(jié)合分析結(jié)果明確政策制定過(guò)程中的優(yōu)先考慮方。本文在這一系列分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步考慮到了各主體間的不同等級(jí)的矛盾沖突及外遷的外部阻力，兩方面的分析互為補(bǔ)充，從而制定更加具有針對(duì)性的政策。

圖1　重要性-影響力利益相關(guān)者矩陣

三、動(dòng)批搬遷過(guò)程中的利益相關(guān)者及其訴求

（一）動(dòng)批概況及其搬遷的必要性分析

動(dòng)批因位于北京市西城區(qū)動(dòng)物園附近而得名。1986年開始由路邊批發(fā)市場(chǎng)自發(fā)形成，主要經(jīng)營(yíng)外貿(mào)、流行服裝。各個(gè)商場(chǎng)建成后，商戶陸續(xù)進(jìn)駐，商圈規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，借助首都北京的名氣和便利的交通條件，動(dòng)批成為中國(guó)前沿流行服飾的重要批發(fā)集散地之一，與雅寶路市場(chǎng)、大紅門服裝市場(chǎng)共稱為北京三大服裝市場(chǎng)商圈。其商品覆蓋全國(guó)大多數(shù)省區(qū)，影響廣泛。

動(dòng)物園現(xiàn)有服裝批發(fā)市場(chǎng)5個(gè)，包括世紀(jì)天樂(lè)國(guó)際服裝批發(fā)市場(chǎng)、東鼎服裝批發(fā)市場(chǎng)、眾合動(dòng)物園服裝批發(fā)市場(chǎng)、萬(wàn)容天地國(guó)際時(shí)尚時(shí)裝中心、天和白馬服裝商城。此外，原天皓成批發(fā)市場(chǎng)和原時(shí)尚天麗服裝批發(fā)市場(chǎng)已于2015年全面撤市，天樂(lè)宮商場(chǎng)也遷至原金開利得六樓，屬于例外情況。原聚龍外貿(mào)服裝商城和金開利德服裝批發(fā)市場(chǎng)已于2016年全面撤市，見(jiàn)圖2。

動(dòng)批商場(chǎng)大部分為私營(yíng)性質(zhì)，成立時(shí)間在2000年左右，多數(shù)成立時(shí)間較晚（但是老牌動(dòng)批市場(chǎng)形成較早，如今的商場(chǎng)由原先的露天市場(chǎng)轉(zhuǎn)變而來(lái)）。各商場(chǎng)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目主要為服裝服飾，但是近年來(lái)有向箱包、鞋品領(lǐng)域擴(kuò)大的趨勢(shì)。主流經(jīng)營(yíng)方式都是批發(fā)兼有零售，并且批發(fā)為主，零售為輔。商場(chǎng)規(guī)模都在一萬(wàn)平方米左右。

各商場(chǎng)商戶基本都來(lái)自京外，如東北、江浙、河北、河南等地，北京本地人相對(duì)較少。從合同簽訂方式上看，各種合同年限都有。金開利德和眾合成立較早，規(guī)模、檔次較其他商場(chǎng)都較為薄弱，合同年限為一年一簽，而現(xiàn)有資料顯示，其他幾個(gè)商場(chǎng)成立較晚，檔次、規(guī)模較好，合同年限也就更久。

2013年官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明：動(dòng)批共有攤位約1.3萬(wàn)個(gè)，相關(guān)從業(yè)人員超過(guò)3萬(wàn)人，日均客流量超過(guò)10萬(wàn)人，物流企業(yè)20余家。每年給西城經(jīng)濟(jì)帶來(lái)效益約6000萬(wàn)元，但政府為其付出的交通、環(huán)境等管理費(fèi)用超過(guò)1億元 。由于動(dòng)批從業(yè)人員多為京外人口，給西城區(qū)帶來(lái)了較大的資源等社會(huì)治理壓力。同時(shí)，隨著北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，動(dòng)批功能與首都形象已不相符。

2015年9月，專門負(fù)責(zé)動(dòng)批疏解工作的北展地區(qū)建設(shè)指揮部向1萬(wàn)余戶動(dòng)批商戶致信，首次明確給出動(dòng)批疏解任務(wù)時(shí)間表：2015年底前，完成四達(dá)大廈各市場(chǎng)（以金開利德為主）、眾合市場(chǎng)、天和白馬、萬(wàn)容商城、聚龍市場(chǎng)等市場(chǎng)的疏解任務(wù)；2016年完成世紀(jì)天樂(lè)市場(chǎng)和東鼎商城的疏解工作。不過(guò)截止到2016年9月，動(dòng)批的疏解工作仍只進(jìn)行到一半，這很大程度上是由于動(dòng)批搬遷涉及的巨大資金需求和復(fù)雜的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

