苗永泉

(山東師范大學 公共管理學院，山東 濟南，250014)

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現(xiàn)代民主制度所內(nèi)含的三種知識利用機制
——兼論知識利用與國家治理能力現(xiàn)代化*

苗永泉

(山東師范大學 公共管理學院，山東 濟南，250014)

對復雜現(xiàn)代社會的有效治理需要充分地利用知識，通過構建一個“知識——制度機制——國家治理能力”的三維框架來分析現(xiàn)代民主制度所內(nèi)含的知識利用機制，將與公共治理有關的知識劃分為三大類型：偏好性知識、理據(jù)性知識和后驗性知識。投票機制能夠利用分散于選民頭腦中的有關公共事務的偏好性知識，并能增強現(xiàn)代國家對復雜社會需求的感知能力和回應能力。審議機制可以充分挖掘與公共決策相關的各種理據(jù)性知識，并能增強現(xiàn)代國家的合理決策能力。試錯機制可以通過試錯實踐來發(fā)現(xiàn)事前所不具備的后驗性知識，并能增強現(xiàn)代國家的反思性學習能力。

知識利用機制；國家治理能力;投票機制；審議機制；試錯機制

國際數(shù)字對象唯一標識符(DOI)：10.16456/j.cnki.1001-5973.2016.03.007

按照一般理解，現(xiàn)代民主制度主要有兩方面的功能優(yōu)勢：一是通過貫徹人民主權原則而實現(xiàn)權力為人民所有；二是通過民主問責而實現(xiàn)對國家權力的約束。但從知識利用角度來對民主制度的功能進行研究的成果還不多見*有學者在分析“國家學習能力”時涉及到國家治理和政策制定過程中對知識的利用，參考唐世平：《國家的學習能力和中國的趕超戰(zhàn)略》，《戰(zhàn)略與管理》2003年第5期；王紹光：《學習機制、適應能力與中國模式》，《開放時代》2009年第7期；王禮鑫：《國家學習能力的建構——以中共中央政治局集體學習制度為個案的研究》，《復旦政治學評論》2013年第13輯。，而知識利用問題對于現(xiàn)代國家治理來說恰恰是非常關鍵的。因為多元化、功能分化及由此導致的復雜性劇增是現(xiàn)代社會相對于前現(xiàn)代社會的一大特點，復雜性的劇增對現(xiàn)代社會治理提出了非常嚴峻的挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)的一個核心向度就是如何在治理過程中有效地獲取和利用“知識”，以此來彌補理性的不足。任何成功的現(xiàn)代國家治理必然需要在“知識”的發(fā)現(xiàn)和利用方面有所作為，否則政治系統(tǒng)就難以持續(xù)有效地回應社會不斷變化的需求，難以在復雜變量影響和多重目標函數(shù)約束下做出科學合理的決策，也難以主動地、及時地從錯誤中不斷學習。民主制度是現(xiàn)代國家最具代表性的政治制度，它在知識的利用方面也一定有其成功之處。為了理清民主制度具體是如何利用知識的，我們需要系統(tǒng)回答以下三方面的問題：第一，國家治理過程中所涉及到的“知識”主要是指什么樣的“知識”？第二，民主制度是通過何種內(nèi)在機制來有效地發(fā)現(xiàn)和利用這些知識？第三，通過對知識的制度化利用，現(xiàn)代國家實現(xiàn)了什么樣的治理能力？

一、國家治理過程中所涉及到的“知識”

在對知識利用問題展開分析之前，這里首先需要對本文所說的“知識”進行一個大體的界說。西方有“知識論”*英語中有epistemology和theory of knowledge兩個詞匯，前者通常譯為“認識論”，也有人將其譯為“知識論”，后者通常譯為“知識論”，這里用“知識論”統(tǒng)稱二者。有關詞源和詞義的詳細辨析可以參考吳畏：《社會知識論還是社會認識論？》，《自然辯證法研究》2004年第11期。傳統(tǒng)，它是西方文化理性精神的一大體現(xiàn)。西方的知識論可以大體區(qū)分為兩大類：一類是哲學上的求真知識論；另一類是社會科學上的經(jīng)驗知識論。求真知識論側重探尋世界的本原和人類知識的根據(jù)，在一種“形而上的沖動”驅使下，從古典的本體論到近代的認識論再到當代方興未艾的分析哲學，一部西方哲學史大體上是圍繞著知識這一中心問題展開的。哲學上的求真知識論并非社會科學的研究對象，而探討知識與國家治理的關系問題必須在社會科學的范圍內(nèi)來理解知識概念。事實上，知識論在社會科學中已經(jīng)顯現(xiàn)出自己的重要性。“隨著諸如知識(或者科學)的創(chuàng)造、生產(chǎn)、控制、應用、分類、交換等等問題成為知識論的課題，人類學、經(jīng)濟學、政治學等社會科學都可以為知識論開辟新的研究領域。”*吳畏：《社會知識論還是社會認識論？》，《自然辯證法研究》2004年第11期。社會科學中的知識理論側重研究知識的經(jīng)驗內(nèi)容以及知識在社會中的運作過程。本文即主要是在經(jīng)驗知識論意義上來研究國家治理過程中所涉及到的知識問題。

