李小珍

摘要：區(qū)域性整體脫貧是我國(guó)“十三五”期間的重要任務(wù)。國(guó)內(nèi)外貧困治理理論和實(shí)踐表明，高效的財(cái)稅扶貧政策對(duì)貧困治理有著至關(guān)重要的作用。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國(guó)已有財(cái)稅扶貧政策進(jìn)入“倦怠期”，政策缺憾日益凸顯，阻礙了區(qū)域性整體脫貧的步伐，亟須加以調(diào)整優(yōu)化，以保證區(qū)域性整體脫貧制度化、科學(xué)化和程序化推進(jìn)，早日實(shí)現(xiàn)區(qū)域性整體脫貧和貧困縣摘帽，使國(guó)家現(xiàn)代化治理水平得到提升。

關(guān)鍵詞：區(qū)域性整體脫貧；財(cái)稅扶貧政策；政策缺憾；完善方略

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2016）08-0023-05

2015年11月29日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出，為確保2020年全面建成小康社會(huì)，必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧。2016年3月5日國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中再次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。世界各國(guó)貧困治理的實(shí)踐和已有研究文獻(xiàn)表明，高效的財(cái)稅扶貧政策是實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)整體脫貧的重要保障。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，亟須在厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)換思路，認(rèn)清現(xiàn)行財(cái)稅扶貧政策的缺憾，從財(cái)稅政策調(diào)動(dòng)社會(huì)各方扶貧力量實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略入手，提出財(cái)稅扶貧政策的完善方略，以早日實(shí)現(xiàn)區(qū)域性整體脫貧和全面建成小康社會(huì)。

一、財(cái)稅扶貧研究綜述及政策梳理

（一）國(guó)內(nèi)外研究綜述

國(guó)內(nèi)外學(xué)者針對(duì)財(cái)稅扶貧政策的研究主要集中在兩個(gè)方面：財(cái)稅扶貧政策的作用和財(cái)政扶貧資金的績(jī)效評(píng)價(jià)。

1.國(guó)外研究綜述

德國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家艾伯特·赫希曼認(rèn)為，針對(duì)區(qū)域性整體貧困地區(qū)出臺(tái)相應(yīng)的財(cái)稅政策具有顯著效果；世界銀行于1990年指出，發(fā)達(dá)國(guó)家采取包括財(cái)政政策在內(nèi)的制度設(shè)計(jì)對(duì)貧困人口脫貧具有顯著效果，而發(fā)展中國(guó)家通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)貧困對(duì)象收入提升的效果更加直接；阿瑪?shù)賮啞ど岢觯ㄟ^(guò)財(cái)政投入進(jìn)行人力資本培育和積累是貧困對(duì)象素質(zhì)提高的保障；西奧多·舒爾茨認(rèn)為，政府可以通過(guò)提供基礎(chǔ)設(shè)施、教育等公共物品，實(shí)行累進(jìn)稅以及對(duì)貧困人口社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃等促進(jìn)區(qū)域整體脫貧；經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)展中心在對(duì)2012年拉丁美洲經(jīng)濟(jì)展望時(shí)指出，在減少社會(huì)貧困時(shí)，國(guó)家應(yīng)提高財(cái)政政策的效率，建立透明、公平和穩(wěn)固的財(cái)稅政策體系，積累人力資本，提高基礎(chǔ)設(shè)施投資率。

2.國(guó)內(nèi)研究綜述

渝財(cái)（2015）認(rèn)為：“財(cái)政資金和政策是區(qū)域性整體脫貧減貧的‘助推劑，在對(duì)貧困對(duì)象進(jìn)行分類(lèi)基礎(chǔ)上，從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面配置公共財(cái)政扶貧資源，做到‘輸血與‘造血相結(jié)合，既帽又拔‘窮根，切實(shí)提高財(cái)政扶貧效率?！雹賲钦\(chéng)昊（2009）認(rèn)為：“為保證扶貧資金的投入量，需要財(cái)政資金和信貸資金的整合創(chuàng)新?！雹趯O璐（2015）利用計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型對(duì)政府扶貧資金的績(jī)效進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)“政府扶貧資金一般都能達(dá)到預(yù)期效果。但對(duì)政府扶貧資金各種投入形式分析，發(fā)現(xiàn)以工代賑扶貧資金的投入相對(duì)于扶貧貼息貸款資金和財(cái)政發(fā)展資金，更能達(dá)到其政策效果”③。張念明、龐鳳喜（2015）認(rèn)為穩(wěn)定稅負(fù)是推進(jìn)財(cái)稅治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本保障，有助于財(cái)政扶貧資金運(yùn)行績(jī)效的提升。④陳薇、楊春河（2006）分別從宏觀和微觀兩個(gè)角度對(duì)河北省財(cái)政扶貧資金的績(jī)效進(jìn)行了分析并得出結(jié)論：“雖然財(cái)政投入是政府扶貧的關(guān)鍵，但財(cái)政扶貧資金的投向及比例是決定財(cái)政扶貧資金效率高低的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。”⑤