（二）動(dòng)批搬遷中的主要利益相關(guān)者及其關(guān)系

通過(guò)實(shí)地走訪調(diào)查、與主要利益群體進(jìn)行個(gè)別訪談以及發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷等方式，對(duì)動(dòng)批搬遷中的主要利益相關(guān)者進(jìn)行梳理，構(gòu)造形成的利益關(guān)系見(jiàn)圖3。根據(jù)各利益相關(guān)者之間的有機(jī)聯(lián)系，提出了“動(dòng)批生態(tài)圈”的概念。該生態(tài)圈包含了所有已經(jīng)或者即將受到外遷事件影響的各個(gè)利益群體，這些訴求各異的群體之間相互聯(lián)系、相互影響，形成了復(fù)雜的有機(jī)整體。其中，西城區(qū)政府、商場(chǎng)所有者以及各規(guī)模層次的商戶是受外遷事件影響最大的利益群體，三者之間的聯(lián)系和沖突也最為顯著。周邊居民、物流企業(yè)以及導(dǎo)購(gòu)和推包工，雖然作為動(dòng)批外遷事件的受影響者，但較之于上述前三者屬于較低等級(jí)的利益群體。

圖2　動(dòng)批的空間分布格局

四、動(dòng)批搬遷中的利益關(guān)系分析

根據(jù)利益相關(guān)者分析法的相關(guān)步驟，首先確定在動(dòng)批搬遷及升級(jí)改造過(guò)程中的8個(gè)主要利益相關(guān)者主體，它們分別是商場(chǎng)所有者、直接承租者（大規(guī)模商戶）①、間接承租者（小規(guī)模商戶）②、導(dǎo)購(gòu)?fù)瓢戎苓呑杂蓜趧?dòng)者、周邊房東、周邊居民、物流企業(yè)以及西城區(qū)政府，接下來(lái)通過(guò)資料研究和實(shí)地調(diào)研，頭腦風(fēng)暴分析抽離出在動(dòng)批搬遷及升級(jí)改造過(guò)程中這些相關(guān)利益主體的主要損失或受益，并用正（+）號(hào)表示在此過(guò)程中獲得收益大于損失，負(fù)（－）號(hào)表示損失大于收益。下一步，對(duì)各利益相關(guān)主體的政策考慮中的重要性以及對(duì)政策制定的影響力進(jìn)行專家打分，5分為最高分，分?jǐn)?shù)越高表示重要性越高和影響力越大。

圖3　動(dòng)批搬遷中的利益關(guān)系圖

最后，研究將相關(guān)衡量標(biāo)準(zhǔn)繪制在同一表格中（見(jiàn)表1），清晰明了地展現(xiàn)各利益相關(guān)者的損益及重要性和影響力，以期在后續(xù)的政策分析中明確政策關(guān)注點(diǎn)，提出合理的建議。分析結(jié)果如下。

（一）利益相關(guān)者損益分析

從表1中可以看出，動(dòng)批外遷這一政策事件，對(duì)于商場(chǎng)所有者、不同規(guī)模的商戶以及周邊各種相關(guān)從業(yè)者來(lái)說(shuō)無(wú)疑是利益損失，對(duì)于西城區(qū)政府與周邊居民則有不同程度的利益增加。

從重要性和影響力的角度分析，西城區(qū)政府作為政策制定者具有更高的重要性和影響力。由于政府直接與商場(chǎng)所有者對(duì)接，但市場(chǎng)的轉(zhuǎn)移關(guān)系到各規(guī)模商戶的切身利益，因而商場(chǎng)所有者具有較高的影響力，而直接和間接承租者則具有較高的重要性，在政策制定時(shí)需區(qū)別對(duì)待。其余主體如導(dǎo)購(gòu)、其他周邊從業(yè)者、物流公司以及周邊居民，根據(jù)其與政策的雙向影響程度，賦予重要性和影響力分值見(jiàn)表1。

