焦煒，焦玲玲

(1蘭州大學(xué)教育學(xué)院，甘肅 蘭州 730000；2西北師范大學(xué)知行學(xué)院 甘肅 蘭州 730070)

圖1 1990-2012年靜寧縣威戎鎮(zhèn)小學(xué)學(xué)生數(shù)量變化

?

新型城鎮(zhèn)化背景下西部偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育的分布格局與調(diào)整對策
——以甘肅省靜寧縣威戎鎮(zhèn)為例

焦煒1，焦玲玲2

(1蘭州大學(xué)教育學(xué)院，甘肅 蘭州 730000；2西北師范大學(xué)知行學(xué)院 甘肅 蘭州 730070)

本文以甘肅省靜寧縣威戎鎮(zhèn)為例，系統(tǒng)分析了“撤點(diǎn)并?！睂ξ鞑科h(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育的影響和帶來的突出問題，分析了新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村人口流動的基本趨向和義務(wù)教育的空間分布格局，在此基礎(chǔ)上提出了新型城鎮(zhèn)化背景下優(yōu)化農(nóng)村義務(wù)教育布局的基本對策。

新型城鎮(zhèn)化 西部偏遠(yuǎn)山區(qū) 義務(wù)教育 布局調(diào)整

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.10.005

一、引言

近十余年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模的不斷擴(kuò)大，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女逐年增加。加之農(nóng)村人口出生率持續(xù)降低，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)齡人口數(shù)量日益減少。在此背景下，國務(wù)院于2001年5月下發(fā)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，要求優(yōu)化農(nóng)村教育資源配置，全面提高中小學(xué)教育的投資效益和教育質(zhì)量。然而，由于許多地方政府對國家政策存在理解和認(rèn)識上的偏差，在農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整實(shí)踐中片面追求調(diào)整速度和規(guī)模效益，采取“指標(biāo)化”和“一刀切”的做法，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育布局在許多地方演變?yōu)椴磺袑?shí)際的“撤點(diǎn)并校”運(yùn)動。21世紀(jì)教育研究院2012年發(fā)布的《農(nóng)村教育布局調(diào)整十年評價(jià)報(bào)告》指出，在21世紀(jì)初的10年里，我國農(nóng)村初中減少過萬所，減幅達(dá)1/4，小學(xué)減少近23萬所，減幅達(dá)52%，幾乎每小時就要消失4所學(xué)校[1]。隨著農(nóng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的消失，農(nóng)村學(xué)生的求學(xué)之路變得異常艱難而遙遠(yuǎn)，并導(dǎo)致了新一輪的輟學(xué)問題。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國小學(xué)輟學(xué)率在2011年已上升至8.22‰，意味著每年約有80～90萬農(nóng)村小學(xué)生輟學(xué)[2]。而由撤點(diǎn)并校所引發(fā)的校車事故頻發(fā)、山區(qū)學(xué)生上學(xué)路途變遠(yuǎn)、農(nóng)村家庭教育費(fèi)用增加、寄宿制學(xué)校軟硬件設(shè)施不配套等突出問題，已引起了社會各界的高度關(guān)注。我國西部地區(qū)自然條件較差，偏遠(yuǎn)山區(qū)分布廣泛，社會經(jīng)濟(jì)落后，城鎮(zhèn)化水平低，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)嚴(yán)重不足。與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平較高和交通條件較好的平原地區(qū)相比，撤點(diǎn)并校對西部偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育帶來的負(fù)面影響更為突出和嚴(yán)重。

新時期，我國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨新的形勢和背景。表現(xiàn)在：一是國家暫停農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并，反思近十余年來農(nóng)村學(xué)校撤并帶來的突出問題以及規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整，將是目前和未來我國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨的迫切任務(wù)和重要議題；二是我國對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略已做出重大調(diào)整，全面推進(jìn)以“大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)互促共進(jìn)和協(xié)調(diào)發(fā)展”的新型城鎮(zhèn)化，將是我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的基本目標(biāo)和方向。在此背景下，分析西部偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的突出問題，分析新型城鎮(zhèn)化背景下人口流動趨向、義務(wù)教育空間分布格局和優(yōu)化調(diào)整的基本對策，對指導(dǎo)我國西部偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育有序調(diào)整、合理布局和健康發(fā)展具有極為重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、靜寧縣威戎鎮(zhèn)義務(wù)教育布局現(xiàn)狀及面臨的突出問題