可見(jiàn)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者均認(rèn)為對(duì)貧困地區(qū)實(shí)行特殊的財(cái)稅政策和體制安排是必須的。國(guó)內(nèi)外已有文獻(xiàn)圍繞區(qū)域性整體貧困治理財(cái)稅政策的研究，為貧困地區(qū)整體脫貧財(cái)稅政策優(yōu)化提供了思路和借鑒。

（二）現(xiàn)行財(cái)稅扶貧政策梳理

1.財(cái)政支出扶貧政策

財(cái)政支出扶貧政策是指對(duì)貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)整體脫貧提供財(cái)政資金支持政策，具體表現(xiàn)為各級(jí)政府單方面無(wú)償轉(zhuǎn)移性支出和投建于貧困地區(qū)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的購(gòu)買(mǎi)性支出。單方面無(wú)償轉(zhuǎn)移性支出除了包括各種惠農(nóng)補(bǔ)貼如糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)以及農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等普惠性資金，還包括通過(guò)設(shè)立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金并逐年提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)注入財(cái)政資金，以及其他集中用于貧困治理的涉農(nóng)資金，如為貧困對(duì)象發(fā)放教育補(bǔ)助金、貧困救濟(jì)和疾病救助等社會(huì)保障支出、易地扶貧搬遷專(zhuān)項(xiàng)整合基金等。此外，以政府為主體在貧困地區(qū)修建交通、農(nóng)田水利以飲水安全工程等投入的資金屬于政府以購(gòu)買(mǎi)性支出形式對(duì)整體貧困地區(qū)的財(cái)力支持。

2.財(cái)政收入扶貧政策

財(cái)政收入扶貧政策是指各種激勵(lì)貧困對(duì)象自我脫貧能力提升或鼓勵(lì)社會(huì)力量參與治貧的稅收優(yōu)惠政策，具體涉及的稅種有增值稅、關(guān)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、印花稅等。比如，現(xiàn)行增值稅暫行條例規(guī)定對(duì)農(nóng)民銷(xiāo)售的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品免征增值稅；對(duì)在貧困地區(qū)投建的企業(yè)進(jìn)口國(guó)家鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)的國(guó)內(nèi)投資項(xiàng)目和外商投資項(xiàng)目所需要的符合政策規(guī)定的設(shè)備免征關(guān)稅；在整體貧困地區(qū)投資的國(guó)家重點(diǎn)扶持公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)所得享受“三免三減半”稅收優(yōu)惠；對(duì)企業(yè)所進(jìn)行的用于貧困救濟(jì)目的的公益性捐贈(zèng)稅法規(guī)定按年度利潤(rùn)12%以?xún)?nèi)的部分準(zhǔn)予稅前扣除，但非公益性捐贈(zèng)不得稅前扣除；同樣，對(duì)于個(gè)人所進(jìn)行的符合稅法規(guī)定的用于貧困救濟(jì)公益事業(yè)捐贈(zèng)也實(shí)行限額扣除，即捐贈(zèng)額未超過(guò)納稅人申報(bào)的應(yīng)納稅所得額的30%的部分可以稅前扣除等。2016年國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行涉農(nóng)貸款營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠政策的通知》，針對(duì)諸如糧食、棉花、豬肉、農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等12類(lèi)涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)，自2016年1月1日至2018年12月31日期間取得利息收入征收的營(yíng)業(yè)稅由5%降為3%，這一稅收優(yōu)惠看似是針對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)設(shè)置的稅收優(yōu)惠政策，實(shí)則是為貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展拓展資金渠道。