通過(guò)進(jìn)一步的分析匯總，提取出重要性/影響力矩陣（見(jiàn)表2），將利益相關(guān)者按照重要性和影響力大致分為四類，從而加深對(duì)各利益相關(guān)者在政策中所處位置的認(rèn)知 。

基于各角色自身特點(diǎn)，西城區(qū)政府有高重要性、高影響力的特點(diǎn)，間接承租者（小規(guī)模商戶）和直接承租者（大規(guī)模商戶）作為受疏散方，有著高重要性、低影響力的特點(diǎn)，商場(chǎng)所有者則有低重要性、高影響力的特點(diǎn)。最后，人數(shù)占比最多的周邊房東、居民、導(dǎo)購(gòu)、推包、物流企業(yè)等相關(guān)從業(yè)者則有低重要性、低影響力的特點(diǎn)?？偟膩?lái)看，人數(shù)占比較少的政府有著高影響力，而重要性更大、人數(shù)更多的商戶、導(dǎo)購(gòu)等影響力則較低。所以，政府在制定政策時(shí)要更多地考慮底層意見(jiàn)，才能使政策更具科學(xué)性，也更有利于其順利推行。

表1　利益相關(guān)者分析表

表2　“重要性-影響力”利益相關(guān)者矩陣表

（二）利益相關(guān)者的利益沖突分析

在動(dòng)批搬遷及升級(jí)改造過(guò)程中，8個(gè)主要利益相關(guān)者的利益訴求并不是獨(dú)立存在的，它們構(gòu)成了一張縱橫交織的利益網(wǎng)絡(luò)，各自的利益訴求之間不可避免地存在著沖突與矛盾，正是這些利益沖突和矛盾使得問(wèn)題更加復(fù)雜和難以解決，在資源有限、政策無(wú)法全面顧及的條件下，如何認(rèn)識(shí)并選擇出主要的矛盾沖突優(yōu)先加以解決成為一個(gè)重要的應(yīng)對(duì)方案。

研究試圖通過(guò)二維表格的形式盡可能地探究和梳理各利益相關(guān)者兩兩之間的利益沖突，找出主要矛盾，提出政策建議。利益相關(guān)者訴求沖突分析見(jiàn)表3。

1.商場(chǎng)所有者和直接承租者（大規(guī)模商戶）：商場(chǎng)所有者與直接承租者（大規(guī)模商戶）之間存在流動(dòng)資金緊張與押金退還、違約補(bǔ)償?shù)拿?，和西城區(qū)政府之間存在政府強(qiáng)制性推行政策、而商場(chǎng)所有者面臨自身制約的矛盾。

2.直接承租者（大規(guī)模商戶）和商場(chǎng)所有者：直接承租者（大規(guī)模商戶）作為和商場(chǎng)所有者長(zhǎng)期租賃合同的簽訂方，存在資金退還以及違約補(bǔ)償?shù)拿?，和周邊擁有倉(cāng)庫(kù)的居民存在退租倉(cāng)庫(kù)、收入下降的矛盾，和物流公司存在業(yè)務(wù)全部或部分終止的矛盾，同時(shí)和西城區(qū)政府之間也存在疏散與重新安置的訴求矛盾。

表3　利益相關(guān)者訴求沖突

3.間接承租者（小規(guī)模商戶）和直接承租者（大規(guī)模商戶）：間接承租者（小規(guī)模商戶）和直接承租者（大規(guī)模商戶）之間存在租金退還與補(bǔ)償矛盾，和導(dǎo)購(gòu)、推包等相關(guān)從業(yè)者存在解雇與再就業(yè)的矛盾，和周邊房屋出租房東存在退租倉(cāng)庫(kù)及住房的矛盾，但也面臨著周邊普通居民對(duì)于居住環(huán)境訴求的沖突，并且商鋪的搬遷必然要終止和物流公司的業(yè)務(wù)合作，最后，也存在著和西城區(qū)政府之間的疏散與重新安置要求的沖突。

4.導(dǎo)購(gòu)、推包等相關(guān)從業(yè)者：導(dǎo)購(gòu)、推包等相關(guān)從業(yè)者面臨的最大問(wèn)題就是失業(yè)與再就業(yè)的問(wèn)題，即市場(chǎng)搬遷后，和原雇主解除雇用關(guān)系，重新?lián)駱I(yè)，選擇隨遷、留京轉(zhuǎn)做其他工作以及出京另覓工作的問(wèn)題。

