嵇 欣

（上海社會科學院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所，上海 200020）

碳排放交易體系的政策靈活性：國際經驗及啟示

嵇 欣

（上海社會科學院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所，上海 200020）

在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的背景下，越來越多的國家開始關注全球氣候變暖的問題。考慮到碳排放交易體系比碳稅更具有政治可行性，不少國家或地區(qū)開始實施碳排放交易體系，以最低的減排成本來達到溫室氣體減排目標。然而，采用碳排放交易體系，其排放總量是固定的，而減排成本是不確定的，可能會出現(xiàn)由于政策或外部沖擊而產生的配額價格異常波動的現(xiàn)象。因此，為確保碳排放交易體系的成本有效性，政策靈活性十分重要。在理想情況下，碳排放市場具有完全的時間靈活性（包括長期的履約期、自由的配額儲存與預借）和空間靈活性（即建立全球碳市場），這將對增強市場流動性、降低減排成本、緩解價格波動起到重要的作用。然而，由于政策設計需要考慮更多因素，實際上理想狀態(tài)很難達到。本文將對國外碳排放交易體系的政策靈活性設計進行較為系統(tǒng)的分析和比較，尤其關注履約期的長短、配額的跨期使用、配額的抵消、區(qū)域碳市場連接等方面的具體政策設計，這對我國在7個省市進行碳排放交易試點以及今后建立全國性的碳排放交易體系有較強的借鑒意義。

碳排放交易；履約期；配額的跨期使用；配額抵消；碳市場連接

引言

為了應對全球氣候變暖的威脅，1992年150多個國家制定了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，于1997年的第三次締約方大會上通過了《京都議定書》，并規(guī)定在第一承諾期（2008—2012年）主要工業(yè)發(fā)達國家的溫室氣體排放量要在1990年的基礎上減少5.2%。自2005年歐盟碳排放交易體系（EU ETS）正式實施以來，越來越多的國家或地區(qū)開始嘗試采用碳排放交易來控制溫室氣體排放，如瑞士、新西蘭、澳大利亞、美國和加拿大的部分地區(qū)、日本東京、韓國等。2015年，巴黎氣候變化大會上近200個國家和地區(qū)達成了《巴黎協(xié)定》，且184個國家和地區(qū)在大會召開之前向聯(lián)合國遞交了“國家自主貢獻”，展現(xiàn)出各國2020年以后的氣候行動計劃及其減排決心?？紤]到碳排放交易體系比碳稅更具有政治可行性，今后會有更多的國家或地區(qū)采用碳排放交易體系來減少溫室氣體排放，以最低的減排成本來達到給定的溫室氣體總量限制目標（即成本有效性）。然而，需要注意的是，采用碳排放交易體系，其排放總量是固定的，而減排成本是不確定的，可能會出現(xiàn)由于政策或外部沖擊而產生的配額價格異常波動的現(xiàn)象，如EU ETS配額價格大幅下降的情況。而碳排放交易體系的政策靈活性可以在一定程度上增強市場流動性，降低減排成本，緩解價格波動。政策靈活性主要包括兩個方面：一是時間靈活性（when flexibility），是指碳排放市場能夠具有長期的時間范圍來支持跨期的決策；二是空間靈活性（where flexibility），即能夠建立全球范圍的碳市場。如果能夠達到上述理想狀態(tài)下的政策靈活性，那么這對確保市場流動性以及緩解價格過度波動具有很大作用。然而，完全的政策靈活性是很難達到的，實際上需要綜合考慮各種因素。所以，碳排放交易體系在政策設計上的靈活性已經成為政策制定者和研究者所關注的焦點。

1　我國碳排放交易體系的現(xiàn)狀

我國作為碳排放大國和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的發(fā)展中國家簽約國，在碳減排方面做出了相應的承諾：2009年11月，國務院常務會議提出，到2020年單位GDP的二氧化碳排放比2005年下降40%～45%；2015年6月底，我國向聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處提交了應對氣候變化國家自主貢獻文件，提出2030年行動目標是二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達到，單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右。另外，2011年10月，國家發(fā)展和改革委員會下發(fā)了《關于開展碳排放交易試點工作的通知》，北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳開始實施碳排放權交易試點工作。其中，深圳于2013年6月18日正式啟動碳排放交易，成為我國首個實施碳排放交易的城市。目前，7個試點省市的碳排放交易體系都已正式啟動，全國碳排放交易體系的建設正在積極籌備。