在這方面，哈耶克的知識論比較有代表性。哈耶克認為，“我們所必須利用的關于各種具體情況的知識，從未以集中的或完整的形式存在，而只是以不全面而且時常矛盾的形式為各自獨立的個人所掌握”*[奧地利]哈耶克：《個人主義與經(jīng)濟秩序》，賈湛、文躍然等譯，北京：北京經(jīng)濟學院出版社，1989年，第74頁。?！懊總€人對于大多數(shù)決定著各個社會成員的行動的特定事實，都處于一種必然的且無從救濟的無知(the necessary and irremediable ignorance)狀態(tài)之中。”*[英]哈耶克：《法律、立法與自由》(第1卷)，鄧正來、張守東、李靜冰譯，北京：中國大百科全書出版社，2000年，第5頁。以方法論個人主義和理性的有限性作為立論基礎，哈耶克認為并不存在一個超級大腦能夠事先就知道與經(jīng)濟運行有關的所有知識，更遑論在動態(tài)的、千變?nèi)f化的各種情況下來有效運用這些知識。相反，市場或價格機制才能有效地利用分立在每一個人頭腦中的知識，這主要是通過競爭過程來實現(xiàn)的。競爭就是一個發(fā)現(xiàn)知識的過程，“競爭之具有合理性，都是因為我們不能事先知道決定著競爭行為的那些事實。在體育運動或考試中，就像政府合同或詩歌獎金的頒發(fā)一樣，如果我們事先就知道誰是最優(yōu)者，再安排競爭便是毫無意義的”*[英]哈耶克：《哈耶克文選》，馮克利譯，南京：江蘇人民出版社，2007年，第107頁。。在市場競爭中，每一個體都運用其所掌握的局部知識來最有效(這里所說的效率是一種主觀效率)地利用手中的資源。這樣，資源就能在社會中得到更有效的配置。當然，競爭過程也包含著試錯，“競爭之一般而言有益的作用，必然也伴隨著一些期待或意圖的失敗或落空”*[英]哈耶克：《哈耶克文選》，馮克利譯，南京：江蘇人民出版社，2007年，第108頁。。不過，雖然競爭過程并不完美，但“從整體上說，為此目的而依靠競爭的社會，比其他社會更成功地達到了自己的目標。這似乎是被文明史一再明確證實了的結論”*[英]哈耶克：《哈耶克文選》，馮克利譯，南京：江蘇人民出版社，2007年，第108頁。。

哈耶克的知識論強調(diào)知識的“分立性”或非集中性，同時認為市場機制這種“自發(fā)秩序”要比政府指令計劃更能有效地利用分立的“個人知識”。實際上，知識利用問題不只是對市場過程非常重要，在宏觀的國家治理過程中，對知識的有效利用也是實現(xiàn)良治的一個核心要求。政治活動與市場活動一樣具有資源分配的屬性，按照比較通行的理解，政治是一種“為一個社會進行權威性價值分配”*[美]戴維·伊斯頓：《政治體系——政治學狀況研究》，馬清槐譯，北京：商務印書館，1993年，第123頁。的活動。就社會價值物中的物質(zhì)價值來說，政府通過稅收從社會中提取大量的資源，進而通過法律和公共政策對這部分資源進行再分配。如何使這種再分配過程做到公平合理，這不僅僅是一個權力博弈的問題，而且涉及到知識利用的問題。尤其是隨著現(xiàn)代社會越來越復雜、多元，進行公共決策所需要考慮的各種變量和關系也更為復雜，這客觀上要求國家治理過程必須更為有效地利用知識。