5.周邊房東和動(dòng)批各利益相關(guān)者：周邊房東和動(dòng)批各利益相關(guān)者之間的矛盾主要就是退租及短期內(nèi)收入下降的問(wèn)題，但鑒于動(dòng)批的區(qū)位因素以及北京固有的住房緊張情況，在市場(chǎng)的導(dǎo)向下，該矛盾會(huì)迅速得到解決。

6.周邊居民和各利益相關(guān)者：周邊居民和各利益相關(guān)者的矛盾主要體現(xiàn)在生活環(huán)境的提升與當(dāng)下動(dòng)批經(jīng)營(yíng)影響之間的問(wèn)題，該矛盾屬于城市管理范疇，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整之后會(huì)得到解決。

7.物流公司和商戶：物流公司和商戶之間則面臨著經(jīng)營(yíng)與解除業(yè)務(wù)的矛盾，和周邊居民面臨著經(jīng)營(yíng)與場(chǎng)地退租、阻礙交通的矛盾；前者是由市場(chǎng)配置，物流公司會(huì)隨市而動(dòng)，遠(yuǎn)期會(huì)得到解決。至于后者，市場(chǎng)搬遷后，也會(huì)消失。

8.政府與其他利益相關(guān)者：政府作為政策的倡導(dǎo)者，是所有沖突的源引方，和商戶之間存在搬遷后安置的矛盾，和導(dǎo)購(gòu)、推包等相關(guān)從業(yè)者之間存在失業(yè)與再就業(yè)的矛盾，和商場(chǎng)產(chǎn)權(quán)方存在政策推行與反推行的矛盾。政府需要明確自身定位，做好中間協(xié)調(diào)工作。

根據(jù)表3所示的沖突重要性劃分，可以看出，當(dāng)下的主要矛盾存在于商場(chǎng)所有者、商戶和西城區(qū)政府之間。具體做法是商戶要求商場(chǎng)所有者退還押金與賠償違約損失；商戶要求政府出臺(tái)相關(guān)的疏散安置政策；以及政府要求商場(chǎng)所有者推行疏散政策而商場(chǎng)所有者因流動(dòng)資金因素積極性不高等方面。次要矛盾是導(dǎo)購(gòu)、推包工與商戶之間的解雇與就業(yè)問(wèn)題以及居民的環(huán)境治理要求。再次是房東的租金來(lái)源暫時(shí)性下降問(wèn)題。

綜合分析，現(xiàn)在首要解決的就是商戶與商場(chǎng)所有者押金退還與違約賠償，以及政府要?jiǎng)?chuàng)造條件提高商場(chǎng)所有者推行疏散政策的積極性與能力的問(wèn)題。

（三）外部阻力分析

制定科學(xué)合理的疏解政策，實(shí)現(xiàn)和諧外遷，涉及的不僅是錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系群體，還有諸多外部阻力不能忽視。

前述部分是對(duì)動(dòng)批外遷過(guò)程中遇到的內(nèi)部阻力的分析，現(xiàn)綜合各種因素，分析動(dòng)批市場(chǎng)在外遷的過(guò)程中面臨的外部阻力，主要體現(xiàn)在遷入地環(huán)境不理想、人氣損失、收入下降幾個(gè)方面。

一是遷入地配套基礎(chǔ)設(shè)施仍處于缺乏狀態(tài)。相關(guān)資料顯示，雖然目標(biāo)遷入地之一永清縣城已經(jīng)在盡力加強(qiáng)各方面配套設(shè)施的建設(shè)，但實(shí)際建設(shè)成果仍然不能與動(dòng)批原址相提并論。在永清縣城，只是建立了房子的空殼，醫(yī)院、學(xué)校、銀行等配套設(shè)施尚未跟上。此外，將接納北京動(dòng)批的臺(tái)灣工業(yè)新城距離永清縣還有較長(zhǎng)的距離，目前也正在建設(shè)過(guò)程中，周圍還是一片荒蕪。即使如此，永清的房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)生了反應(yīng)，房?jī)r(jià)漲到了每平方米七八千元甚至更高。

