吳新祥+范英杰

摘要：傳統(tǒng)經(jīng)濟模式下企業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境造成了嚴重影響，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟需要完善的環(huán)境管理體系。文章綜合分析外部性理論與環(huán)境管理的聯(lián)系，闡述了我國現(xiàn)有環(huán)境管理手段，并通過借鑒發(fā)達國家環(huán)境管理經(jīng)驗，針對性分析了現(xiàn)有環(huán)境管理手段的局限性并提出相應建議。

關鍵詞：外部性 環(huán)境管理工具 局限性

中圖分類號：F231 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）18-0061-03

一、引言

隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，資源與環(huán)境的壓力日益擴大，現(xiàn)有的物質資源和環(huán)境條件將無以為繼和無力承擔。企業(yè)在追求利潤的過程中，總是希望把環(huán)境污染和開發(fā)資源的成本轉移給他人或者搭他人治理和修復環(huán)境資源的便車，外部性便成為導致環(huán)境問題的根源。在環(huán)境保護領域中，解決環(huán)境污染造成的外部性，不可能靠市場自發(fā)解決，政府對此必須起到主導作用，而科學合理的管理體制則是避免“政府失靈” 的必要條件”（宋國君等，2008）。完善的環(huán)境管理體制作為一種通行、有效的手段，具有改善環(huán)境和促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的雙重效應。要建立美麗中國，優(yōu)化環(huán)境管理手段是必然選擇。

二、外部性理論及對環(huán)境管理的分析

（一）外部性理論

外部性理論源于人們對自由市場經(jīng)濟的運行機制及其缺陷的認識。1910年著名經(jīng)濟學家馬歇爾首次提出“外部不經(jīng)濟性”理論，隨后，其學生英國福利經(jīng)濟學家庇古進一步豐富和發(fā)展了該理論，提出外部性理論。馬歇爾在其《經(jīng)濟學原理》一書討論作為第四種生產(chǎn)要素的“工業(yè)組織”時提出了“內部經(jīng)濟”和“外部經(jīng)濟”的概念。他認為，“我們可把因任何一種貨物的生產(chǎn)規(guī)模之擴大而發(fā)生的經(jīng)濟分為兩類：第一是有賴于這工業(yè)的一般發(fā)達的經(jīng)濟；第二是有賴于從事這工業(yè)的個別企業(yè)的資源、組織和效率的經(jīng)濟。我們可稱前者為外部經(jīng)濟，后者為內部經(jīng)濟”。可見，內部經(jīng)濟主要來自于企業(yè)由于規(guī)模擴大從更細的分工和專業(yè)化、管理的改善等因素導致的生產(chǎn)效率的提高，而外部經(jīng)濟則是指受益于其他企業(yè)而導致的效率的提高。從上可以看出，馬歇爾當時并沒有提及外部不經(jīng)濟概念，庇古1920年在其著作《福利經(jīng)濟學》中從社會福利的角度系統(tǒng)分析了外部性問題，提出了私人邊際成本、社會邊際成本、邊際私人純產(chǎn)值和邊際社會純產(chǎn)值等概念，并以此作為理論分析工具建立了外部性理論。按照庇古的理論，當一個經(jīng)濟主體對另一個經(jīng)濟主體產(chǎn)生一種外在影響時，即存在外部性，并且這種外在影響很難通過市場機制得以糾正。庇古認為，外部性的存在使資源配置難以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，在這種情況下，由政府出面對負外部性的產(chǎn)生者進行征稅，或者對正外部性的產(chǎn)生者給予一定的補貼，使得私人成本和私人利益與相應的社會成本和社會利益相等，從而保證市場機制正常發(fā)揮優(yōu)化資源配置的作用。

由以上外部性定義可以看出外部性呈現(xiàn)如下特征：（1）外部性是經(jīng)濟活動中的一種溢出效應，在受影響者看來，這種溢出效應不是自愿接受的，而是由對方強加的。（2）這種經(jīng)濟活動對他人的影響反映在市場運行機制之外。