可見(jiàn)，現(xiàn)行財(cái)稅扶貧政策對(duì)我國(guó)區(qū)域性整體脫貧發(fā)揮了重要作用。比較而言，財(cái)政支出扶貧政策注重的是外部“輸血式”扶貧，而稅收優(yōu)惠政策扶貧更注重內(nèi)部“造血式”扶貧。從長(zhǎng)期扶貧效果來(lái)看，需要正確處理好兩者之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)外部扶貧向內(nèi)部脫貧轉(zhuǎn)變，避免整體性貧困地區(qū)對(duì)財(cái)政資金的過(guò)度依賴(lài)從而陷入“越扶越貧”的漩渦。endprint

二、我國(guó)財(cái)稅促進(jìn)區(qū)域性整體脫貧的政策缺憾

黨的十八大以來(lái)，為應(yīng)對(duì)新時(shí)期所出現(xiàn)的脫貧標(biāo)準(zhǔn)高、治貧難度大、扶貧資金緊等問(wèn)題，中央聯(lián)合各地政府接連出臺(tái)一系列財(cái)稅扶貧政策并取得了明顯效果，農(nóng)村貧困人口數(shù)量從2012年年初約12238萬(wàn)人縮減為2015年年底約5575萬(wàn)人。⑥但隨著“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略和“整村推進(jìn)”扶貧方式的實(shí)施，我國(guó)財(cái)稅扶貧政策漸顯乏力，其在促進(jìn)區(qū)域性整體脫貧中的撬動(dòng)效應(yīng)沒(méi)有得到充分發(fā)揮。

（一）財(cái)政支出扶貧政策存在缺憾

1.財(cái)政扶貧資金的投向缺乏科學(xué)性

現(xiàn)行財(cái)政支出扶貧政策傾向于對(duì)貧困對(duì)象的“輸血式”救濟(jì)性扶貧，針對(duì)鼓勵(lì)貧困對(duì)象自我脫貧能力提升的“造血式”救濟(jì)以及吸引社會(huì)各方力量參與貧困地區(qū)整體脫貧的財(cái)政政策較少。從財(cái)政支出扶貧政策實(shí)施效果來(lái)看，這種以政府為主對(duì)貧困對(duì)象直接進(jìn)行救濟(jì)的傳統(tǒng)扶貧方式，使貧困對(duì)象在一定程度上對(duì)財(cái)政扶貧資金產(chǎn)生了“福利依賴(lài)性”，加上各整體貧困地區(qū)長(zhǎng)期貧困的原因復(fù)雜多樣，財(cái)政扶貧政策的“失配性”和“滯后性”愈加明顯，對(duì)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的助力后勁不足。另外，現(xiàn)行財(cái)政支出扶貧政策比較零散且滯后，導(dǎo)致當(dāng)前財(cái)政扶貧資源呈現(xiàn)碎片化配置，這不僅降低了財(cái)政扶貧政策的效果，也降低了財(cái)政管理的整體效率。

2.財(cái)政扶貧資金的需求與供給矛盾加劇

新常態(tài)下隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度持續(xù)放緩，作為財(cái)政收入主要來(lái)源的稅收收入增速也隨之減緩，與此同時(shí)，各項(xiàng)社會(huì)公共事務(wù)開(kāi)支卻不斷增加。相對(duì)于不斷增加的財(cái)政扶貧資金需求，財(cái)政扶貧資金的供給更顯緊張，財(cái)政扶貧資金的供需矛盾日益突出，給貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)整體脫貧帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年我國(guó)財(cái)政收入為152217億元，增速持續(xù)放緩，創(chuàng)下1988年以來(lái)的最低值。⑦加上新常態(tài)下金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理加強(qiáng)以及中央對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)控，區(qū)域性整體脫貧所需資金的融資能力持續(xù)下降，這對(duì)于區(qū)域性整體實(shí)現(xiàn)脫貧所需要的資金規(guī)模逐漸加大的現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)，是一個(gè)亟須解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