為了便于分析，本文將國家治理過程中所涉及到的知識劃分為三大類：偏好性知識、理據(jù)性知識和后驗性知識。具體說來，“偏好性知識”是指個體或群體對公共事務的偏好或意見，比如是偏好更多的環(huán)境保護還是更快的經(jīng)濟發(fā)展，又比如是偏好更突出經(jīng)濟效率還是更突出社會均平，這在不同地方、不同時期，在不同的個體或群體中都有不同的相對偏好。偏好當然是主觀的、具有價值屬性的東西，那么它在何種意義上會成為國家治理所需要利用的知識呢？要弄清這一點，我們需要轉換一下視角，即不是從社會角度而是從國家角度來看問題。從國家角度來看，人們對公共事務的各種偏好是一種外在的事實，國家或政府要想對社會需求具備充分的敏感性和回應性，那么它就必須能夠及時、有效地發(fā)現(xiàn)分布于人們頭腦中的有關公共事務的意見，并將其納入政治過程中。因此，選民頭腦中的各種偏好和意見成為國家治理過程中需要加以利用的知識。其次，我們來看“理據(jù)性知識”，理據(jù)性知識是指支撐公共決策的合理依據(jù)，這包括相關的事實依據(jù)、專業(yè)性知識和理論性知識等。雖然國家治理過程應當對人們的意見偏好具備回應性，但進行合理的公共決策不能直接依賴人們的意見或偏好，而是還要衡量支持這些意見或偏好的理由或依據(jù)是否合理。最后一種知識類型是“后驗性知識”，后驗性知識是相對于事前知識來說的，它是指通過對政策實施過程和后果的解讀而獲取的人們在事前并不知道的一些知識。后驗性知識之所以重要，是因為即使人們在決策之前廣泛地吸納了各方面的意見并經(jīng)過了充分的論證，但由于社會事物的復雜性和理性的有限性，仍然會有很多知識是人們事前所無法知曉的。而只有經(jīng)過實踐嘗試之后，有些隱蔽的知識才能顯現(xiàn)出來。

國家治理過程所涉及到的很多知識最初也都是分立的、內(nèi)隱的，人們關于公共事務的意見偏好包括支持它們的各種理據(jù)，最初都分散在個體的心智中。但與市場過程不同的是，公共治理過程最后需要作出的是 “公共選擇”，而不是由分散的個人或企業(yè)來獨立作出市場選擇。因此，國家治理過程對知識的利用不同于市場過程，相應的制度機制也不同于市場機制。也就是說，國家必須通過某些制度機制將分散的、私人的、內(nèi)隱的知識整合到公共決策過程中，將其整合為一種“公共知識”，從而實現(xiàn)知識從“私域”向“公域”的轉化。在這一過程中，通過對知識的制度化利用，國家治理能力也會得到增強。下文主要圍繞著現(xiàn)代民主制所內(nèi)含的投票機制、審議機制和試錯機制三種機制展開分析，主體的分析框架可以通過一個簡單的表格來呈現(xiàn)：

知識類型涉及的主要制度機制相應的國家治理能力偏好性知識投票機制感知和回應能力理據(jù)性知識審議機制合理決策能力后驗性知識試錯機制反思性學習能力

二、投票機制

投票無疑是民主政治運作中的一個核心環(huán)節(jié)。一般認為，通過投票可以表達出選民中不同個體或群體的利益偏好。根據(jù)建構主義的觀點，“利益”并非完全客觀的東西，而是建構性的，因為人們對自己利益的理解涉及到相應的價值觀念和認知過程，利益最終表現(xiàn)為某種主張。比如，某市準備修建一個化工廠，有人認為這會污染環(huán)境，影響健康，那么其偏好或利益表達就是反對修建化工廠；另一個人則認為這會帶來就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展，那么其偏好或利益表達就是支持修建化工廠。從政府的角度來看，他們的意見和主張就構成了決策的民意基礎。在一個政治共同體中，民意或社會偏好實際上是復雜、多元并且有時也是多變的。國家治理過程要想對社會上的各種意見、需求具備充分的感知能力和回應能力，就必須能夠將復雜、多元、多變的民意即時性地整合到政治議程當中。這就需要通過一些制度機制來將民意輸入到政治系統(tǒng)中。投票機制在某種程度上就是一種輸入機制，當然，民主制所內(nèi)含的多數(shù)決規(guī)則使投票機制同時又具有政治決斷能力。

