朱琴

摘 要：隨著國(guó)內(nèi)出現(xiàn)越來(lái)越多的食品安全事故，制定食品安全法令，開(kāi)展食品安全監(jiān)管，在我國(guó)也相應(yīng)的提上了日程，我國(guó)關(guān)于食品安全的學(xué)術(shù)研究也越來(lái)越多。故本文旨在借鑒國(guó)外，以英國(guó)、歐盟為切入點(diǎn)，了解國(guó)外食品安全立法與監(jiān)管政策演變歷程，在分析我國(guó)關(guān)于食品安全監(jiān)管及其立法的學(xué)術(shù)研究狀況的基礎(chǔ)之上，對(duì)國(guó)內(nèi)外食品安全立法模式進(jìn)行更深層次的了解認(rèn)識(shí)、研究探討，為我國(guó)制定食品安全法令，開(kāi)展食品安全監(jiān)管，提供更多的理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：食品安全；立法模式；監(jiān)管政策；英美

自古以來(lái) “民以食為天”，食品安全是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大問(wèn)題。但是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)水平的發(fā)展不同，各個(gè)國(guó)家以及每個(gè)國(guó)家的不同發(fā)展階段對(duì)“食品安全”的定義均不相同。19世紀(jì)末20世紀(jì)初聯(lián)合國(guó)世界衛(wèi)生安全組織首次給食品安全下了定義，在《加強(qiáng)國(guó)家級(jí)食品安全計(jì)劃指南》中，定義食品安全為：“對(duì)食品按其原定用途進(jìn)行制作或食用時(shí)不會(huì)使消費(fèi)者健康受到損害的一種擔(dān)保”[1]。

一、英國(guó)食品安全監(jiān)管及立法簡(jiǎn)論

在開(kāi)展食品安全監(jiān)管方面，英國(guó)因?yàn)楣I(yè)革命成為第一個(gè)資本主義國(guó)家，也是最早面臨食品安全監(jiān)管的國(guó)家，食品安全問(wèn)題在19世紀(jì)初的英國(guó)最初表現(xiàn)為食品摻假問(wèn)題。英國(guó)在1875年開(kāi)始施行的《食品與藥品銷售法》中明確規(guī)定了食品摻假的問(wèn)題，禁止食品摻假首次被列入了成文法，這是食品安全監(jiān)管進(jìn)入法律視野的第一步。然而值得注意的是食品安全的監(jiān)管發(fā)起問(wèn)題來(lái)自于化學(xué)家和醫(yī)生，1820 年，化學(xué)家弗雷德里克·阿庫(kù)姆用科學(xué)的手段從專業(yè)的角度寫了《論食品攙假和廚房毒物》來(lái)為社會(huì)大眾介紹食品攙假問(wèn)題。1850 年《柳葉刀》甚至專門組建“衛(wèi)生分析委員會(huì)”，調(diào)查研究英國(guó)的食品安全問(wèn)題并將這些調(diào)查研究整理出書即《食品及其攙假：1851-1854 年“柳葉刀”衛(wèi)生分析委員會(huì)的報(bào)告 》。

在制定食品安全法令方面，因?yàn)閺V大社會(huì)群體對(duì)食品安全的關(guān)注和民間對(duì)于食品安全摻假研究分析日益深入全面，英國(guó)政府開(kāi)始將食品安全監(jiān)管問(wèn)題納入其政府職能之一，并開(kāi)始考慮用法律手段來(lái)解決食品安全監(jiān)管問(wèn)題。制定和實(shí)施食品安全法令是英國(guó)食品安全監(jiān)管體系的制度基礎(chǔ)，先后頒布成文法如《地方當(dāng)局反食品和飲料攙假議會(huì)法 》、《 禁止食品、飲料與藥品攙假法 》、《食品與藥品銷售法》。

二、歐盟食品安全監(jiān)管及立法簡(jiǎn)論

上世紀(jì)60年代到90年代以來(lái)，食品安全問(wèn)題引起了全球的關(guān)注，不斷發(fā)生的食品危機(jī)引發(fā)了消費(fèi)者對(duì)食品安全和政府社會(huì)管理職能的質(zhì)疑，為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，減少社會(huì)資金和人力資源的損失，1960年，歐盟開(kāi)始關(guān)注關(guān)于食品安全的安全監(jiān)管和立法1990年之后立法林立，因?yàn)榇罅康牧⒎ɑ顒?dòng)，導(dǎo)致歐盟內(nèi)部關(guān)于食品安全的法律體系較為混且低效。21世紀(jì)初，為了解決內(nèi)部市場(chǎng)混亂，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)歐盟市場(chǎng)全球化的進(jìn)程，提升其經(jīng)濟(jì)主體地位，歐盟致力于簡(jiǎn)化在食品安全領(lǐng)域的立法結(jié)構(gòu)，致力于構(gòu)建更為嚴(yán)謹(jǐn)、食品安全監(jiān)管體系和法律結(jié)構(gòu)。