3.財(cái)政扶貧資金的使用過(guò)程監(jiān)管不力

財(cái)稅扶貧政策運(yùn)行中存在著非正式制度內(nèi)嵌問(wèn)題，財(cái)政扶貧資金分散于財(cái)政、扶貧辦、農(nóng)業(yè)、發(fā)改委等多個(gè)部門(mén)，扶貧資金運(yùn)用及流向等信息沒(méi)有完全及時(shí)公開(kāi)，監(jiān)管也未能完全到位，難以對(duì)扶貧項(xiàng)目資金使用效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，使扶貧資金很難形成合力。目前的財(cái)政扶貧資金配置以省為單位由中央劃撥下來(lái)，然后以項(xiàng)目為依托下達(dá)至縣。這樣的扶貧體制對(duì)于貧困程度越深的地區(qū)越不利，原因在于越貧困的地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越落后，再加上項(xiàng)目申報(bào)的資金規(guī)模和資金投向受上級(jí)扶貧規(guī)劃和導(dǎo)向的約束，貧困程度越深的貧困縣越難以籌集到申報(bào)項(xiàng)目的配套資金，導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政爭(zhēng)取到的扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金額度非常有限，與其實(shí)際扶貧資金需求缺口較大，從而影響貧困縣整體脫貧的進(jìn)度。

（二）財(cái)政收入扶貧政策存在缺憾

1.區(qū)域性貧困地區(qū)稅收與稅源背離現(xiàn)象嚴(yán)重

在現(xiàn)行稅制度背景下，作為流轉(zhuǎn)稅和所得稅第一大稅種的增值稅和企業(yè)所得稅，因長(zhǎng)期存在稅收與稅源嚴(yán)重背離的現(xiàn)象，使貧困地區(qū)地方財(cái)政收入不足問(wèn)題更加凸顯。另外，由于我國(guó)稅收優(yōu)惠管轄權(quán)多數(shù)集中于中央，地方政府僅具有在限定權(quán)力范圍內(nèi)制定補(bǔ)充規(guī)定的權(quán)力。地方政府稅收管轄權(quán)限小，束縛了區(qū)域性整體貧困地區(qū)自我籌集財(cái)政資金的能力，貧困地區(qū)難以通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)的稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)貧困人口實(shí)現(xiàn)自我脫貧。因此，需要根據(jù)各貧困地區(qū)的實(shí)際情況，在一定期限內(nèi)給予地方政府地方稅種較大的稅收管轄權(quán)。

2.“營(yíng)改增”背景下地方稅主體稅種缺失

“營(yíng)改增”背景下地方稅主體稅種缺失，加大了地方籌集財(cái)政扶貧資金的難度。隨著“營(yíng)改增”全面推開(kāi)，具有地方稅性質(zhì)的資源稅和房地產(chǎn)稅改革尚未到位，造成區(qū)域性貧困地區(qū)地方稅主體稅種缺失，結(jié)果導(dǎo)致省級(jí)以下財(cái)政收支缺口越來(lái)越大，加劇了區(qū)域性貧困地區(qū)財(cái)政扶貧資金籌集的難度，亟須盡快完善區(qū)域性整體貧困地區(qū)地方稅稅收體系建設(shè)，同時(shí)推進(jìn)“分稅制”財(cái)稅管理體制改革。

3.促進(jìn)整體脫貧的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策零碎且沒(méi)有針對(duì)性

綜觀現(xiàn)行稅收扶貧政策，針對(duì)區(qū)域性整體貧困地區(qū)實(shí)施的稅收政策少之又少，而現(xiàn)行區(qū)域性整體貧困地區(qū)適用的稅收優(yōu)惠政策大多具有通用性，這與近年來(lái)國(guó)家稅收優(yōu)惠政策偏重于對(duì)某個(gè)行業(yè)而不再針對(duì)地區(qū)的政策調(diào)整導(dǎo)向有關(guān)，稅收優(yōu)惠政策的缺失增加了區(qū)域性整體脫貧的難度，亟須轉(zhuǎn)變稅收政策調(diào)整思路，出臺(tái)一些針對(duì)區(qū)域性貧困地區(qū)整體脫貧的專(zhuān)門(mén)稅收優(yōu)惠政策。此外，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，針對(duì)整體貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的綠色生態(tài)考核標(biāo)準(zhǔn)日益嚴(yán)格，傳統(tǒng)扶貧中過(guò)度依賴(lài)資源消耗與高投入的產(chǎn)業(yè)扶貧方式需要進(jìn)行調(diào)整（使產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)扶貧與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整相銜接），出臺(tái)實(shí)施綠色財(cái)稅扶貧政策成為促進(jìn)區(qū)域性整體脫貧的關(guān)鍵。