投票機制具體是如何發(fā)現(xiàn)和利用分立于選民頭腦中的偏好性知識的呢？下面分別從“選舉”和“票決”兩大塊展開分析。我們先看選舉，選舉過程是一個由選民選擇政治精英的過程，熊彼特認為：“民主方法就是那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得作決定的權力”。*[美]約瑟夫·熊彼特：《資本主義、社會主義與民主》，吳良健譯，北京：商務印書館，1999年，第395-396頁。選舉對于選民來說是一個投票過程，而對有志于參政的政治精英來說則是一個競選過程?，F(xiàn)代民主制度與政黨制度如影隨形，絕大多數(shù)政治精英都是作為某個黨派的候選人參與到政治競爭過程中的。在競選過程中，政治精英及其黨派必須提出自己的競選綱領或施政許諾以供選民取舍。我們并不排除存在著一些致力于滿足小眾訴求的政黨和候選人，但一般說來政黨及其候選人要想實現(xiàn)上臺執(zhí)政，其施政綱領或政治許諾就必須能夠盡可能爭取到多數(shù)選民尤其是中間選民的認可。從這一角度來看，競選過程實際上也是一個民意發(fā)現(xiàn)的過程，而競選綱領的提出就是一種試探民意的嘗試。這與市場競爭具有一定的類似性，競選綱領或施政許諾就好比一種供給，而能否獲取競選的勝利則有賴于這種供給能否滿足“政治市場”*當然，正如布坎南所揭示的，政治決策是一種集體選擇，而集體決策是某種決策規(guī)則的結果，這不同于市場中的情境。就這里而言，“政治市場”中的供給不會滿足每一個個體的需求。在多數(shù)決規(guī)則下它反映的是多數(shù)人的意見。參考[美]詹姆斯·M.布坎南、戈登·塔洛克：《同意的計算——立憲民主的邏輯基礎》，陳光金譯，北京：中國社會科學出版社，2000年，第39-40頁。的需求。如果它能爭取到多數(shù)人的支持，那么它就有可能獲勝；而當多數(shù)人的意見改變了之后，那么執(zhí)政者往往就不得不下臺。如此一來，一個時期的主流民意便能反映到政治過程中來。因此，通過選舉，分立于選民頭腦中的對公共事務的偏好就能被國家治理過程所感知。從這個意義上說，選舉更多的不是為了選出一個最為優(yōu)秀的頭腦來實現(xiàn)其政治理想，而是一個對民意保持敏感的過程。

下面來看另一種涉及投票的機制，就是票決。在現(xiàn)代民主政治中，法律和公共政策的通過都需要經(jīng)過票決，這樣它們才能具備權威性和合法性。一般來說，在代議民主制下，立法和公共政策的通過是由議員或代表來進行表決。理論上說，這些議員代表著其所屬選民或集團的意志。與選舉過程類似，票決過程也會涉及到提案(類似競選綱領的提出)和投票兩大環(huán)節(jié)。提案在某種程度上也是一種試探性過程，這種提案能否獲得通過最終還是要看多數(shù)代表及其背后的選民和集團的意志。為了爭取到多數(shù)同意，一項議案的通過往往涉及到大量的討價還價和妥協(xié)折中。正是通過這種復雜的政治博弈過程，不同主體(包括有組織的利益集團、黨派等)的意見和利益偏好才能被整合到政策法案中，進而對公共資源的權威性配置發(fā)揮導向作用。如果缺乏這一環(huán)節(jié)，政策法案就難以充分吸納不同群體關于公共事務的意見或偏好，公共資源的分配也就無法有效地滿足人們多種多樣的需求。因此與市場過程相類似，政治互動過程不僅僅是一個權力博弈過程，也是一個發(fā)現(xiàn)和利用知識并據(jù)此來有效分配資源的過程。

從知識利用的角度來看，投票機制是一個顯示和整合選民的偏好性知識，并最終以權威性的方式將經(jīng)過整合的民意落實到國家治理過程中去的機制。投票機制具有自身的功能優(yōu)勢，這體現(xiàn)在它能將分散于不同選民或其代表頭腦中的意見加以即時性表達和聚合，從而大大增強了國家治理過程對主流民意的感知能力和回應能力。另一方面，投票機制能夠將分散于選民頭腦中的偏好性知識轉化為一種具有權威性的公共知識，因為投票機制所表達出來的民意并非僅供決策者所參考，而是可以落實為選舉結果或政策法案，對政治運作產(chǎn)生實際的影響。當然，從制度細節(jié)和具體的政治實踐來說，投票機制有時并不能完美無缺地執(zhí)行上述功能。阿羅不可能定理表明，并不存在滿足帕累托條件的將個體偏好的排序綜合為整個群體偏好次序的邏輯一致的規(guī)則，在存在投票悖論的情況下，通過操縱議程安排可以影響投票結果。另外，按照奧爾森所揭示的集體行動的邏輯，“相對較小的集團——‘特權’集團和‘中介’集團(‘privileged’ and ‘intermediate’ groups)——具有更大的有效性”*[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁、郭宇鋒、李崇新譯，上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，上海人民出版社，1995年，第64頁。。而在大集團中，由于激勵難以內(nèi)化于成員當中，其組織能力和影響力反而更小。因此，往往是那些組織良好的利益集團更能對投票結果施加影響力，這就會使投票機制的民意表達能力大打折扣。盡管存在著上述一些及其他缺陷，但相比于權威主義的解決方案來說，通過投票機制還是能大大增強國家治理過程對社會需求的感知能力和回應能力。