二是交通不夠便利，進(jìn)貨發(fā)貨遭遇困難。無(wú)論是天津西青區(qū)還是廊坊永清，都面臨著不同程度的交通不便利問(wèn)題。永清位于首都以南60公里，東距天津60公里，從永清到北京沒(méi)有直達(dá)的火車和長(zhǎng)途汽車。自駕的話，需要繞道廊坊市或固安縣，歷經(jīng)一個(gè)半小時(shí)左右才能到達(dá)目的地。雖然正在建設(shè)的京臺(tái)高速可能從永清臺(tái)灣工業(yè)新城旁經(jīng)過(guò)，但是目前仍未通車。交通的不便利將會(huì)使大量進(jìn)貨商轉(zhuǎn)戰(zhàn)其他更加方便的地方，動(dòng)批的生意也將會(huì)受到較大影響。

三是新市場(chǎng)人氣不足。新市場(chǎng)將要面臨的最大問(wèn)題便是商業(yè)人氣的損失，這也成為商家們不愿意搬遷的最主要原因之一。調(diào)查顯示，北京動(dòng)批約有1.3萬(wàn)個(gè)商鋪，其中大部分是批發(fā)店，只有很小一部分是零售店。許多商戶認(rèn)為，目前北京動(dòng)批規(guī)模還是太小，而他們最擔(dān)心的就是，規(guī)模越小，轉(zhuǎn)移過(guò)程中就越容易分散。這樣一來(lái)，新市場(chǎng)要聚集人氣便難上加難，人們花費(fèi)更高的交通成本前往廊坊永清或其他地方采購(gòu)也就無(wú)從談起。更何況河北天津等地都不如北京人流量大，商場(chǎng)人氣損失是必然的，要真正形成一個(gè)發(fā)展良好、具有一定規(guī)模和影響力的市場(chǎng)將會(huì)需要很長(zhǎng)一段時(shí)間。

五、北京市動(dòng)批搬遷的對(duì)策建議

前述分析表明，在各方追求自身利益最大化的過(guò)程中，利益沖突不可避免，主要集中在政府主導(dǎo)搬遷與商戶抵觸搬遷的意愿問(wèn)題、租賃者的租金退還壓力和承租者的租金退還及違約補(bǔ)償訴求、隨遷者對(duì)遷入地市場(chǎng)環(huán)境生活保障和遷入地能夠提供的有限條件之間。結(jié)合從遷入地角度的外部阻力分析，提出如下政策建議，以期能為科學(xué)合理的政策制定作參考。

一是構(gòu)建協(xié)商溝通平臺(tái)，做好中間協(xié)調(diào)潤(rùn)滑角色。政府作為動(dòng)批事件的中間人，起著把控事件走向的重要作用。不能只是由上及下地下達(dá)政策、僅由市場(chǎng)來(lái)解決具體的實(shí)施問(wèn)題，也不能成為矛盾指向的焦點(diǎn)，而應(yīng)把握好中間人的角色，積極搭建商場(chǎng)所有者與商戶的溝通平臺(tái)，平衡各方訴求，探求在損失最小情況下的解決方案。

二是科學(xué)劃分主體類別，深化配套政策精準(zhǔn)程度。動(dòng)批涉及主體多元，承租與轉(zhuǎn)租情況較為普遍，由此產(chǎn)生了各種角色關(guān)系，并形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系鏈。政府在制定疏散政策時(shí)應(yīng)該科學(xué)劃分主體類別，避免出現(xiàn)一個(gè)政策普遍適用的情況，要根據(jù)指向?qū)ο笞陨硖攸c(diǎn)及利益訴求制定有針對(duì)性的政策，以確保政策能夠精準(zhǔn)化解決問(wèn)題。

根據(jù)對(duì)多元利益主體的框架分析，西城區(qū)政府有高重要性、高影響力的特點(diǎn)，小規(guī)模商戶和大規(guī)模商戶作為受疏散方，有著高重要性、低影響力的特點(diǎn)，商場(chǎng)所有者則有低重要性、高影響力的特點(diǎn)。最后，人數(shù)占比最多的周邊房東、居民、導(dǎo)購(gòu)、推包、物流企業(yè)等相關(guān)從業(yè)者則有低重要性、低影響力的特點(diǎn)。

因此，雖然政府在整個(gè)政策制定過(guò)程中具有絕對(duì)的權(quán)威和影響力，但人數(shù)占比較少，難免有所偏頗。政府在制定政策時(shí)需積極與影響力較大的商場(chǎng)所有者溝通，聽取底層意見(jiàn)，考慮到重要性較大、人數(shù)更多的商戶、導(dǎo)購(gòu)等影響力較低群體的切身利益，方能使政策更具科學(xué)性，也更有利于其順利推行。