目前在各試點省市的相關政府文件（如碳排放交易管理試行辦法、配額分配和管理辦法等）中，關于時間靈活性和空間靈活性方面的政策設計主要包括：第一，從時間靈活性來看，試點省市基本上都允許將多余的配額儲存至下一年度繼續(xù)使用；第二，從空間靈活性來看，所有的試點省市都可以使用我國核證自愿減排量（CCER）用于抵消企業(yè)的碳排放量。雖然上述政策設計可以在一定程度上增加流動性、緩解價格異常波動所帶來的風險，但是其靈活性有限，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，履約期長度較短，在試點期間（2013—2015年）一般為一年；第二，雖然配額可以儲存至后續(xù)年度使用，但沒有明確是否可以儲存至下一個履約期使用，而且大多數(shù)試點省市不允許預借配額；第三，使用CCER來抵消碳排放量具有一定的條件限制，如根據(jù)不同的標準（企業(yè)當年實際碳排放量或年度初始配額分配量）限制抵消比例或者要求有一定比例的CCER是由本市或本省內的減排項目產生的；第四，幾乎所有的試點省市都沒有區(qū)域碳市場連接的相關規(guī)定。

因此，本文將對國外碳排放交易體系的政策靈活性設計進行較為系統(tǒng)的分析和比較，主要包括時間靈活性（包括履約期的長短、配額的跨期使用）和空間靈活性（配額的抵消、區(qū)域碳市場連接）方面的具體政策設計，這對我國在7個省市進行碳排放交易試點以及今后建立全國性的碳排放交易體系有較強的借鑒意義。

2　國外碳排放交易體系的政策靈活性設計

在此主要關注歐盟碳排放交易體系（EU ETS）、新西蘭的碳排放交易體系（NZ ETS）、瑞士的碳排放交易體系、澳大利亞的碳價格機制（CPM）、美國的區(qū)域溫室氣體倡議（RGGI）、日本東京的總量限制與交易體系、美國和加拿大部分地區(qū)的西部氣候倡議（WCI）、韓國的碳排放交易體系等的時間靈活性和空間靈活性。

2.1時間靈活性

在理論上，具有長期履約期和/或企業(yè)可以自由儲存或配額預借的碳市場才是具有完全時間靈活性的有效市場。然而，在實踐中，很難實現(xiàn)完全的時間靈活性，政策制定者只能在履約期長度以及是否對配額的儲存和預借進行限制之間權衡。

如果碳排放交易體系中對配額的儲存或預借限制較多（通常不允許履約期之間的配額預借），那么履約期的長短就十分重要，這關系到時間靈活性和市場效率。較長的履約期可以減少價格波動、降低成本、增加流動性；另外，還可以提供長期的價格信號，如果價格信號是可信的，那么就可以激勵技術創(chuàng)新和投資［1，2］。然而，較長的履約期使得政策制定者難以及時根據(jù)科學進步或新減排技術的發(fā)展來調整政策目標。較短的履約期更具有可信性和靈活性，政府可以根據(jù)科技發(fā)展來調整未來總量限制的政策目標，但是需要其他機制來提供低碳技術創(chuàng)新和投資的長期激勵［2］。

從實踐來看，目前大部分國外的碳排放交易體系將履約期長度設定在1年（如歐盟、新西蘭、澳大利亞、瑞士、韓國）或3年（如RGGI和WCI），具體見表1。其中，加利福尼亞州的履約期設置比較特殊，規(guī)定了每年的履約要求和3年的履約要求，分別是每年需要完成1年履約責任的30%以及在3年的履約期結束時完成全部的履約責任［3，4］；另外，日本東京設定的履約期較長，為五年，這主要是為了讓具有履約責任的設施（建筑物或工廠）通過有計劃的投資新技術來減少二氧化碳的排放［5］。