（二）外部性對環(huán)境管理的分析

從外部性視角分析環(huán)境問題，企業(yè)的環(huán)境行為具有外部性特征。因為環(huán)境資源具有公共物品性質，企業(yè)在追求利潤的過程中，總是希望把環(huán)境污染和開發(fā)資源的成本轉移給他人或者搭他人治理和修復環(huán)境資源的便車，負外部性便成為導致環(huán)境、生態(tài)惡化的根源。

由于污染者承擔成本遠小于社會承擔的成本，環(huán)境污染具有很強的負外部性，日積月累的環(huán)境污染終將會超過環(huán)境的耐受值。與此相反，環(huán)境保護則表現(xiàn)為很強的正外部性，保護者獲得的收益遠小于社會獲得的收益，只單純依靠自身利益驅動的保護者很難有足夠的動力去提供社會所需要的環(huán)境保護。因此，在環(huán)保領域，解決負外部性導致的環(huán)境污染問題，無法依靠市場自發(fā)解決，政府在這一過程必須發(fā)揮主導作用，而完善的管理體制則是避免“政府失靈”的決定條件。

三、外部性理論下的環(huán)境管理工具

按照外部性理論，糾正外部性的方案是政府采取措施有效地消除私人成本與社會成本、私人利益與社會利益之間的偏差，則資源配置就可以達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。因此，外部性理論為各國的環(huán)境管理提供了依據(jù)，20世紀50至70年代，世界各國在環(huán)境管理方面實施的以強制性制度形式參與環(huán)境治理的手段都是基于外部性理論。主要管制工具包括了頒布環(huán)境法律法規(guī)、政府部門的目標責任制、環(huán)境規(guī)制方法體系以及其他形式的規(guī)章等工具。

（一）環(huán)境規(guī)制法律體系

環(huán)境規(guī)制法律體系主要是指借助于國家權力確認環(huán)境規(guī)制主體的權、責、利的范圍，法律體系對環(huán)境規(guī)制的作用主要通過環(huán)境執(zhí)法體現(xiàn)其強制力和權威。

早在1863年，英國議會通過了第一個《工業(yè)發(fā)展環(huán)境法》，該法對制堿工藝所產(chǎn)生的毒氣進行有效的控制。20世紀60年代以來，環(huán)境問題得到了廣泛的關注，各個國家逐漸認識到加強環(huán)境保護工作迫在眉睫，環(huán)境法在這一階段迅速發(fā)展。日本于1967年通過了《公害對策基本法》；1969年，美國通過了《國家環(huán)境政策法》等，隨后發(fā)達國家很快配套形成了較為完整的法律體系。我國從20世紀70年代重視用法律手段推動環(huán)境保護和資源的綜合利用，1973年第一次全國環(huán)境保護工作會議《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》中就提出努力改革生產(chǎn)工藝以實現(xiàn)不生產(chǎn)或者少生產(chǎn)廢氣、廢水、廢渣；1985年國務院頒布的《關于加強資源綜合利用的若干規(guī)定》，對企業(yè)的資源綜合利用活動規(guī)定了一系列的優(yōu)惠政策和措施。1989年我國頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法》，該法規(guī)定了環(huán)境法律基本制度。1996年國務院又發(fā)布《關于環(huán)境保護若干問題的決定》，規(guī)定所有新建、擴建、改建的技術改造項目，采用能耗小、污染物排放量少的清潔生產(chǎn)工藝。1997年國家環(huán)保局又發(fā)布了《關于推行清潔生產(chǎn)的若干意見》，規(guī)定地方環(huán)保部門需將清潔生產(chǎn)納入已有的環(huán)境管理政策。1998年國務院發(fā)布《建設項目環(huán)境保護管理條例》，要求工業(yè)建設項目要防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞。2003年實施的《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》是專門規(guī)范企業(yè)清潔生產(chǎn)的法律規(guī)范。2015年1月新《中華人民共和國環(huán)境保護法》實施，新環(huán)保法對違法破壞環(huán)境的行為加重了處罰力度，對罰款采取按日累計不設上限、對污染違法者增加了限制人身的行政拘留措施，還賦予了環(huán)保監(jiān)管部門查封扣押排污設施的權力。