上述優(yōu)缺點還沒有涉及到一個更根本的層面，那就是通過投票所直接反映出來的“民意”本身是不是不容質(zhì)疑。人們的很多想法難道不是經(jīng)常缺乏深思熟慮嗎？審議機制對投票機制的挑戰(zhàn)和補充之處正在于此。

三、審議機制

在柏拉圖的對話錄中，主人公蘇格拉底將“意見”與“知識”明確區(qū)分開來。按照一個著名的隱喻，居住在洞穴中的常人所看到的只是真實事物的影子，而只有哲人才能洞悉到“理念”本身。雖然這個隱喻過于玄奧，但我們的確可以追問：多數(shù)人的意見就一定可靠嗎？2000多年之后，人民主權學說最為徹底的倡導者盧梭卻在其思想中提出了“眾意”與“公意”的區(qū)分，這似乎構成了對古典思想家的一個現(xiàn)代回響。雖然“公意”思想蘊含著危險性的因子，但盧梭的理論直覺無疑是非常敏銳的，那就是合理的公共決策不應僅僅依賴于對人們意見偏好的聚合。這樣說來，公共決策還需要什么樣的知識或依據(jù)來提供支撐呢？更進一步說，通過什么樣的制度機制來發(fā)現(xiàn)和利用這種知識呢？上述問題受到協(xié)商民主理論(Deliberative Democracy，又譯為“審議民主”)的關注。正是在反思“聚合式民主”(或票決民主)缺陷的基礎上，協(xié)商民主理論家找到了新的理論生長點。他們一般都將協(xié)商和對話視為一個增進公共理性的過程，認為經(jīng)過深思熟慮的對話和論辯，人們關于公共事務的意見和主張便不再是原始、粗糙的，更加深思熟慮的見解甚至是某些共識可能會在協(xié)商過程中產(chǎn)生出來。按照這種思路，公共治理過程所涉及到的知識就不僅僅是“偏好性知識”，而且涉及到“理據(jù)性知識”。因為在協(xié)商審議過程中，人們必須為自己的意見或主張?zhí)峁├頁?jù)或正當性證明?；\統(tǒng)地看，理據(jù)包括數(shù)據(jù)資料等事實性知識，專家智庫所提供的專業(yè)性知識，各種價值訴求，甚至可以包括意識形態(tài)這種價值體系和理論體系。比如，為了支持一項減稅政策，人們可以提供目前稅負過高的數(shù)據(jù)資料作為事實依據(jù)，也可以提供經(jīng)濟學專家所指出的稅負過高會影響經(jīng)濟效率的意見，甚至會上升到意識形態(tài)高度，通過特定的自由主義理論來證明這種主張的正當性。當然這只是一個簡化的例證，現(xiàn)實中的公共論辯所涉及到的知識和爭議要復雜、具體得多。

為了更充分地挖掘利用相關知識以增強決策的深思熟慮性，就必須使多元的主體和不同的主張都能進入到公共審議過程中，為此需要具備相應的場域或機制。在現(xiàn)代民主政治中，“議會辯論”和“分權制衡”是非常重要的，也就是常規(guī)化的具有協(xié)商審議性的機制，下面分別就二者展開分析。雖然現(xiàn)實中的議會辯論難以達到一些協(xié)商民主理論家所設定的理想標準，但議會辯論機制應當是一種與協(xié)商民主理論非常具有親和性的制度安排。最早正式提出協(xié)商民主概念的畢塞特(Joseph M. Bessette)就認為美國國會這樣的制度設計具有卓越的協(xié)商性，因為它能保證“公共政策價值的論辯”*李強彬：《國外協(xié)商民主研究30年：路線、視角與議題》，《教學與研究》2012年第2期。，形成審慎多數(shù)的統(tǒng)治。從協(xié)商審議角度來看，議會不僅僅是一個不同利益集團討價還價的場域，它更應當被看作是一個公共論理的互動場域。公共決策因此不應僅僅是反映某些集團的利益或主觀偏好，而且應當追求公平與合理。實現(xiàn)決策的公平性和合理性，需要所有相關各方都能陳述自己的主張和理由，這樣可以使人們從多方、多渠道獲取有關公共事務的知識，進而再加以權衡和取舍。議會辯論以制度化、公開化的方式提供了一個各方(一般最少也包括執(zhí)政黨和在野黨所代表的兩方)論理的場域，辯論規(guī)則和議員的素質(zhì)一般能較好地保證辯論過程的建設性和交鋒性。這樣，議會辯論實際上創(chuàng)設出一個競爭性的“言論市場”，其中各方都試圖以自己的言論來辯駁或說服他人，以贏得更多的贊同和支持。辯論過程會動用到大量的理據(jù)性知識，甚至辯論過程本身就是一個知識的生產(chǎn)過程。正如蘇格拉底稱“辯證法”為“助產(chǎn)術”一樣，相互的辯駁和論理有助于產(chǎn)生出更加深思熟慮的認識。就理想的情況而言，辯論最終所達成的結果可能不再是任何一方原來所持有的觀點，而是一種合意或共識。另外，相對于一般的輿論或媒體言論來說，議會辯論實現(xiàn)了知識與公共權威結合，因為它會實際地影響立法和公共政策，即使是非立法性的質(zhì)詢意見，政府也必須或者擇善而從，或者充分說明拒絕的理由，而不能置之不理。