綜上可知，新常態(tài)下促進(jìn)區(qū)域整體脫貧的財(cái)稅扶貧政策仍存在很多問(wèn)題，致使財(cái)稅扶貧政策在促進(jìn)區(qū)域性整體脫貧上發(fā)力不足，加上經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下財(cái)政收支缺口加大、區(qū)域性整體脫貧進(jìn)入攻堅(jiān)階段等因素疊加，貧困地區(qū)整體脫貧財(cái)稅扶貧政策亟須得到修正優(yōu)化。

三、區(qū)域性整體脫貧財(cái)稅政策的完善方略

目前區(qū)域性整體脫貧需要從貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建出發(fā)，通過(guò)優(yōu)化整合各種扶貧資源，推動(dòng)貧困治理工作逐步制度化和規(guī)范化，保證貧困治理工作的持續(xù)性和追溯性。由于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下整體貧困地區(qū)脫貧財(cái)政扶貧資金需求與供給矛盾加大呈現(xiàn)“常態(tài)化”，這要求政府一方面要加強(qiáng)扶貧管理，提高扶貧工作效率，最大限度地利用好貧困治理資源；另一方面要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)稅政策，為實(shí)施促進(jìn)區(qū)域性整體脫貧的財(cái)稅政策提供空間。

（一）財(cái)政支出扶貧政策的完善方略

1.建立財(cái)政扶貧資金滾動(dòng)機(jī)制

成立區(qū)域性整體脫貧專(zhuān)門(mén)工作小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)整體貧困地區(qū)跨省市合作治貧工作，商討并實(shí)施跨地區(qū)的橫向扶貧和省、市、縣的縱向扶貧方案或規(guī)劃，注重財(cái)稅扶貧政策供給與需求的對(duì)稱(chēng)性，構(gòu)建財(cái)稅扶貧政策的瞄準(zhǔn)機(jī)制等。在傳統(tǒng)財(cái)稅扶貧模式下，貧困人口由于思想觀念落后陳舊，缺乏自我發(fā)展和脫貧的原動(dòng)力，尤其是長(zhǎng)期享受政府貧困救濟(jì)的農(nóng)戶(hù)，對(duì)財(cái)政直接救助產(chǎn)生較強(qiáng)的依賴(lài)心理，陷入“政府救濟(jì)就脫貧、政府放手就致貧”的怪圈。鑒于此，為提高財(cái)政扶貧資金使用效率，一方面要從扶貧政策頂層設(shè)計(jì)視角建立完善的財(cái)政監(jiān)督制度，提升財(cái)政扶貧效率和公正性；另一方面考慮把針對(duì)農(nóng)民的各種惠農(nóng)直補(bǔ)變?yōu)橛烧少?gòu)良種、良畜方式對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行滾動(dòng)扶持，既能調(diào)動(dòng)貧困農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)積極性，又能擴(kuò)大財(cái)政資金的扶貧覆蓋面和持續(xù)性，提升財(cái)政扶貧資金的使用效率。endprint

2.精準(zhǔn)定位財(cái)政扶貧資金的重點(diǎn)投向

通過(guò)盤(pán)活、整合各項(xiàng)存量財(cái)政涉農(nóng)資金，強(qiáng)化財(cái)政扶貧投入體系建設(shè)，把扶貧對(duì)象分門(mén)別類(lèi)管理，準(zhǔn)確定位財(cái)政扶貧資金的投向。比如，將喪失勞動(dòng)能力的殘疾貧困人口納入農(nóng)村低保實(shí)行“輸血式”扶貧；對(duì)于缺乏技術(shù)和資金的貧困人口，通過(guò)財(cái)稅政策引導(dǎo)，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)扶貧、智力扶貧與金融扶貧相結(jié)合，依托扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目吸引貧困人口就業(yè)的“造血式”扶貧。設(shè)立智力扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金，用于貧困地區(qū)為培育或引進(jìn)致力于貧困治理的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才上，使貧困地區(qū)能夠吸引人才、留住人才，使區(qū)域性整體脫貧具有可持續(xù)性和技術(shù)含量，從根本上消除貧苦、遏制返貧，實(shí)現(xiàn)貧困對(duì)象的長(zhǎng)期脫貧致富。

