劉慧聰+黃煒+黃治睿

摘 要：當(dāng)前，社會(huì)領(lǐng)域改革成為我國(guó)改革的主攻方向，多元主體共同參與成為社會(huì)治理的發(fā)展需求，志愿服務(wù)組織正在成為社會(huì)治理的新力量。政府在志愿服務(wù)事業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展中起著主導(dǎo)性的“第一推動(dòng)”作用，研究政府在志愿服務(wù)組織發(fā)展中應(yīng)扮演的角色十分必要和迫切。本文結(jié)合廣西壯族自治區(qū)南寧市的地方實(shí)際和改革需求，探討志愿服務(wù)發(fā)展困境中政府角色存在的問題，提出了政府要扮好引導(dǎo)者和扶持者的角色，推動(dòng)南寧市志愿服務(wù)組織的健康發(fā)展和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)領(lǐng)域改革的深入推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：志愿服務(wù)組織；政府；角色定位

近年來，廣西壯族自治區(qū)南寧市日益壯大的志愿服務(wù)組織在政府的大力推動(dòng)下得到了前所未有的快速發(fā)展，但仍面臨著諸多現(xiàn)實(shí)問題和發(fā)展障礙，而這些問題的存在與政府角色有著密不可分的關(guān)系，需要對(duì)政府在志愿服務(wù)發(fā)展困境中的角色進(jìn)行分析研究，促使地方政府找準(zhǔn)自身定位，完善自身職責(zé)，積極發(fā)揮應(yīng)有作用，更好地促進(jìn)志愿服務(wù)組織健康蓬勃發(fā)展。

一、南寧市志愿服務(wù)組織發(fā)展現(xiàn)狀及困境

目前，南寧市擁有注冊(cè)志愿者50多萬人，志愿服務(wù)組織1300多個(gè)，網(wǎng)上發(fā)布志愿服務(wù)項(xiàng)目2100個(gè)，累計(jì)服務(wù)總時(shí)長(zhǎng)21萬小時(shí)。蓬勃發(fā)展的志愿服務(wù)組織活躍在公益活動(dòng)、救援救災(zāi)、社區(qū)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、扶貧濟(jì)困等領(lǐng)域，在社會(huì)公共事務(wù)管理中發(fā)揮著積極作用。但由于志愿服務(wù)工作起步較晚，受外部發(fā)展環(huán)境和自身內(nèi)在能力的制約，志愿服務(wù)組織在日益壯大的同時(shí)還是遇到了較多“成長(zhǎng)的煩惱”，行政色彩濃厚、獨(dú)立自主性弱，發(fā)展環(huán)境不成熟、權(quán)益保障不充分等問題日益凸顯。

二、南寧市志愿服務(wù)組織發(fā)展困境中的政府制約因素

（一）管控意識(shí)較強(qiáng)，直接干預(yù)過多。近年來，南寧市加快了推進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)的步伐，但政府在發(fā)揮推動(dòng)、扶持、培育等積極作用的同時(shí)，行政意志和權(quán)力也在有意無意地滲透著志愿服務(wù)組織發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)。一方面，政府部門因在隸屬關(guān)系和資源供給中的優(yōu)越性，通常對(duì)官辦志愿服務(wù)組織的發(fā)展運(yùn)作施加行政意圖，使之服從于政府的工作任務(wù)。另一方面，政府不僅為保障志愿服務(wù)項(xiàng)目及活動(dòng)的順利開展，還傾向于利用行政權(quán)力協(xié)調(diào)相關(guān)社會(huì)關(guān)系，利用其動(dòng)員能力調(diào)動(dòng)所需的社會(huì)力量和資源。