（二）環(huán)境保護目標責任制

政府環(huán)境保護目標責任制，即通過建立責任制的形式將各級政府行政領導人應當承擔的環(huán)境保護責任、權利、義務等固定下來，實現(xiàn)對各級政府負責人的管控與追責，增加其保護環(huán)境的壓力和動力。

環(huán)境保護目標責任制是我國政府為實現(xiàn)環(huán)境保護而創(chuàng)立的一項制度。我國1996年發(fā)布《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》指出，“明確目標，實行環(huán)境質量行政領導負責制”，國家正式把污染物排放總量控制政策列入“九五”期間的環(huán)?？己四繕?，并將總量控制指標分解到各省市，各省市再層層分解，最終分到各排污單位。2013年《環(huán)境保護法》修訂草案三審稿中對我國政府環(huán)境保護目標責任制有了明確規(guī)定。2014年4月通過環(huán)保法修訂案，其中第二十六條規(guī)定“國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度?？h級以上人民政府應當將環(huán)境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容，作為對其考核評價的重要依據(jù)?？己私Y果應當向社會公開?！痹趪覍用娼⒔∪h(huán)境保護目標責任制的同時，地方政府對環(huán)境保護目標責任制的重視程度也日漸加強，如上海市已經(jīng)以地方法規(guī)的形式出臺了“污染物排放許可證管理規(guī)定”。國際上，“20世紀90年代， 歐洲兩次可持續(xù)城市大會后，地方環(huán)境舉措國際理事會歐洲區(qū)理事提出了生態(tài)預算。生態(tài)預算吸收了政府預算和企業(yè)預算理論研究成果，轉變預算管理對象， 為生態(tài)環(huán)境管理服務”（徐莉萍等，2010）。自創(chuàng)立以來，生態(tài)預算在歐洲的地方政府展開了試用并取得了成功，如德國的比勒菲爾德市將生態(tài)預算作為永久程序一直實行至今。到2006年，生態(tài)預算逐漸開始向亞洲地區(qū)推廣，印度的貢土爾已成功完成了生態(tài)預算的一個周期。

（三）環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響評價制度是指在某一地區(qū)進行可能會對環(huán)境造成影響的工程建設之前，對其活動可能造成的環(huán)境影響進行充分調查、預測和評價，據(jù)此提出預防環(huán)境污染和破壞的對策并制定相應解決方案。

環(huán)境影響評價制度起源于20世紀60年代，1969年美國國會通過《美國國家環(huán)境政策法》首先建立了環(huán)境影響評價的法律制度，規(guī)定對人類環(huán)境質量有重大影響的每一項行動都要進行環(huán)境影響評價。目前該制度已在全球建立并普及。如法國規(guī)定除城市規(guī)劃必須作環(huán)境影響評價外，以建設城市、工業(yè)、開發(fā)資源為目的的造地項目，超過占地面積三千平方米或投資金額六百萬法郎的有關項目都需要進行環(huán)境評價。瑞典也出臺制度規(guī)定，對于產(chǎn)生污染的任何項目都須事先獲得批準，同時對其中使用較大不動產(chǎn)的項目必須進行環(huán)境影響評價。1973年我國首先提出環(huán)境影響評價的概念，1981 年發(fā)布的《基本建設項目環(huán)境保護管理辦法》專門對環(huán)境影響評價的基本內容和程序作了規(guī)定。后在1986 年頒布的《建設項目環(huán)境保護管理辦法》中對環(huán)境影響評價的范圍、內容、管理權限和責任等做出了進一步明確的規(guī)定。1989 年頒布的《環(huán)境保護法》第13 條規(guī)定：“建設污染環(huán)境的項目，必須對建設項目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境的影響做出評價。環(huán)境影響報告書經(jīng)批準后， 計劃部門方可批準建設項目設計任務書?！?998 年國務院頒布《建設項目環(huán)境保護管理條例》進一步提高了環(huán)境影響評價制度的立法規(guī)格。2003 年施行的《環(huán)境影響評價法》對規(guī)劃的環(huán)境影響評價范圍、程序、評價的內容、評價結論的法律地位及規(guī)劃編制和審批部門的職責等都做出了明確規(guī)定，強調為建設項目環(huán)境影響評價提供技術服務的機構必須取得相應資質、對公眾參與環(huán)境影響評價等做出了明確規(guī)定。