三是制定多元融資政策，疏通押金退還補(bǔ)償環(huán)節(jié)。針對(duì)目前搬遷或升級(jí)改造的重要阻礙之一——押金退還問(wèn)題，建議政府有關(guān)部門結(jié)合商場(chǎng)所有者由易到難，逐層剝離，即先退還租賃合同即將到期或所剩期限不多的租戶的租押金。對(duì)于合同剩余期限較長(zhǎng)、租賃規(guī)模比較大的租戶，可以暫緩搬遷或者店鋪規(guī)格達(dá)到要求的即保留，進(jìn)行升級(jí)改造。對(duì)于商場(chǎng)所有者流動(dòng)資金不足，難以償還租戶押金和租金的問(wèn)題，政府部門可以考慮聯(lián)合銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)資信狀況較好的所有者實(shí)行抵押貸款政策，盤活其資金。并且可以對(duì)商場(chǎng)所有者提供政策優(yōu)惠，如日后的稅收優(yōu)惠以及升級(jí)改造方面的指導(dǎo)等，促使商場(chǎng)所有者積極配合。

四是合理利用承接地積極性，督促落實(shí)針對(duì)遷入人群的優(yōu)惠政策。“筑巢引鳳”，應(yīng)該注重做好各種準(zhǔn)備以迎接“動(dòng)批鳳凰”，包括商城、倉(cāng)儲(chǔ)、物流、住房、餐飲、醫(yī)療、教育等多方面，這樣才能對(duì)其有吸引力。因?yàn)橐粋€(gè)市場(chǎng)建成容易，但要形成一定的影響力卻需要一定的時(shí)間，加之全國(guó)多地類似商圈的漸成氣候以及電子商務(wù)的進(jìn)一步普及，遷移后的動(dòng)批處境將極為不利，很少有人有足夠的資本等到市場(chǎng)成形。目前，為吸引動(dòng)批遷出商戶進(jìn)駐，包括天津卓爾電子商城、河北永清臺(tái)灣新城、滄州明珠商貿(mào)城等在內(nèi)的多個(gè)商城都提出了各項(xiàng)優(yōu)惠措施。但是，正是由于具體的對(duì)接地不唯一，造成市場(chǎng)的過(guò)度分散，很難在短期內(nèi)發(fā)揮市場(chǎng)集聚效應(yīng)，不利于市場(chǎng)活力的激發(fā)。

基于此，政府在選擇目標(biāo)遷入地時(shí)，不能過(guò)于泛濫，要在選取幾個(gè)比較明顯傾向和側(cè)重的遷入地的同時(shí)，結(jié)合對(duì)于各個(gè)遷入地的實(shí)際情況分析，進(jìn)行針對(duì)化引導(dǎo)。市場(chǎng)疏解對(duì)標(biāo)的另一方面則是指待遷商戶的具體細(xì)分，針對(duì)不同商戶類型，提出不同的補(bǔ)償措施及遷入地建議，提高搬遷群體的積極性。

五是引導(dǎo)動(dòng)批周邊相關(guān)從業(yè)者再就業(yè)，減少外遷事件沖擊影響。動(dòng)批在人數(shù)上占比最大的不是動(dòng)批商戶們，而是與之相關(guān)的人員，如導(dǎo)購(gòu)、推包工、商場(chǎng)后勤保障人員。動(dòng)批無(wú)論是搬遷還是升級(jí)改造，都意味著上述人群中有一大部分將要面臨失業(yè)，極端情況下將很有可能成為社會(huì)不安定因素。所以，政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)措施，在自愿的基礎(chǔ)上對(duì)上述人員進(jìn)行技能培訓(xùn)，以促進(jìn)其順利再就業(yè)，盡可能減少市場(chǎng)外遷對(duì)其造成的沖擊影響。