3.取消現(xiàn)行扶貧項(xiàng)目要求貧困地區(qū)配套資金的限制

對(duì)于整體貧困地區(qū)上報(bào)的由上級(jí)財(cái)政資金負(fù)責(zé)投入的扶貧公益項(xiàng)目，取消貧困地區(qū)縣或州（市）地方配套財(cái)政資金的限制，破除財(cái)政扶貧制度藩籬。依托精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，確保財(cái)政扶貧資金配置到位，做到財(cái)政資金“真扶貧、扶真貧”，真正惠及貧困對(duì)象。不斷創(chuàng)新財(cái)政扶貧實(shí)施路徑，考慮把財(cái)政扶貧資金投入到農(nóng)戶(hù)所在集體擁有的資產(chǎn)收益項(xiàng)目上，通過(guò)資產(chǎn)量化到貧困戶(hù)，實(shí)現(xiàn)貧困戶(hù)保底收益。

4.加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在財(cái)政扶貧中的運(yùn)用

在財(cái)政扶貧項(xiàng)目管理中引入信息化技術(shù)，通過(guò)“信息高速公路”建設(shè)，將精準(zhǔn)扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)過(guò)程、財(cái)政扶貧流程全部再造，實(shí)現(xiàn)扶貧工作全程留痕，任何一位貧困對(duì)象所享受到的財(cái)政扶持方式在任何時(shí)候都可以倒查和追溯，對(duì)于防止財(cái)政扶貧資金偏離預(yù)定運(yùn)行軌道來(lái)講是一個(gè)最有效的制約。最重要的是，通過(guò)扶貧開(kāi)發(fā)的信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光扶貧”，通過(guò)“扶貧公開(kāi)”來(lái)推進(jìn)“陽(yáng)光財(cái)政”建設(shè)和財(cái)政公開(kāi)公平，便于民眾監(jiān)督，避免扶貧資金“錯(cuò)位”。

（二）財(cái)政收入扶貧政策的完善方略

區(qū)域性整體脫貧的關(guān)鍵在于貧困地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，相對(duì)于有限的財(cái)政資金投入，稅收政策上的傾斜可以為貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效的制度支持。

1.加快稅收管理體制改革，賦予貧困地區(qū)對(duì)地方性稅種一定的稅收管理權(quán)

從稅收征管的角度看，考慮賦予區(qū)域性貧困地區(qū)地方政府在一些地方性稅種上的稅收管理權(quán)，由地方政府自行決定一些地方性稅種是否開(kāi)征、征收稅率高低等問(wèn)題。同時(shí)，考慮在一些大稅種如增值稅、企業(yè)所得稅等稅收收入的中央與地方分享比例上，實(shí)行與非貧困地區(qū)不一樣的分享比例，對(duì)于高出其他地區(qū)相應(yīng)分享比例的稅收收入主要用于貧困治理。調(diào)整目前作為中央固定收入的車(chē)輛購(gòu)置稅、消費(fèi)稅稅收收入對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度。結(jié)合不同貧困地區(qū)的實(shí)際情況，加快資源稅制改革，在增加地方財(cái)政收入的同時(shí)起到保護(hù)地方資源環(huán)境的作用。

2.建立區(qū)域間稅收協(xié)調(diào)機(jī)制，均衡貧困地區(qū)和非貧困地區(qū)之間的財(cái)力水平

針對(duì)增值稅、企業(yè)所得稅等稅種稅收與稅源相背離加重貧困地區(qū)地方財(cái)力不足的問(wèn)題，具體有兩種解決思路：一種是考慮在貧困地區(qū)和非貧困地區(qū)之間建立稅收協(xié)調(diào)機(jī)制，成立跨區(qū)稅收委員會(huì)或稅務(wù)征管聯(lián)合會(huì)等組織，通過(guò)簽訂區(qū)域合作協(xié)議或區(qū)域稅收協(xié)定等完成橫向轉(zhuǎn)移支付，來(lái)保證貧困地區(qū)財(cái)政收入的籌集；另一種是考慮把增值稅、企業(yè)所得稅等具備稅收與稅源背離特征的稅收收入作為中央固定收入，以消除地方政府之間搶稅源的利益驅(qū)動(dòng)，同時(shí)完善健全轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)不同地區(qū)財(cái)政收入差異進(jìn)行調(diào)整，增加對(duì)整體性貧困地區(qū)的扶貧支出和科教文衛(wèi)支出，實(shí)現(xiàn)具體稅種改革與財(cái)稅管理體制改革的有效對(duì)接，縮小貧困地區(qū)與非貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性貧困地區(qū)整體脫貧。