靜寧縣地處黃土高原丘陵溝壑區(qū)，地形復(fù)雜多樣，主要地形包括葫蘆河流域河谷川地、河谷盆地、丘陵坡地和梁峁地，有大小梁峁1098個。境內(nèi)山系以葫蘆河為界，東側(cè)系六盤山分支，西側(cè)為華家?guī)X余脈。威戎鎮(zhèn)地處甘肅省靜寧縣中部，地名源于“威震西戎”、“威懾西戎騷擾”之意。威戎鎮(zhèn)轄17村93社，全鎮(zhèn)總?cè)丝?.1萬人，總面積97平方公里，耕地總面積6.2萬畝。全鎮(zhèn)大部分地域位于葫蘆河及甘渭子河流域交匯地帶，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相對較好。近年來，威戎鎮(zhèn)立足資源優(yōu)勢，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)得到較快發(fā)展。2012年，全鎮(zhèn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值1.3億元，財(cái)政收入477萬元，農(nóng)民人均純收入3780元。

(一)威戎鎮(zhèn)“撤點(diǎn)并?！睜顩r

近十余年來，伴隨“撤點(diǎn)并校”力度的不斷加大，威戎鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量大幅度減少。1990年，全鎮(zhèn)有初級中學(xué)3所，小學(xué)15所，教學(xué)點(diǎn)5個，基本上每個行政村有一所小學(xué)。1990～2000年，在全國義務(wù)教育工程和“希望工程”的資助下，全鎮(zhèn)又增加兩所小學(xué)，小學(xué)數(shù)量達(dá)到17所。近十余年來，全鎮(zhèn)義務(wù)教育撤點(diǎn)并校力度不斷加大，共撤并初級中學(xué)、完小和教學(xué)點(diǎn)11所(個)，其中撤并初級中學(xué)1所，小學(xué)7所，教學(xué)點(diǎn)3個。撤并后小學(xué)數(shù)量由2000年的17所減少到2012年的10所?？傮w來看，威戎鎮(zhèn)撤點(diǎn)并校主要集中在小學(xué)，全鎮(zhèn)完小和教學(xué)點(diǎn)撤并總數(shù)達(dá)10所，占義務(wù)教育學(xué)校撤并總數(shù)的90.9%。同時，威戎鎮(zhèn)在小學(xué)撤并中采取了整體撤并、小學(xué)變教學(xué)點(diǎn)等多種模式。

表1 靜寧縣威戎鎮(zhèn)中小學(xué)撤并概況

表2 靜寧縣威戎鎮(zhèn)農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)撤并概況

(二)威戎鎮(zhèn)“撤點(diǎn)并校”帶來的突出問題

農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整,是我國快速城鎮(zhèn)化背景下優(yōu)化教育布局的基本趨勢。威戎鎮(zhèn)義務(wù)教育布局調(diào)整在整合教育資源、提高辦學(xué)效益、緩解農(nóng)村學(xué)校師資緊缺狀況等方面取得了明顯效果，但也帶來了以下突出問題。

1.學(xué)校撤并與學(xué)生數(shù)量變化嚴(yán)重脫節(jié)，撤點(diǎn)并校導(dǎo)致學(xué)生上學(xué)路途變遠(yuǎn)。威戎鎮(zhèn)義務(wù)教育撤點(diǎn)并校主要集中在小學(xué)。從學(xué)生數(shù)量來看，威戎鎮(zhèn)小學(xué)學(xué)生數(shù)量在1990年、2000年和2012年分別為2615人、2437人和2586人，變化幅度不大。1990～2000年學(xué)生數(shù)量僅減少6.81%，2000～2012年學(xué)生數(shù)量增加6.11%，而2000～2012年全鎮(zhèn)小學(xué)數(shù)量減少幅度達(dá)41.18%，遠(yuǎn)高于1990～2000年學(xué)生數(shù)量的減少幅度，更不符合2000～2012年學(xué)生數(shù)量增加的趨向。問卷調(diào)查顯示，大規(guī)模的學(xué)校撤并，使學(xué)生特別是低齡學(xué)生的上學(xué)路途明顯變遠(yuǎn)。如新華小學(xué)、馬山小學(xué)和楊灣小學(xué)在并入新勝小學(xué)后，導(dǎo)致新華村、馬山村、楊灣村的學(xué)生上學(xué)路程顯著增加，其中最遠(yuǎn)的學(xué)生上學(xué)路程達(dá)7公里。水泉灣和馬山兩個教學(xué)點(diǎn)被撤并后，1-3年級的低齡兒童不得不到7公里以外的學(xué)校上學(xué)。由于威戎鎮(zhèn)許多村莊位置偏遠(yuǎn)、交通落后，學(xué)生上學(xué)路途的安全隱患也顯著增加。