表1　國外碳排放交易體系的履約期長度

除了較長的履約期可以提供更大的時間靈活性外，另一個選擇是自由的配額儲存和預借。配額儲存有明顯的優(yōu)勢，主要包括以下幾個方面［1，2］：①有效地增加了市場流動性，降低了價格波動；②給企業(yè)提供早期減排行動的激勵；③為了最大化配額價格，儲存配額的企業(yè)會比較關注更高的配額價格和碳排放交易體系的持續(xù)性。雖然配額預借也會增加時間靈活性、降低價格波動，但是無限制的預借可能會產生以下問題［2］：①逆向選擇問題。政府可能難以評估預借配額企業(yè)的信用和償付能力，償付能力較低的企業(yè)預借的配額可能會超過償付能力較高的企業(yè)。②時間不一致性問題。如果假設減排目標在碳排放交易體系剛開始實施時較為嚴格而隨后會放松總量限制，那么無限制地預借配額可能使企業(yè)推遲減排行動。③道德風險問題。預借配額的企業(yè)有動機向政府游說，要求放松總量限制甚至廢除碳排放交易體系，這樣其債務就會被撤銷。除此之外，從未來履約期預借過多配額會破壞環(huán)境整體性、降低短期配額價格而無法提供足夠的激勵來發(fā)展和使用低碳技術［1］。因此，大多數(shù)碳排放交易體系都允許無限制地儲存配額，但是不允許不同階段（或履約期）之間的配額預借，而且對同一階段（或履約期）內的配額預借也有限制。從表2中可以看出，除了EU ETS在第一階段只允許在同一階段內儲存配額而且不允許跨期儲存和預借配額以外，其他碳排放交易體系都允許無限制地儲存配額。大部分碳排放交易體系都不允許預借配額，而EU ETS和韓國允許在同一階段內預借配額而不允許不同階段之間的配額預借；澳大利亞允許預借下一年的配額，但不得超過當年需清繳配額數(shù)量的5%［6］。

2.2空間靈活性

在其他條件不變的情況下，在空間上碳市場越整合，價格波動越小。也就是說，理論上建立全球碳市場能夠提供最大程度的空間靈活性，增加市場流動性，減少價格波動。然而，實際上以下問題可能會阻礙碳市場連接［7，8］：①從經濟上來看，碳市場連接可能會受到事先存在的市場扭曲或貿易條件的影響而導致?lián)p失，還可能產生分配問題，受到其他區(qū)域沖擊等；②從政治上來看，碳市場連接需要一定程度的合作以及交易體系之間政策目標的銜接，而且有可能承擔一定的風險，即簽署與公平的責任分擔不一致的減排目標；③從政策設計上來看，碳市場連接需要協(xié)調不同的政策設計，包括配額發(fā)放、價格管理機制（如價格上限、配額儲備、價格下限等）、配額的儲存與預借、配額的抵消、監(jiān)管方面的質量標準等。因此，在實踐中大多數(shù)排放交易體系會通過“單邊”碳市場連接或“雙邊”碳市場連接來降低減排成本。

“單邊”碳市場連接是指一個碳排放交易體系允許使用強制減排地理范圍以外（國外/區(qū)域外/城市外）減排項目所獲得的碳補償信用進行配額抵消。需要注意的是，過多使用碳補償信用來完成履約目標可能會對環(huán)境整體性產生影響，而且如果碳市場中具有大量低成本、低質量的碳補償信用，會導致配額價格下降，并減少對減排技術和新的低碳技術的投資激勵［1］。因此，大多數(shù)碳排放交易體系都對碳補償信用的使用數(shù)量和項目類型進行限制。例如，新西蘭可以采用國際碳補償信用（CERs、ERUs、RMUs）來抵消配額，且沒有規(guī)定使用限制；而歐盟、澳大利亞、瑞士、韓國等都對使用國際碳補償信用（CERs、ERUs）的比例進行限制。歐盟規(guī)定碳補償信用的使用數(shù)量不可以超過2008—2020年歐盟全部減排量的50%［4］；澳大利亞規(guī)定到2020—2021年使用比例不能超過履約責任的50%，其中CERs或ERUs的比例最多為12.5%［6］；瑞士則允許最多使用國際碳補償信用來完成履約責任的8%［9］；韓國規(guī)定在第一、第二階段僅允許使用國內碳補償信用且比例不能超過履約責任的10%，在第三階段可以使用國際碳補償信用，但使用比例不能超過履約責任的5%［10］。另外，需要特別指出的是，澳大利亞政府保留在任何時候取消使用某些國際碳補償信用的權利，這主要是為了確保本國碳排放交易體系的環(huán)境整體性。同樣，日本東京也明確規(guī)定了東京以外的碳補償信用的項目類型和使用限制：①東京以外的大型設施通過節(jié)約能源措施所獲得的減排量（與能源相關的二氧化碳減排量），對此類碳補償信用的購買不得超過基準年排放量的1/3；②全國范圍內的可再生能源證書［5，11］。比較特殊的是，RGGI并沒有對國際/區(qū)域外的碳補償信用使用數(shù)量進行限制，而是對配額價格進行限制：當配額價格上升到7美元/噸CO2當量時，可以使用區(qū)域外的碳補償信用；當配額價格上升到10美元/噸CO2當量時，才可以使用國際碳補償信用［4］。