除了議會辯論機制，分權制衡機制也具有審議性。按照憲政傳統(tǒng)的理解，分權制衡有助于防范權力濫用，其中包括對多數(shù)暴政的防范。通過分權制衡，一項立法或決策在做出時就經(jīng)過了同一權力分支內(nèi)部或不同權力分支之間更廣泛的協(xié)商或審議，這樣可以對情緒性的民意躁動產(chǎn)生一定的堤防或隔離作用。杰弗里·K·杜里斯(Jeffrey·K·Tulis)論證了以分權制衡為基礎的制度間協(xié)商民主，“把同一問題放到權力分立下的任一分支，解決的方式可能是不同的，任一分支都有處理問題的不同視角、優(yōu)先秩序和考慮?？绶种чg的協(xié)商是確保競爭性的觀點、理由和考慮在公共政策的主要議題中都得到體現(xiàn)的一種方式”*李強彬：《國外協(xié)商民主研究30年：路線、視角與議題》，《教學與研究》2012年第2期。。另外，不同權力機關的產(chǎn)生方式和成員構成往往有所不同，如美國的參議院與眾議院的產(chǎn)生方式就不同，參議員的社會地位也更高，而最高法院則更明顯地具有精英性。這樣就從制度設計上賦予社會精英更高的影響權重。社會精英一般來說具有更豐富的識見，更審慎的品德，也能更多地考慮長遠利益而非僅僅看重短期利益。充分尊重這部分人的意見，有助于使決策更富知識含量，也更為審慎。羅爾斯就認為，“最高法庭是政府的一個分支機構，它起著公共理性之范例的作用”*[美]羅爾斯：《政治自由主義》，萬俊人譯，北京：譯林出版社，2000年，第245頁。。當然，不受制衡的精英權力也有走向寡頭主義的危險，所以還需要大眾民主對其加以制衡。

通過上文的論述，我們可以看出審議機制的優(yōu)勢是能夠使公共治理過程對知識的利用更加充分和深入，并且審議過程本身就是一個知識的生產(chǎn)過程和提煉過程，能夠對民意進行一定的過濾和升華，防止短見和偏見被過度放大，使決策更加深思熟慮。如果能通過協(xié)商審議達成一定的共識，那么這會大大增強法律、政策的合法性并降低其執(zhí)行成本。就國家層面來說，審議機制能夠提高決策的知識含量和合理性，增強國家的治理能力。不過，審議機制也有自己的問題，因為共識的達成往往是就理想情境而言，在現(xiàn)實的政治過程中，由于價值多元和利益分歧，由于理性的有限和意識形態(tài)偏見的存在，公共政策往往是富有爭議性的，難以形成全體一致的共識。最終，往往不得不通過貫徹多數(shù)決的投票機制來達成某種政治結果。另外，分權制衡雖然有助于防范激進化、情緒化的政治躁動，但在某些情況下也容易導致不同權力之間相互的對抗乃至引發(fā)憲政危機。對于一個不夠成熟的民主政體來說，這可能是比較危險的。*有學者認為對于選民政治分裂嚴重的新興民主政體來說，行政權與立法權分立的“離心型民主政體”可能會導致民主政體陷入政治僵局，參考包剛升：《民主崩潰的政治學》，北京：商務印書館，2014年，第479頁等處。再一方面，投票機制和審議機制都側重在決策之前充分吸納和利用有關公共事務的各種知識，但現(xiàn)實中很多相關知識并非在事前就是明晰的，而是在事中和事后才逐漸顯現(xiàn)出來。在不完全理性的情況下，人們往往需要通過試錯嘗試來發(fā)現(xiàn)事前所不知道的知識。