圖1 1990-2012年靜寧縣威戎鎮(zhèn)小學(xué)學(xué)生數(shù)量變化

2.撤點(diǎn)并校催生巨型學(xué)校和大規(guī)模班級，給學(xué)校教學(xué)管理帶來諸多挑戰(zhàn)。威戎鎮(zhèn)撤點(diǎn)并校帶來的另一個突出問題，是巨型學(xué)校和大規(guī)模班級產(chǎn)生，以及學(xué)校規(guī)模的巨大差異。由于撤點(diǎn)并校往往將數(shù)個學(xué)校撤消后并入另一個學(xué)校，導(dǎo)致學(xué)校學(xué)生規(guī)模和班級規(guī)模明顯增大。巨型學(xué)校和大規(guī)模班級的產(chǎn)生，給學(xué)校教學(xué)管理帶來諸多問題和挑戰(zhàn)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，威戎鎮(zhèn)規(guī)模最大的小學(xué)(威戎小學(xué))學(xué)生數(shù)量達(dá)1356人，規(guī)模最小的小學(xué)(楊橋小學(xué))學(xué)生數(shù)量僅為93人，兩者相差14.6倍。同時，學(xué)校撤并后各小學(xué)生師比也有較大差異，生師比最高的學(xué)校達(dá)20.8∶1，最低的學(xué)校僅為5.6∶1，兩者相差達(dá)3.7倍。與此相對應(yīng)，撤點(diǎn)并校后各學(xué)校輻射的村莊數(shù)量和總?cè)丝谝灿休^大差異，規(guī)模最大的學(xué)校輻射村莊數(shù)量高達(dá)15個，輻射鄉(xiāng)村人口數(shù)量達(dá)4377人，分別是規(guī)模最小學(xué)校的5倍和3.5倍。

表3 威戎鎮(zhèn)撤點(diǎn)并校后小學(xué)師生數(shù)量及輻射范圍

注：表中數(shù)據(jù)為2012年數(shù)據(jù)。

3.對學(xué)生學(xué)習(xí)和學(xué)校教學(xué)質(zhì)量帶來嚴(yán)重影響。調(diào)查顯示，威戎鎮(zhèn)“撤點(diǎn)并?！苯o學(xué)生的學(xué)習(xí)和學(xué)校教學(xué)質(zhì)量帶來了嚴(yán)重的影響。由于走讀學(xué)生在上學(xué)途中不得不花費(fèi)大量的時間和精力，導(dǎo)致學(xué)生正常的休息和學(xué)習(xí)時間難以保證，給學(xué)生學(xué)習(xí)帶來嚴(yán)重的影響。同時，一些寄宿制學(xué)校因缺少專職管理人員，寄宿學(xué)生的管理服務(wù)主要由任課教師兼職完成，導(dǎo)致教師工作量大，嚴(yán)重影響學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量。此外，威戎鎮(zhèn)在撤點(diǎn)并校中也未能強(qiáng)化保留教學(xué)點(diǎn)的師資力量，多數(shù)教學(xué)點(diǎn)僅有1名教師，教學(xué)任務(wù)繁重，師資力量極為薄弱。

4.撤點(diǎn)并校給鄉(xiāng)村文化建設(shè)帶來諸多負(fù)面影響。對于鄉(xiāng)村地區(qū)特別是偏遠(yuǎn)山區(qū)鄉(xiāng)村而言，鄉(xiāng)村學(xué)校不僅承載著教書育人的功能，更是鄉(xiāng)村文化的核心載體和文化高地，對維系鄉(xiāng)村社會文化情感、文化生態(tài)及鄉(xiāng)村社會的文化心理具有廣泛而深刻的影響?！俺伏c(diǎn)并校”的盲目推進(jìn)，給西部鄉(xiāng)村文化的建設(shè)帶來了嚴(yán)重的影響，表現(xiàn)在鄉(xiāng)村文化載體缺失、村莊凝聚力弱化、傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化傳承受阻、鄉(xiāng)村文化生態(tài)退化和鄉(xiāng)村人文生活韻味缺乏等許多方面，最終導(dǎo)致村莊文化的凋零和鄉(xiāng)村教育生態(tài)的蛻化。特別是對于西部偏遠(yuǎn)山區(qū)而言，撤點(diǎn)并校對鄉(xiāng)村文化建設(shè)的影響更為突出。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下人口流動趨向與義務(wù)教育分布格局