表2　國外碳排放交易體系的配額儲存與預借

“雙邊”碳市場連接是指某個國家或地區(qū)的碳排放交易體系與另一個碳排放交易體系完全連接。在實踐中，由于“雙邊的”碳市場連接需要考慮更多的因素，大多數(shù)碳排放交易體系會傾向于選擇“單邊的”碳市場連接來拓展空間靈活性。就目前來看，只有瑞士與EU ETS、加利福尼亞州與魁北克省建立了“雙邊的”碳市場連接，而其他交易體系正在考慮建立市場連接，如澳大利亞、新西蘭等（具體見表3）。

3　總結與啟示

3.1政策靈活性的總結與比較

為了確保碳排放交易體系的成本有效性，政策靈活性是十分重要的。在理想情況下，碳排放市場能夠具有完全的時間靈活性（包括長期的履約期、自由的配額儲存與預借）和空間靈活性（即建立全球碳市場），這將對增強市場流動性、降低減排成本、緩解價格波動起到重要的作用。然而，在實際上需要考慮更多的因素，因而很難達到理想狀態(tài)。本文對國外碳排放交易體系的時間靈活性和空間靈活性的實踐經驗進行歸納和分析，主要得出以下結論：

第一，考慮到較短的履約期可以根據(jù)科技進步來調整總量限制的政策目標，因而大多數(shù)排放交易體系選擇的履約期長度為1年（如歐盟、新西蘭和澳大利亞）或3年（如RGGI和WCI）。

第二，考慮到儲存配額具有明顯的優(yōu)勢，如激勵企業(yè)進行早期減排行動，而且儲存配額的企業(yè)會更關注較高的配額價格和碳排放交易體系的可持續(xù)性等，而無限制地預借配額可能會導致逆向選擇、時間不一致、道德風險等問題。因此，大多數(shù)碳排放交易體系都規(guī)定可以無限制地儲存配額，但不允許不同階段（或履約期）之間的配額預借或者對同一階段（或履約期）內的配額預借進行限制。

第三，考慮到經濟上的分配問題以及可能受到其他區(qū)域沖擊的影響、政治上的合作問題、政策設計上的協(xié)調問題等實際困難，大多數(shù)碳排放交易體系會選擇允許使用國際/區(qū)域外/城市外的碳補償信用（即“單邊”碳市場連接）或建立“雙邊”碳市場連接。

總之，考慮到采取完全的時間靈活性和空間靈活性可能帶來的負面影響，目前的碳排放交易體系更傾向于選擇有一定限制的政策靈活性，如較短的履約期、有限制的配額跨期使用、有數(shù)量和類型限制的配額抵消以及“雙邊的”碳市場連接等，具體總結見表4。然而，需要注意的是，有一定限制的政策靈活性對增強市場流動性、降低減排成本、減少價格波動等方面的作用也有限；而且較短的履約期需要其他機制設計來激勵長期的技術創(chuàng)新和投資，有限制的配額儲存和預借需要較長的履約期來增加時間靈活性，沒有充分連接的碳市場（如“單邊”碳市場連接）需要關注如何處理碳泄漏和競爭問題等。

表3　國外碳排放交易體系的區(qū)域市場連接

表4　國外碳排放交易體系的政策靈活性比較

3.2對我國的啟示

從上述國外碳排放交易體系的政策靈活性的經驗來看，對于目前處于試點階段的我國碳排放交易體系來說，主要有以下兩個方面的啟示：

一是在允許配額儲存而限制配額預借的情況下，考慮采用更長的履約期來拓展時間靈活性。主要原因包括以下三個方面：第一，允許無限儲存配額是考慮到政策制定者更希望激勵企業(yè)進行早期減排行動，并讓企業(yè)更關注較高的配額價格和碳排放交易體系的可持續(xù)性。第二，不允許無限制地預借配額是考慮到可能會產生逆向選擇、時間不一致、道德風險等問題。第三，采用更長的履約期除了可以減少價格波動、降低成本、增加流動性，還可以提供長期的價格信號來激勵技術創(chuàng)新和投資。