四、試錯機制

從系統(tǒng)論的角度來看，現(xiàn)代社會是一種“復雜大系統(tǒng)”，當代方興未艾的復雜性科學揭示出這種系統(tǒng)具有開放性、不測性和自組織性等特征。對此，人類的認知能力是非常有限的。比如，現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系就是一種復雜大系統(tǒng)，它充滿了復雜多變性，人們也無法對其進行確定性的預測。在理性有限的情況下，犯錯往往是難免的。實際上從知識的角度來看，試錯正是一個動態(tài)的知識發(fā)現(xiàn)過程，因為通過試錯可以使相應嘗試的社會后果顯現(xiàn)出來，進而人們可以從中學到很多事前所不知道的后驗性知識。從國家治理層面來看，通過一些制度機制來提升試錯嘗試的多元性和靈活性是非常有必要的，因為通過小規(guī)模試錯和及時犯錯可以用比較小的代價來獲取寶貴的經(jīng)驗，這能大大增強國家的學習能力，也能增強一個社會應對各種不測挑戰(zhàn)的能力?，F(xiàn)代民主制度中就包含著一些試錯機制，其中“競爭性試錯機制”和“分散性試錯機制”非常典型。

首先來看競爭性試錯機制。從試錯的角度來看，選舉競爭能夠保障競爭性試錯過程的展開。具體說來，在選舉獲勝之后，上臺的執(zhí)政者能夠展開其施政綱領，采取一系列的政策措施，這些措施都可以被視為試錯嘗試，因為其效果還是未定的。政策措施的實施效果將直接影響執(zhí)政者在下一屆選舉中的民意支持率，如果政績糟糕，那么落選的可能性就很大，然后再由新上臺的執(zhí)政者展開新一輪的試錯嘗試。因此，選民通過投票實際上決定了哪一方、哪一種政策方案有機會走上前臺，成為政治體這艘大船在這一時期航行的舵手和航向，下一次的選舉又能夠對上一次的試錯結果產(chǎn)生反饋作用，如此循環(huán)不已。為了繼續(xù)保持執(zhí)政地位或贏得上臺執(zhí)政的機會，執(zhí)政者或競選的角逐者必須具備很強的反思性學習能力。比如，如果社會多數(shù)民眾對政府的就業(yè)政策效果不滿的話，那么有志于上臺的競爭者就可以通過提出新的政策方案來吸引選民的注意，執(zhí)政者也不得不通過自我反思來調(diào)整政策。這樣，競爭性選舉就能在如下兩方面保證試錯機制的靈活性和有效性：一是通過輪流執(zhí)政來保證試錯主體和試錯嘗試的多元性；二是通過競選壓力來保證上一步試錯所提供的經(jīng)驗教訓能夠及時反饋到下一步的治理過程中去。通過不間斷的試錯能夠大大增強國家的反思性學習能力。

下面來看分散性試錯機制。哈耶克認為在市場競爭過程中必然也會有許多失敗的嘗試，競爭可以鑒別出哪些產(chǎn)品、哪些人能夠適應市場的需要，那些失敗者會被淘汰，成功者則能生存下來。實際上從試錯的角度來看，市場機制可以被看作是一種“可分解性”和靈活性非常高的試錯機制，因為每一個體和企業(yè)組織都可以作為獨立的市場主體參與到競爭過程中去。正如西蒙所言：“在一個持續(xù)的、變化的環(huán)境中運行，或者是要和其他變化著的系統(tǒng)競爭的復雜系統(tǒng)，必須……修正自己的結構，使自己具有相當?shù)摹煞纸庑浴！?張銘：《在市場經(jīng)濟與公共管理之間——H·西蒙與新古典主義經(jīng)濟學的對話》，《國外社會科學》2002年第2期?；谶@種認識，西蒙認為市場在這方面有著較為明顯的優(yōu)勢。在國家治理體系中實際上也可以進行分解，比如某個縣市或聯(lián)邦制下的某個邦都可以作為分散試錯的主體?，F(xiàn)代民主制度一般都伴有地方自治，地方自治使地方政治單位能夠相對獨立地治理本地區(qū)，這樣可以在一國內(nèi)部展開分散的試錯，大大增強國家治理體系的靈活性和多元性。與自然選擇機制和市場機制一樣，不同政治單位的分散試錯也貫徹優(yōu)勝劣汰的法則，那些成功了的試錯嘗試會成為其他主體學習、模仿的對象，而那些失敗了的試錯嘗試則逐漸被淘汰掉。成功的試錯嘗試具有一種知識外溢的效應，因為成功者會引發(fā)他者的主動學習，從而使其經(jīng)驗自發(fā)地向外推廣。當然，如果更高一級的權威覺得成功者的經(jīng)驗值得推廣，那么也可以通過政治權威人為地將其推廣開來。這樣由試錯獲取的后驗性知識就能有效地作用于國家治理過程。分散試錯產(chǎn)生了兩方面的好處：一方面它大大增強了具有一定自主性的政治單位靈活運用本地資源和地方性知識的能力；另一方面，它提供了多種多樣的治理實踐，這會大大增加一個社會在治理經(jīng)驗方面的知識庫存，增強國家治理體系的創(chuàng)新能力。