(一)新型城鎮(zhèn)化背景下人口流動的基本趨向

教育布局與人口的空間分布密切相關(guān)，兩者互相依存、互為對方存在的前提[3]。教育布局調(diào)整既要重視一定區(qū)域人口發(fā)展變化的歷史，也要對區(qū)域未來人口數(shù)量和空間分布的變化趨勢進(jìn)行分析預(yù)測。城鎮(zhèn)化作為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，對我國城鄉(xiāng)人口空間分布將產(chǎn)生廣泛和深刻的影響。新型城鎮(zhèn)化背景下，我國人口流動與空間分布將表現(xiàn)出以下基本趨向與特征。

1.人口多元流動格局逐步清晰，人口空間分布漸趨合理。改革開放以來，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、就業(yè)需求和收入水平等因素的影響，我國農(nóng)村剩余勞動力主要流向東部沿海地區(qū)及大城市，中西部地區(qū)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，人口集聚功能弱小。但應(yīng)當(dāng)看到，隨著我國城鎮(zhèn)化過程的不斷推進(jìn)，我國城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)在不斷發(fā)生變化，城鎮(zhèn)中“鎮(zhèn)”的人口集聚功能逐漸增強(qiáng)。1990年以來全國三次人口普查數(shù)據(jù)顯示①，1990年至2010年，我國“鎮(zhèn)”人口占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎匾延?8.76%上升到39.74%，鎮(zhèn)人口規(guī)模已由2000年以前的4000～5000人增長到2000年之后的1.35萬人[4]。從國家宏觀戰(zhàn)略、方針政策和發(fā)展動態(tài)分析，我國對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略已做出重大調(diào)整，積極推進(jìn)“大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)互促共進(jìn)和協(xié)調(diào)發(fā)展”的新型城鎮(zhèn)化，將是未來我國城鎮(zhèn)化的基本方針。李克強(qiáng)總理在2014年政府工作報(bào)告中進(jìn)一步提出，要加大對中西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的支持，增強(qiáng)中西部地區(qū)城市群和城鎮(zhèn)發(fā)展后勁，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展和集聚人口能力，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。隨著近年來我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和中西部地區(qū)的發(fā)展，西部地區(qū)很多農(nóng)民工已開始回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和回鄉(xiāng)就業(yè)，西部地區(qū)農(nóng)村人口就近城鎮(zhèn)化趨勢日益顯著。在新的發(fā)展背景和多種因素的作用下，我國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化路徑和模式將被打破，人口的流量和流向?qū)l(fā)生顯著變化，人口向大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)多元流動的格局和趨向日益明顯，人口空間分布漸趨合理。

2.小城鎮(zhèn)人口集聚功能逐漸增強(qiáng)。城鎮(zhèn)化程度與一定區(qū)域的自然條件和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)?？v觀世界各國的城鎮(zhèn)化過程，由于發(fā)展基礎(chǔ)與條件的不同，不同國家和地區(qū)在城鎮(zhèn)化過程、模式、水平等方面均存在較大差異。我國西部地區(qū)地形復(fù)雜，自然條件較差。受地理環(huán)境的制約，西部地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，城鎮(zhèn)化程度嚴(yán)重滯后。目前，除河谷平原和重要交通干道沿線城鎮(zhèn)相對密集之外，西部多數(shù)地區(qū)城鎮(zhèn)稀疏，城市首位度較高，小城鎮(zhèn)數(shù)量少、規(guī)模小，功能不完善，城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)極不合理，城鎮(zhèn)化率總體上仍處在較低水平?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》指出：要“增強(qiáng)中心城市的輻射帶動功能，加快發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)”，“推動小城鎮(zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結(jié)合、與服務(wù)“三農(nóng)”相結(jié)合”，“根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口增長趨勢和空間分布，統(tǒng)籌布局建設(shè)學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等公共服務(wù)設(shè)施”。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的制定和實(shí)施，將有力推動和引導(dǎo)鄉(xiāng)村人口向大中小城市和小城鎮(zhèn)合理流動，并對優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。因此，積極探索符合西部地區(qū)實(shí)際的城鎮(zhèn)化多元模式，是推進(jìn)西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然選擇。而小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，是西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的重要方向。