（四）排污許可證制度

排污許可證制度是指對于任何需要向環(huán)境排放污染物的單位，都必須事先向環(huán)保部門申請辦理排污許可證，各單位只有通過環(huán)保部門批準并獲得排污許可證后才能向環(huán)境排放污染物的制度。

美國是最早建立排污許可制度的國家之一，20世紀70年代頒布的《清潔水法》規(guī)定任何向水體排放污染物的行為，必須獲得排污許可證并遵守相關規(guī)定的排放限制標準和污染排放時間表。英國根據(jù)工業(yè)污染物排放的情況，決定不同工業(yè)活動是否需要進行申請許可證，同時確定英國環(huán)保局和地方機構為許可證體系的監(jiān)管方。歐盟2010年通過了《工業(yè)排放指令》，搭建了一套完整的排污許可體系。我國自20世紀80年代起始也實施排污許可證制度，最初在上海等城市進行了排污許可證制度試點，1989年排污許可證制度作為環(huán)境管理的制度正式實施，2015年《排污許可證管理辦法》全國范圍推行。按照《排污許可證管理暫行辦法》規(guī)定，包括排放工業(yè)廢氣或排放國家規(guī)定的有毒有害大氣污染物的排污單位、直接或間接向水體排放工業(yè)廢水等排污單位按照規(guī)定應當取得排污許可證。根據(jù)辦法規(guī)定，需滿足以下條件方可取得許可證：污染物排放方式、去向等需符合生態(tài)保護紅線和環(huán)境功能區(qū)劃要求；建設項目環(huán)境影響評價文件經(jīng)環(huán)保主管部門批復或備案，擁有符合國家或地方規(guī)定的防治污染設備或污染物處理能力等。此外，重點排污單位還應當按照國家有關規(guī)定安裝使用監(jiān)測設備并保證其正常運行等。

四、外部性理論下環(huán)境管理工具的局限性分析

外部性理論下的規(guī)制體系，在各個國家的環(huán)境管理中取得了一定的成效，但尚存在著諸多缺陷。

（一）政府負擔高昂的制度成本

制度成本是為實現(xiàn)環(huán)境管理而發(fā)生的一系列費用。體現(xiàn)為政府支付的制度管理和運行成本，不僅包含政府設立專門部門指定和實施有關政策所要耗費的人力物力等發(fā)生的行政成本，還包含著為實施環(huán)境制度所引起的制度實施和執(zhí)行成本、信息成本、獎懲成本。環(huán)境規(guī)制使政府負擔高昂的制度成本。據(jù)統(tǒng)計，歐盟的直接環(huán)境開支目前每年大約占歐盟800億歐元預算的7%。美國在1991年環(huán)保局估計清理尾箱場地的成本總計是7 520億美元。美國國家每年將超過1 000億的資金用于污染消除和控制支出，在2000年末環(huán)境治理費用達1 700億美元，占國民收入的2.6%。同樣，我國在環(huán)境層面的支出金額也數(shù)目驚人，2009年我國中央財政安排300億元資金作為節(jié)能減排支出。2014年公共財政投入中的環(huán)保決算為2 033.03億元，其撬動社會資金量已經(jīng)逐漸高于文化體育傳媒業(yè)績醫(yī)療衛(wèi)生支出。2015年，山東省級財政合計發(fā)放生態(tài)補償資金11 290萬元。

為了在環(huán)境規(guī)制中降低制度成本，提高環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行率，從政府的角度就是要制訂完備的環(huán)境規(guī)制政策，增強環(huán)境規(guī)制政策的精確度，明確企業(yè)履行環(huán)境責任的權利、責任和義務，減少企業(yè)簽約合同時的討價還價機會和降低政府對企業(yè)的監(jiān)督成本。新制度經(jīng)濟學認為，降低制度成本的有效途徑之一就是利用市場的方式。因此，政府在健全環(huán)境政策的基礎上，在環(huán)境規(guī)制工具的選擇上，不斷完善基于市場的環(huán)境規(guī)制工具，通過市場的價格機制，調節(jié)企業(yè)自主的選擇行為，達到降低制度成本的目的。