（二）體制改革不到位，行政關(guān)系難脫鉤。南寧市已于2016年2月起實(shí)施《南寧市四類社會(huì)組織直接登記管理辦法》，簡(jiǎn)化符合條件的新成立的志愿服務(wù)組織等社會(huì)組織申請(qǐng)注冊(cè)、登記、變更、年檢等程序，但已經(jīng)成立的四類社會(huì)組織與原有業(yè)務(wù)主管單位脫鉤仍要有一個(gè)過渡期。正是由于政府和志愿服務(wù)組織依附關(guān)系的管理體制改革未一步到位，本應(yīng)作為全市志愿服務(wù)工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的南寧志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì)面對(duì)眾多有著業(yè)務(wù)主管單位的志愿服務(wù)組織，在整合調(diào)動(dòng)全市志愿服務(wù)力量上顯得乏力，使得本就稀缺和不均衡的志愿服務(wù)資源難以整合盤活，限制了整體規(guī)模效益的發(fā)揮。

（三）服務(wù)平臺(tái)不完善，供需對(duì)接引導(dǎo)不足。近年來，南寧市不斷探索建立志愿服務(wù)站、志愿服務(wù)項(xiàng)目交流會(huì)、志愿服務(wù)網(wǎng)站及微信公眾號(hào)等數(shù)據(jù)共享、渠道暢通、高效便捷的服務(wù)平臺(tái)。但政府在提高平臺(tái)使用率、發(fā)揮平臺(tái)最大效用上沒有較好進(jìn)行統(tǒng)籌配置。如在市區(qū)公共場(chǎng)所和窗口單位建立了近百個(gè)志愿服務(wù)站，206個(gè)社區(qū)分別也成立社區(qū)志愿服務(wù)站，但部分志愿服務(wù)站點(diǎn)提供服務(wù)的針對(duì)性和有效性不強(qiáng)，出現(xiàn)了有站點(diǎn)無服務(wù)或者服務(wù)效用不高的現(xiàn)象。

三、南寧市志愿服務(wù)組織發(fā)展中政府角色定位的對(duì)策

按照我國(guó)當(dāng)前志愿服務(wù)組織的發(fā)展階段和水平，地方政府在志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展中仍應(yīng)處于主導(dǎo)地位，這種主導(dǎo)性角色的正確定位應(yīng)有所為有所不為。有所不為是指政府角色要從直接管理和指揮志愿服務(wù)組織的角色中解脫出來，重在宏觀管理，“搭好臺(tái)”而非“唱好戲”。有所為則指政府既當(dāng)好引導(dǎo)者，又做好扶持者，切實(shí)解決志愿服務(wù)組織在成長(zhǎng)發(fā)展中遇到的難題。

（一）注重整體規(guī)劃，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。作為涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)方方面面的一項(xiàng)復(fù)雜工程，志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展具有全局性、復(fù)合性、聯(lián)動(dòng)性特點(diǎn)，要將志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展納入全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體規(guī)劃和戰(zhàn)略目標(biāo)中，與各領(lǐng)域工作一起統(tǒng)籌推進(jìn)，讓志愿服務(wù)組織的發(fā)展方向和結(jié)構(gòu)符合社會(huì)發(fā)展需要，又能提高培育扶持志愿服務(wù)組織的協(xié)調(diào)力度和層次，實(shí)現(xiàn)各方聯(lián)動(dòng)，協(xié)同推進(jìn)。地方行政主管部門應(yīng)制定科學(xué)合理的總體規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)，使志愿服務(wù)組織的數(shù)量、種類、布局等方面更加符合城市發(fā)展和社會(huì)需要，并出臺(tái)綜合性政策文件或“一攬子”政策舉措，有計(jì)劃、有步驟地系統(tǒng)實(shí)施推進(jìn)，并做到分類分層次指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策。

（二）優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)，合理配置資源。地方政府要結(jié)合當(dāng)?shù)刂驹阜?wù)組織體系的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)特征，掌握公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)χ驹阜?wù)的重點(diǎn)需求，來不斷調(diào)整優(yōu)化志愿服務(wù)組織的發(fā)展布局，并建立合理的評(píng)估體系和相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制，對(duì)志愿服務(wù)組織的運(yùn)作成效給予客觀公正的評(píng)估，以評(píng)估結(jié)果決定資源投向，促進(jìn)資源效用最大化。針對(duì)志愿服務(wù)資源相對(duì)集中和同質(zhì)化程度較高造成的低利用率情況，民政部門應(yīng)該在注冊(cè)登記上對(duì)新成立的組織給予合理引導(dǎo)；對(duì)志愿服務(wù)體系結(jié)構(gòu)中的薄弱環(huán)節(jié)，政府要在政策、項(xiàng)目和資金走向上給予正向激勵(lì)，積極扶持一批有利于彌補(bǔ)政府職能不足、滿足社會(huì)需求的組織，以形成結(jié)構(gòu)合理、類型齊全、規(guī)模適度、布局完整且適應(yīng)全市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和市民生活需要的志愿服務(wù)組織體系。