六、結(jié)論

在四大城市戰(zhàn)略定位的指導(dǎo)下，北京市全力進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)、加強(qiáng)首都核心功能的工作，非首都核心功能轉(zhuǎn)移是北京市政府當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)。非首都核心功能產(chǎn)業(yè)的背后涉及不同主體的多重利益關(guān)系，以動(dòng)批為代表的批發(fā)零售業(yè)，是非首都功能疏散產(chǎn)業(yè)中具有多元利益主體產(chǎn)業(yè)的典型代表，涉及商戶、商場(chǎng)所有者、商場(chǎng)承租者、顧客、物流企業(yè)、周邊居民、所在地政府、接受地政府及商場(chǎng)所有者等利益主體，這些利益主體有各自的利益訴求及利益沖突，給疏散工作的順利推進(jìn)帶來(lái)阻礙。因此，在非市場(chǎng)導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)疏散過(guò)程中，為制定科學(xué)合理的疏解政策，必須進(jìn)行利益相關(guān)者管理，做好各方利益的分析與協(xié)調(diào)工作，同時(shí)把外部阻力考慮在內(nèi)，尋找利益主體之間、內(nèi)外部之間的利益平衡點(diǎn)，從而滿足各方利益訴求，保證政策順利實(shí)行。

本文對(duì)多元利益主體的代表——?jiǎng)优徇w進(jìn)行“影響力-重要性”利益相關(guān)者分析，結(jié)合進(jìn)一步的矛盾沖突和外部阻力分析，并針對(duì)性地提出政策建議，這種分析模式對(duì)產(chǎn)業(yè)疏解問(wèn)題的研究具有普遍適用性，可以運(yùn)用到其他非首都功能疏解的工作中去，幫助首都完成疏解目標(biāo)。

注釋：

①直接承租者（大規(guī)模商戶）是指在動(dòng)物園批發(fā)市場(chǎng)內(nèi)一次性租入大面積店鋪，簽訂10年以上出租合約，并采取自營(yíng)方式或者將店鋪進(jìn)一步出租給中小規(guī)模商戶的一類承租者。

②間接承租者（小規(guī)模商戶）指在動(dòng)物園批發(fā)市場(chǎng)多級(jí)承租鏈條中處于終端附近，資歷較淺，一般從大規(guī)模承租者處租入小面積店鋪，簽訂一定年限的出租合約進(jìn)行自營(yíng)的一類承租者。

［1］林恩全.北京中心城功能疏解方略［J］.城市問(wèn)題，2013（05）:36～40.

［2］洪濤.全國(guó)中心城市市場(chǎng)外遷轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然趨勢(shì)［J］.中國(guó)商貿(mào)，2014（33）:32-37.

［3］謝啟秦.公共政策制定中利益相關(guān)者分析——以房地產(chǎn)政策制定為例［J］.黨政干部論壇，2013（02）:18-21.

［4］盛亞，陳劍平.區(qū)域創(chuàng)新政策中利益相關(guān)者的量化分析［J］.科研管理，2013（06）:25-33.

［5］［美］愛(ài)德華·弗里曼.戰(zhàn)略管理——利益相關(guān)者方法［M］.馬青槐譯.上海:上海譯文出版社，2006.

［6］甘曉龍.基于利益相關(guān)者理論的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可持續(xù)建設(shè)方案決策模型研究［D］.重慶大學(xué)，2014.

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［8］許玉鎮(zhèn)，王穎.民生政策形成中利益相關(guān)者有序參與問(wèn)題研究——基于協(xié)商民主的視角［J］.政治學(xué)研究，2015（01）:21-31.

（責(zé)任編輯：陳丁力）

A Study on the Path of the Non-capital Function Relieving Policy Based on the Stakeholder Analytical Framework of “Importance-Influence” Matrix: An Empirical Analysis on the Relocation of Beijing Zoo Wholesale Market

Xing Hua，Zhang Aman，Wang Ying

Stakeholder analysis is an important method in analyzing complex management problems，which is widely used in the field of enterprise management，project management and public policy.With the relieving policy of non-capital function of Beijing，the relocation of zoo wholesale market is imperative，considering it being the representative of the low-end industries.By using the stakeholder analytical framework of “importance-influence” matrix，the paper defines the stakeholders involved in the dynamic relocation policy.Meanwhile，considering all the external obstacles and the conflicts of interests among various stakeholders，proper countermeasures are developed for the feasible path for the relocation of Beijing Zoo Wholesale Market，trying to provide a reference for other similar public policy.

“Importance-Influence” Matrix； non-capital function relieving； stakeholder

F127

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.05.008

邢華，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授，研究方向?yàn)槌鞘泄芾?、跨域合作治理等。張阿曼、王瑛，中央?cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理專業(yè)學(xué)生。