王宇眉

摘 要：南京國民政府時期的公務員制度是我國現(xiàn)代公務員制度的開端，自此時期開始至今，我國的公務員制度的發(fā)展建立都受到了此時期重大的影響，1927至1937年間南京國民政府時期是我國現(xiàn)代公務員制度從建立到發(fā)展并走向成熟的關鍵時期，深入研究分析這一時期的公務員無疑是具有重大的理論意義和現(xiàn)實價值的。本文首先對南京國民政府時期的公務員制度進行簡要梳理，介紹南京國民政府時期公務員制度建立的背景、目的、制度的主要構成、特點，最后對南京國民政府時期公務員制度的評析。

關鍵詞：南京國民政府；公務員制度

自新中國建立以來，在南京國民政府時期公務員制度這一領域的學術成果頗多，主要是從制度的整體框架、工資保障、制度特征這三個方面來進行研究。國內有關這一時期公務員制度的運行過程，內容、特點已經有所發(fā)展，但遺憾的是這方面的研究在我國的公務員制度研究體系中所占的比例還很小，尤其是研究南京國民政府時期公務員制度建立的背景和目的，筆者認為在這些領域還存在一定的研究空白，故而筆者會對這一時期公務員制度的建立背景、思想基礎等進行研究分析。

南京國民政府時期公務員制度建立的背景主要體現(xiàn)在四個方面，首先是思想背景，孫中山的文官考試思想，“考試權”獨立是文官考試思想的核心。1927年4月南京國民政府成立之后，隨即頒布了一整套的文官考試制度，1928年8月，南京國民政府公布了《中華民國國民政府組織法》，以設立行政、司法、立法、考試、監(jiān)察五院制作為孫中山五權政治制度的開始，建立了由考試院執(zhí)掌選拔任用官員的一系列考試制度；其次是所處的現(xiàn)實基礎，第一，隨著北伐戰(zhàn)爭的勝利，在這十年中國的時局處于一個相對穩(wěn)定的局面，國民黨政府有較多的精力來推進公務員制度。第二，由于科舉制的廢除導致官吏選拔制度的缺失，廣大的知識分子對重新建立官吏制度有強烈的要求；第三是實踐基礎，自1912年起，北洋政府便逐漸出臺了一系列的公務員法規(guī)，直到1921年，我國在當時已形成了公務員法規(guī)——在當時被稱作文官管理法規(guī)的制度基礎。這些法規(guī)明確劃分了文官的分類、任用、奉祿、休假、保障及懲戒等內容。這種制度在很大程度上已經取代了過去的文官體制，我國的公務員制度漸漸步入近代化； 最后，在當時英國和美國等一些西方國家正推起了一股建立公務員制度的熱潮，這些國家公務員制度的建立為當時政府文官制度的建立起到了推動作用和借鑒作用。英國是最早建立公務員制度的國家，而美國的公務員制度盡管在當時進行了多次的重大改革，但考試程序透明，結果公開等原則一直保留了下來，并得到了加強。南京國民政府時期的公務員制度正是建立在借鑒西方國家公務員制度經驗的基礎上。

此時期建立的公務員制度，既是為了適應行政管理體制的改革，也是為了響應廣大知識分子打算在仕途上奮斗的強烈要求。但其根本目的并不是為了使得政治體制變得科學、民主，而是為了鞏固國民黨一黨獨大的局面。因此，在此時期文官制度中的政治中立、職務常任、民主化這些基本精神都與國民黨的權力獨大，意識形態(tài)專一、人治化特征相矛盾。

南京國民政府時期公務員制度主要由四個方面組成：

（一）考試制度

1928年南京國民政府成立了五院院制政府，考試院為其中之一，考試院出臺了一整套有關文官考試、錄用的法律和規(guī)章。1928年、1930先后公布了《考選委員會組織法》和《典試委員會組織法》，《典試法》、《監(jiān)試法》、《命題規(guī)則》、《閱卷規(guī)則》，其中《監(jiān)試法》、《命題規(guī)則》、《閱卷規(guī)則》這三部法規(guī)的出臺是為了確保招考人員的公平競爭和考試的順利開展。此外南京國民政府還在對各類考試中所需的資格條件做了具體要求，并出臺了相關法律。

（二）任用制度

關于南京國民政府公務員任用制度的法律法規(guī)有 1929 年和1933年先后頒布了的《公務員任用條例》、《公務員任用法》。南京國民政府時期公務員的任用主要有四類，分別是特任、簡任、薦任、委任。其中由國民政府主席親自指派的官員為特任；由行政院長任命的公務員，但需在銓敘機關審查合格后方可上任的公務員為簡任；而薦任是指由主管機關推薦，總統(tǒng)下決定的公務員；最后由各機關依法任命的公務員為委任。其中薦任和委任這兩種任用方式有明確的法律規(guī)定。

（三）薪俸制度

根據(jù)這一時期政府頒布的《文官俸給表》，可見，當時政府將薪俸分為了五個等級，其中政府委員為特等，月薪俸 800 元任為一等，薦任為二等，；薦任官及委任官三等，委任官為四等，雇員為五等。除了本俸之外，公務員還享有一些福利，包括衣食住行方面。

（四）獎懲制度和退休撫恤制度

自1928年起，南京國民政府前后頒布了《公務員考績法》、《公務員考績法實施細則》等一系列法規(guī)?？伎兎ㄖ饕槍θ温毈F(xiàn)職滿一年的公務員，考績又分為年考和總考，年考績改由上級單位以及考績委員會組成，總考機構由銓敘部和各個機關單位組成。年考，顧名思義，每年一次；總考一般是三年一次。在退休撫恤方面，南京國民政府還頒布了《公務員恤金條例》等法規(guī)。其中對公務員因公受傷、生病、殘疾等問題都制定了一定程度上的補償金額，并規(guī)定了60以上的退職人員的終身性恤金。

南京國民政府時期的公務員制度是我國公務員制度長河的現(xiàn)代化開端，起到了承上啟下的作用。首先其通過頒布一系列的有關公務員制度方面的法律法規(guī)，能夠使該時期的公務員制度具有法治的屬性，其次，其所規(guī)定的文官考試法，本著透明、公平的原則，及時的回應了廣大知識分子的需求，推動了我國任用制度和公務員管理的現(xiàn)代化發(fā)展，同時隨著這一系列法律法規(guī)的實施，能夠促進社會人才的流動，優(yōu)化人力資源的配置，最后，此項制度培養(yǎng)了一批近代化的公務員隊伍；通過考試，一大批具有真才實學的人才能夠參與到管理國家的隊伍中來，有利于提高行政效率。

然而，雖然國民政府的公務員理論體系較為完善，但其在一定程度上還存在諸多的缺陷。首先，國民政府時期的公務員制度建基于專制的體制下，這就不可避免使該制度具有濃厚的黨派色彩；其次，南京國民政府時期的公務員制度在實行中存在一定的理論與實踐相脫節(jié)，在選拔制度上，法規(guī)上雖然規(guī)定公開考試選拔公務員，但又具有一定的報名門檻，同時缺乏對公務員進行監(jiān)督的機構，監(jiān)督制度也不健全，隨意性大，監(jiān)督機構無法起到實質性的作用。

南京國民政府時期的公務員制度制定的雖然較為全面，對防止行政長官干預，選拔人才起到了積極作用。但是，由于當時政治腐敗，軍閥割據(jù)，社會動蕩，公務員制度并未得到有效實施。

（作者單位：四川大學公共管理學院）

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