歐盟關(guān)于食品安全監(jiān)管的法律體系以《歐盟食品與飼料衛(wèi)生法》和《一般食品安全法》為主要提綱，對(duì)歐盟食品安全進(jìn)行了較為全面的涵蓋，隨著這兩部龍頭法律的實(shí)施，高效統(tǒng)一的歐盟食品安全框架體系初步建立。在這樣的法律體系中，還專門設(shè)立了對(duì)整個(gè)法律體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供科學(xué)建議與技術(shù)支持的機(jī)構(gòu)即歐洲食品安全管理局?？茖W(xué)、法規(guī)和監(jiān)控貫穿歐盟整個(gè)立法體系和和設(shè)計(jì)理念“科學(xué)是法規(guī)制定的基礎(chǔ)，法規(guī)是監(jiān)控的依據(jù)，監(jiān)控措施是法規(guī)實(shí)施的保證和途徑，監(jiān)控過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題反饋至科學(xué)組織以解決出現(xiàn)的問(wèn)題，三者相互支持，相互作用，構(gòu)建起穩(wěn)固的法律機(jī)制，但歐盟旨在構(gòu)建“統(tǒng)一、高效和動(dòng)態(tài)的食品政策”[2]

關(guān)于安全監(jiān)管歐盟未來(lái)的立法方向可以預(yù)見(jiàn)主要在于一方面繼續(xù)進(jìn)一步簡(jiǎn)化現(xiàn)有的食品安全立法；另一方面在于將現(xiàn)有的歐盟內(nèi)部的食品安全立法體系適用范圍擴(kuò)大到與歐盟交易的第三國(guó)范圍。從整個(gè)立法體系而言原有的歐盟立法體系在于實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)場(chǎng)到餐桌”的食品安全監(jiān)管，接下來(lái)歐盟可以能進(jìn)一步擴(kuò)大到在農(nóng)場(chǎng)之前，食品在農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)中的規(guī)劃；在餐桌之后，食品安全的后續(xù)信息流通情況。

三、對(duì)我國(guó)的啟示

近年來(lái)我國(guó)頻發(fā)食品安全問(wèn)題，引起了社會(huì)與政府對(duì)食品安全的熱切關(guān)注，我國(guó)也開(kāi)始了在食品安全監(jiān)管方面的立法步伐。我國(guó)于2006年4月29日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》?！读魍I(lǐng)域食品安全管理辦法》自2007年5月1日起施行。2008年4月20日公布了定位為整個(gè)食品安全法體系基本法的《食品安全法》（草案）“該法共98條，設(shè)十章：總則、食品安全風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品的檢驗(yàn)、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、食品進(jìn)出口、食品安全事故預(yù)防和處置、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則?！盵3]至此我國(guó)的食品安全監(jiān)管體系初步建立。

在立法上，相比于英國(guó)與歐盟已經(jīng)較為完善高效的食品安全監(jiān)管體系，我國(guó)的食品安全監(jiān)管體系仍存在很多不足與缺陷，主要表現(xiàn)為監(jiān)管不統(tǒng)一，如監(jiān)管部門多頭并進(jìn)，監(jiān)管力量分散混亂，監(jiān)管階段不銜接等；法律制度不完善，如食品召回制度，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)制度等設(shè)定過(guò)于粗略；食品安全預(yù)防原則缺失。

通過(guò)借鑒英國(guó)與歐盟食品安全監(jiān)管的立法經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以從以下三個(gè)方面加以改進(jìn)：

第一，統(tǒng)一監(jiān)管，我國(guó)《食品安全法》《草案》規(guī)定：“第五條規(guī)定：縣級(jí)以上食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)監(jiān)督管理部門依據(jù)本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品安全事故的調(diào)查和處理，以及有關(guān)食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定，由國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門負(fù)責(zé)”。[4]上述規(guī)定表明我國(guó)的食品安全監(jiān)管沒(méi)有統(tǒng)一的監(jiān)管部門，我們可以向歐盟學(xué)習(xí)，設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管部門。

第二，增加具體的法律制度操作細(xì)則。我國(guó)如食品召回制度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、獎(jiǎng)懲制度、群體訴訟制度等因設(shè)立過(guò)原則化，在實(shí)際操作中難度較大。因此通過(guò)司法解釋或者實(shí)施條例來(lái)細(xì)化我國(guó)的法律制度是有效實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管途徑之一。如在食品召回制度中，食品召回途徑，食品召回標(biāo)準(zhǔn)，食品召回信息發(fā)布渠道等都需要明確的法律規(guī)定才能在實(shí)踐中有效操作。

第三，確立食品安全預(yù)防原則，從源頭上對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管，在立法體系中增加對(duì)肥料、飼料、農(nóng)藥的管理使用相關(guān)的法律體系；在與第三國(guó)合作過(guò)程中可以通過(guò)談判、簽訂合約控制進(jìn)口盡管現(xiàn)階段預(yù)防原則的。防患于未然，才是實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管最有效的手段。

（作者單位：西南科技大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 《加強(qiáng)國(guó)家級(jí)食品安全計(jì)劃指南》.世界衛(wèi)生安全組織.1996 年

[2] 李輝.WTO轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易爭(zhēng)端與歐盟轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品管制立法評(píng)析[J].環(huán)球法律評(píng)論，2007，（2）：56.

[3] 專家呼吁加快食品安全立法.[N].南方都市報(bào)，2007-03-15.

[4] 《食品安全法》（草案）.