3.完善各項(xiàng)扶貧稅收優(yōu)惠政策，形成社會(huì)大扶貧的格局

建議以“營(yíng)改增”為契機(jī)，深化增值稅制改革，出臺(tái)包括消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅、耕地占用稅以及土地使用稅等一系列稅收優(yōu)惠措施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)民間資金投入貧困地區(qū)，拓展貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)扶貧資金的來(lái)源渠道。通過(guò)完善納稅人扶貧捐贈(zèng)稅前扣除制度，降低扶貧捐贈(zèng)納稅人稅負(fù)。利用財(cái)稅政策鼓勵(lì)納稅人進(jìn)行扶貧資金募捐，譬如對(duì)實(shí)物性捐助對(duì)應(yīng)的流轉(zhuǎn)稅不再視同銷(xiāo)售處理，免征增值稅；非公有性質(zhì)企業(yè)貧困治理資金募捐不再受任何限制，均可在企業(yè)所得稅前扣除，真正降低扶貧企業(yè)稅負(fù)，有效提高社會(huì)扶貧積極性，進(jìn)而拓寬扶貧資金投入渠道；利用財(cái)稅政策引導(dǎo)社會(huì)資金向貧困地區(qū)流動(dòng)，緩解貧困地區(qū)脫貧資金不足問(wèn)題。對(duì)于在貧困地區(qū)投建的符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、能夠吸納貧困地區(qū)勞動(dòng)力就業(yè)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，建議企業(yè)吸納貧困地區(qū)勞動(dòng)力所支付的工資費(fèi)用按100%稅前加計(jì)扣除；對(duì)于在貧困地區(qū)從事技術(shù)培訓(xùn)的教育機(jī)構(gòu)免征流轉(zhuǎn)稅，企業(yè)所得稅實(shí)行“三免減三半”等稅收優(yōu)惠政策；對(duì)于國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)按照利潤(rùn)總額的一定比例（現(xiàn)行稅法規(guī)定為稅前會(huì)計(jì)利潤(rùn)的30%，可考慮適當(dāng)提高比例），允許募捐扶貧資金在企業(yè)所得稅前扣除；對(duì)連片特困地區(qū)投建的企業(yè)和創(chuàng)業(yè)的個(gè)人財(cái)產(chǎn)稅如房產(chǎn)稅、車(chē)船稅以及土地使用稅等給予減免；對(duì)于通過(guò)探索資產(chǎn)收益扶貧方式實(shí)現(xiàn)的貧困人口收入暫免征收個(gè)人所得稅等。

注釋

①渝財(cái)：《重慶提高扶貧攻堅(jiān)財(cái)政政策拉動(dòng)力》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》2015年9月22日。②吳誠(chéng)昊：《扶貧開(kāi)發(fā)中財(cái)政和金融政策工具創(chuàng)新研究》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2009年第2期。③孫璐、陳寶峰：《基于AHP-TOSPSIS方法的扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估研究——以四川大小涼山地區(qū)為例》，《科技與經(jīng)濟(jì)》2015年第1期。④張念明、龐鳳喜：《穩(wěn)定稅負(fù)約束下我國(guó)現(xiàn)代稅制體系的構(gòu)建與完善》，《稅務(wù)研究》2015年第1期。⑤陳薇、楊春河：《河北省財(cái)政扶貧政策績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)證研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2006年第7期。⑥2012年年初農(nóng)村貧困人口數(shù)據(jù)源自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2015）》，2015年年底農(nóng)村貧困人口數(shù)據(jù)源自2016年2月29日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。⑦《2015年財(cái)政收入增速未達(dá)標(biāo)創(chuàng)1988年來(lái)新低》，新浪網(wǎng)，http：//finance.sina.com.cn/china/2016-01-29/doc-ifxnzanh0333724.shtml，2016年1月29日。

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