相較于投票機制和審議機制，試錯機制更側重在政治運行的動態(tài)過程中來不斷發(fā)現(xiàn)和利用新知識，其優(yōu)勢在于可以用后驗性知識來彌補人類理性在事前的無知。

五、結語：知識利用與國家治理能力的現(xiàn)代化

按照本文所構建的“知識——制度機制——國家治理能力”這樣一個三維分析框架，可見現(xiàn)代民主制度所內(nèi)含的一些制度機制在知識利用方面具有非常突出的功能優(yōu)勢。具體說來，投票機制能夠利用分散于選民頭腦中的有關公共事務的偏好性知識，并能增強現(xiàn)代國家對社會需求的感知能力和回應能力。審議機制可以充分挖掘與公共決策相關的各種理據(jù)性知識，并能增強現(xiàn)代國家的合理決策能力。試錯機制則能利用事前所不具備的后驗性知識，并增強現(xiàn)代國家的反思性學習能力。值得注意的是，上述機制并非彼此絕緣，而是都嵌入在現(xiàn)代民主制度體系之中，將其拆分開來加以分析只是為了使思路更加明晰。

現(xiàn)代社會是一種波普爾所說的“開放社會”或“大社會”，這種社會具有多元性、開放性和復雜性等特點。為此現(xiàn)代國家需要有效地利用知識以應對社會復雜性的增長和各種不測挑戰(zhàn)。上文所分析的三種知識利用機制使現(xiàn)代國家治理過程具有一種反思性或反身性(reflective)特點。也就是說，這些機制能不斷地從社會或治理實踐中提取出知識并將這些知識運用于國家治理過程中，這進而又會產(chǎn)生新的社會后果，并引發(fā)新的反思、新的知識利用過程和新的治理實踐。知識利用過程會作用于治理實踐，治理實踐又會進一步反作用于知識利用過程，如此不斷往復就形成了知識與社會之間的循環(huán)互動，從而大大增強了現(xiàn)代政治系統(tǒng)對不斷變化的內(nèi)外環(huán)境的適應能力。

本文僅就民主制度所內(nèi)含的三種知識利用機制展開分析，實際上國家治理過程中利用知識的方式還有很多。就中國的情況而言，政策研究和咨詢、政策試驗等方法的運用都體現(xiàn)出政府在治理過程中有意識地獲取決策所需要的知識。其中政策試驗方法非常引人注目，韓博天(Sebastian Heilmann)較早地對中國改革和政策制定過程中的這種特殊做法進行了分析。他稱其為“分級制政策試驗(experimentation under hierarchy)”，大體意思是說中央政府允許地方展開各種實驗性的嘗試，有時也會選擇一些試點地區(qū)來檢驗某種做法是否值得推廣，這樣就可以將來自基層的建議和地方積累的經(jīng)驗注入國家政策中。通過主動運用政策試驗方法，中國政府有效地增強了國家的創(chuàng)新能力和學習能力，并大大降低了政策風險。*Sebastian Heilmann：《中國經(jīng)濟騰飛中的分級制政策試驗》，《開放時代》2008年第5期。也有學者對這種政策試驗模式提出了一些批評性意見，參考劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗——中國改革“實踐”機制的一種新解釋》，《開放時代》2010年第4期。可以說，政策試驗的運作機理在本質(zhì)上就是一種上文所說的試錯機制，它允許分散試錯并主動“在干中學”。這種比較獨特的做法說明知識利用在國家治理體系現(xiàn)代化進程中存在著制度創(chuàng)新的空間。

責任編輯：時曉紅

Three Kinds of Mechanisms of Knowledge Utilization in Modern Democratic System:Concurrently on Knowledge Utilization and Modernization of National Governance Capacity

Miao Yongquan

(School of Public Administration, Shandong Normal University, Jinan Shandong, 250014)

It is necessary to make full use of the knowledge to govern the complex modern society effectively. This paper constructs a three-dimensional framework of “knowledge - mechanism - national governance capacity” in order to analyze the mechanisms of knowledge utilization in the modern democratic system. The knowledge related to public governance is divided into three types: the knowledge from preference, from argument and from trial and error. The voting mechanism can find and integrate the voters’ p

about public affairs, thus it can enhance the ability of a modern state to percept and response to the complex social demands. The deliberative mechanism can fully excavate the related knowledge of public decision-making, thus it can enhance the ability of the modern state to make a rational decision. The trial and error mechanism can find knowledge through practices which we do not know beforehand, thus it can enhance its ability to learn from practice.

mechanisms of knowledge utilization； national governance capacity; the voting mechanism; the deliberative mechanism; the trial and error mechanism

2016-04-02

苗永泉(1985—)，男，山東萊蕪人，山東師范大學公共管理學院講師，博士。

D621

A

1001-5973(2016)03-0096-09