（三）打破體制壁壘，營(yíng)造平等環(huán)境。志愿服務(wù)組織的發(fā)展需要一個(gè)公平、開放、透明的體制環(huán)境。在我國(guó)，不同屬性的志愿服務(wù)組織從政府獲取資源支持的程度大不相同。因此，要推動(dòng)官辦志愿服務(wù)組織的去行政化改革，改變扶持資源向官辦組織傾斜的不均衡現(xiàn)象，為創(chuàng)造官辦組織和民間組織平等發(fā)展的環(huán)境邁出實(shí)質(zhì)性的一步。首先，要打破每個(gè)業(yè)務(wù)主管單位對(duì)其志愿服務(wù)組織的直接管理權(quán)限，實(shí)現(xiàn)兩者在人、財(cái)、物以及管理運(yùn)行關(guān)系上脫鉤。其次，要從法律法規(guī)上明確政府與組織在人、財(cái)、權(quán)方面的關(guān)系，使志愿服務(wù)組織成為真正獨(dú)立的社會(huì)治理主體，讓法律法規(guī)成為志愿服務(wù)組織處理與政府等其他社會(huì)治理主體之間種種關(guān)系的根本準(zhǔn)則。再者，就是要加強(qiáng)志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì)的建設(shè)，提升其在全市志愿服務(wù)組織政策研究、培育、服務(wù)、監(jiān)督管理等方面的綜合能力，強(qiáng)化和突出這一樞紐型機(jī)構(gòu)的合法地位和作用。

（四）健全政策法規(guī)，完善制度供給。創(chuàng)造志愿服務(wù)良性健康發(fā)展的法律環(huán)境是政府不容回避的重要責(zé)任之一。針對(duì)法規(guī)涵蓋面有限，法律效力等級(jí)低、立法內(nèi)容不具體等問題，政府應(yīng)該在充分調(diào)研后進(jìn)行修改或補(bǔ)充，形成整套關(guān)于志愿服務(wù)組織法律地位、行為程序、合法權(quán)力以及與其他社會(huì)主體的關(guān)系等內(nèi)容的法律法規(guī)，并針對(duì)法規(guī)細(xì)則分別出臺(tái)現(xiàn)實(shí)中具有明確程序和法律責(zé)任的解釋條款和具體措施，增強(qiáng)法律的嚴(yán)肅性、指導(dǎo)性和可操作性，全方位保障志愿服務(wù)組織在制度化、規(guī)范化的法律軌道上有序運(yùn)行。

（五）拓寬服務(wù)平臺(tái)，精準(zhǔn)對(duì)接供需。當(dāng)前，南寧市共有注冊(cè)登記的志愿服務(wù)組織1300余個(gè)，平均每萬人擁有量?jī)H為1.6個(gè)。面對(duì)人民群眾日益增長(zhǎng)的多元化社會(huì)需求，志愿服務(wù)供需的高效對(duì)接在志愿服務(wù)資源供給不足的現(xiàn)狀下顯得更為重要。在現(xiàn)有志愿服務(wù)供需對(duì)接平臺(tái)基礎(chǔ)上，可通過舉辦志愿服務(wù)創(chuàng)新項(xiàng)目大賽和志愿服務(wù)項(xiàng)目交流會(huì)等途徑構(gòu)建立體化的志愿服務(wù)供需對(duì)接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)與社會(huì)需求 “線上”與“線下”、“有形”與“無形”的多元對(duì)接，解決供需不匹配、不精準(zhǔn)的突出問題，降低信息損耗，增加對(duì)接效能，最大限度實(shí)現(xiàn)供給資源利用率的最大化和供需對(duì)接的“零距離”。

（作者單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院）

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