（二）地方政府機會主義行為導致的制度政策棚架

地方政府會對國家規(guī)定的正式規(guī)制手段從自身利益角度進行理解并執(zhí)行，尤其在影響地方政府GDP等考核業(yè)績因素時，地方政府就會以機會主義的態(tài)度對待相關的環(huán)境法律法規(guī)，“修正”并作出符合自身利益的制度安排（張秋，2009）。一方面是財政分權制度中機會主義行為導致的制度政策棚架。目前實行的分稅制強化了中央財權，省級、市級政府又層層分稅，強化各自的財權，而極不對稱的支出重擔卻落在了基層。在如此重擔之下，地方政府紛紛以做大經(jīng)濟規(guī)模為取向，高強度的開發(fā)土地、資源以獲取效益，環(huán)境和資源的破壞便在所難免。另一方面是政績考核制度中機會主義行為導致的制度政策棚架。制度決定了人們利益實現(xiàn)方式選擇的成本與收益?，F(xiàn)階段的政績考核制度是一種經(jīng)濟目標為主導的壓力型考核制度。在這種考核制度下，政府的主要任務被理解為發(fā)展經(jīng)濟，各級政府官員普遍把GDP高速增長作為唯一的績效目標，而對于生態(tài)環(huán)境的破壞則不甚關心。地方政府雖作為環(huán)境保護的主體，但由于和當?shù)仄髽I(yè)利益的趨同，對企業(yè)污染行為的規(guī)制逐漸演變?yōu)榈胤秸畬ψ陨砝娴娜【?，國家環(huán)境保護法規(guī)在地方自然成了“軟約束”。

針對地方政府機會主義行為導致的制度政策棚架，我國需要完善相關法律政策和地方政府履行環(huán)保職責的激勵機制。首先，完善財政分權制度，合理劃分各級政府間的事權和財權，減輕地方政府的財政負擔。其次，完善政績考核制度，增加環(huán)保指標，調動地方政府履行環(huán)保職責的積極性。最后，完善監(jiān)督問責制度，加強外部監(jiān)督、事前監(jiān)督，約束地方政府的“經(jīng)濟人”動機。

（三）環(huán)境規(guī)制降低企業(yè)積極性

我國目前的環(huán)境管理制度和體系還不完善，并不利于國家有效地控制企業(yè)的環(huán)境污染，對企業(yè)的發(fā)展也產(chǎn)生了一定的負面影響，不僅使其成本增加，而且使其生產(chǎn)率也有所降低，無形中加重了企業(yè)的經(jīng)濟負擔（王玉振等，2012）。企業(yè)接受環(huán)境規(guī)制，自然要為環(huán)境行為分配一些企業(yè)資源，例如更多的工作量、加大資金投入等來降低污染，這從企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的角度來看會降低企業(yè)的生產(chǎn)效率。解堊（2008）研究了環(huán)境規(guī)制對企業(yè)發(fā)展的影響，認為環(huán)境政策的實施使企業(yè)治污投資增加，而技術進步卻不是很明顯，降低了企業(yè)的生產(chǎn)效率，不利于企業(yè)發(fā)展。

對于環(huán)境規(guī)制帶來的企業(yè)資源占用和成本上升，這確實在一定程度上給企業(yè)造成了負擔，發(fā)達國家在頒布環(huán)境政策后，政府會對企業(yè)進行引導或補助以降低企業(yè)環(huán)境成本，而我國這方面有所欠缺。為了減少環(huán)境成本，政府應加強與企業(yè)間的溝通與協(xié)作。政府在制訂法規(guī)之初，提供更多的機會讓企業(yè)參與決策，新政策出臺后，政府應與企業(yè)建立良好的溝通機制，積極向企業(yè)提供信息及指導，同時追蹤了解政策合理性及有效性等。在達到環(huán)境保護要求的同時，力求企業(yè)能獲得更多的經(jīng)濟效益。對于在環(huán)保層面進行技術創(chuàng)新的企業(yè)實施補貼、稅收減免等激勵措施，使企業(yè)對環(huán)境政策的應對態(tài)度更積極。

參考文獻：

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