二是在允許使用強制減排地理范圍以外的碳補償信用并對其使用數(shù)量和類型進行限制的情況下，考慮逐步建立區(qū)域碳市場連接。其主要理由包括：①限制碳補償信用的使用數(shù)量并限制符合資質的減排項目類型主要是考慮到過多使用碳補償信用可能會破壞環(huán)境整體性、降低配額價格而減少新技術投資激勵。②建立區(qū)域碳市場連接，主要考慮到沒有充分連接的碳市場需要處理碳泄漏和競爭等問題。另外，建立區(qū)域碳市場連接還需要注意不同區(qū)域的具體政策設計的差別，如配額發(fā)放、價格管理機制、配額的儲存與預借、配額的抵消、監(jiān)管方面的質量標準等。

總之，在無法達到完全的政策靈活性的情況下，今后我國的碳排放交易體系可以嘗試采用更長的履約期以及逐步建立區(qū)域碳市場連接來拓展時間靈活性和空間靈活性，在一定程度上增加市場流動性、降低減排成本、緩解價格波動。

［1］TATSUTANI M，PIZER WA.Managing costs in a US greenhouse gas trading program：a workshop summary［R］.Washington：Resources for the Future，2008.

［2］FANKHAUSER S，HEPBURN C.Designing carbon markets.Part I：carbon markets in time［J］.Energy policy，2010，38（8）：4363-4370.

［3］World Bank.State and trends of the carbon market 2012［R］.Washington：The World Bank，2012.

［4］Thomson Reuters Point Carbon.Existing emissions trading schemes：A comparative analysis［R］.OSlo：Thomson Reuters Point Carbon，2013.

［5］TMG.Tokyo cap-and-trade program：Japan's first mandatory emissions trading scheme［R］.Tokyo：Bureau of the Environment Tokyo Metropolitan Government，2010.

［6］Australia Government Clean Energy Regulator.Carbon pricing mechanism［EB/OL］.（2015-05-11）.http://www.cleanenergyregulator.gov.au/infohub/CPM/About-the-Mechanism.

［7］FLACHSLAND C，MARSCHINSKI R E O.To link or not to link：benefits and disadvantages of linking cap-and-trade systems［J］.Climate policy，2009，9（4）：358-372.

［8］FANKHAUSER S，HEPBURN C.Designing carbon markets，part II：carbon markets in space［J］.Energy policy，2010，38（8）：4381-4387.

［9］IETA.The world's carbon markets：a case study guide to emission trading［R］.Switzerland：International Emission Trading Association，2013.

［10］ICAP.Korea Emissions Trading Scheme［EB/OL］.（2015-07-20）.https：//icapcarbonaction.com/index.php？option=com_ets map&task=export&format=pdf&layout=list&systems%5B% 5D=47.

［11］TMG.Tokyo Cap-and-trade program for large facilities （detailed documents）［R］.Tokyo：Bureau of the Environment Tokyo Metropolitan Government，2012.

Flexibility of Emissions Trading Scheme：Learning from lnternational Experiences

JI Xin
（Institute of Ecology and Sustainable Development，Shanghai Academy of Social Sciences，Shanghai 200020）

In the context of the United Nations Framework Convention on Climate Change and Kyoto Protocol，more and more countries pay attention to global warming.Considering that emissions trading scheme is more politically feasible than carbon tax，a lot of countries or regions have implemented emissions trading scheme in order to achieve the greenhouse gas emissions reduction goals at the lowest cost.However，for the emissions trading scheme，the quantity of emissions is fixed while the abatement cost is uncertain.The allowance price may fluctuate dramatically caused by the policies or external shocks.Therefore，policy flexibility is vital to ensure cost efficiency of emissions trading scheme.Under ideal circumstances，carbon market can have full “when flexibility” （including long compliance period，free banking and borrowing） and “where flexibility” （i.e.establishing global carbon market），which plays an important role in increasing market liquidity，reducing abatement costs，alleviating price volatility.In fact，however，it is hard to achieve the ideal state because lots of factors need to be considered in the policy design.This paper analyzed and compared the policy flexibility of emissions trading schemes in different foreign countries，especially focusing on the length of compliance period，the intertemporal use of allowances，allowance offsets，the linkage of carbon market，which have a certain sense of enlightenment for developing emissions trading schemes in seven pilot provinces or cities and establishing national emissions trading scheme in China.

emissions trading； compliance period； the intertemporal use of allowances； allowance offsets； the linkage of carbon market

F205

1674-6252（2016）05-0090-006

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.090

注：本文是國家社會科學基金青年項目“中國碳排放交易體系制度設計的連接研究”（編號：15CJY038）的階段性成果。

嵇欣（1983—），女，博士，主要研究方向為環(huán)境經濟學，E-mail：kitty112122@126.com。