3.社會主義新農(nóng)村和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)將促進(jìn)人口適度集聚。社會主義新農(nóng)村建設(shè)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是新世紀(jì)以來我國先后提出的以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為根本目標(biāo)的重大發(fā)展戰(zhàn)略。我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略明確提出：“要以中心村為核心，以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為抓手，積極穩(wěn)妥推進(jìn)遷村并點(diǎn)，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)化、生活服務(wù)社區(qū)化和生活方式市民化?！蔽覈滦统擎?zhèn)化規(guī)劃也提出：“要適應(yīng)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和村莊變化的新形勢，科學(xué)編制縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃，按照發(fā)展中心村、保護(hù)特色村、整治空心村的要求，科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)村住宅和居民點(diǎn)建設(shè)，保護(hù)有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨和民居?！鄙鐣髁x新農(nóng)村建設(shè)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的逐步推進(jìn)和實(shí)施，必將促進(jìn)人口適度集聚，對優(yōu)化人口空間分布，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

4.戶籍制度改革的推進(jìn)和社會保障水平的逐步提高，將有效促進(jìn)城鄉(xiāng)人口合理流動。戶籍制度和社會保障制度作為國家重要的社會政治制度，對城鄉(xiāng)人口遷移具有重要的影響。2013年11月發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”。2014年7月頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》指出，要進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，全面實(shí)施居住證制度，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。戶籍制度和社會保障制度改革，逐漸打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時代城鄉(xiāng)“二元”戶籍制度，社會保障的覆蓋范圍和標(biāo)準(zhǔn)、水平有了顯著提高，將有效促進(jìn)城鎮(zhèn)化背景下人口的流動和遷移，流動人口“人戶分離”的狀態(tài)也將得到有效改善。

(二)新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村義務(wù)教育的空間分布格局

義務(wù)教育作為農(nóng)村公共服務(wù)的重要內(nèi)容之一，其布局與農(nóng)村人口的空間分布密切相關(guān)。根據(jù)新型城鎮(zhèn)化背景下人口空間流動與分布的基本趨向和特征，未來西部山區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育布局將不斷優(yōu)化并呈現(xiàn)出以下空間分布格局與特征：(1)中心村將成為農(nóng)村完全小學(xué)布局的重點(diǎn)。隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，中心村公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施水平將得到顯著提高，吸引和集聚人口的能力顯著增強(qiáng)。中心村人口規(guī)模的擴(kuò)大和教育需求的增加，將為農(nóng)村小學(xué)選點(diǎn)布局提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。(2)偏遠(yuǎn)山區(qū)村小(教學(xué)點(diǎn))仍將長期存在。一方面，受社會、經(jīng)濟(jì)、文化等多種因素的影響，農(nóng)村人口的空間集聚和村莊的消失是一個漸進(jìn)的甚至是漫長的過程。因此，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過程中，無論是基于社會經(jīng)濟(jì)的客觀演變規(guī)律，還是基于教育公平的考量，西部偏遠(yuǎn)山區(qū)村小(教學(xué)點(diǎn))仍將保留較長時間。另一方面，歐美國家的教學(xué)實(shí)踐證明，小規(guī)模學(xué)校和小額班級有利于因材施教和教育質(zhì)量的提高，因而應(yīng)當(dāng)重視小規(guī)模學(xué)校的建設(shè)。(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地仍將保持初級中學(xué)布局的核心區(qū)位并成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育文化的中心。隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平將得到較大提升，駐地中小學(xué)校的師資力量和教育教學(xué)條件將得到進(jìn)一步改善，并逐漸發(fā)展成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育文化中心。個別人口規(guī)模較大、區(qū)位和交通條件良好的中心村，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)初級中學(xué)布局建設(shè)提供了可能。

四、新型城鎮(zhèn)化背景下優(yōu)化農(nóng)村義務(wù)教育布局的基本對策

新型城鎮(zhèn)化背景下，必須以戰(zhàn)略眼光去定位和規(guī)劃農(nóng)村教育，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的思路去發(fā)展農(nóng)村教育。在布局調(diào)整中要堅(jiān)持公平優(yōu)先、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、均衡發(fā)展、經(jīng)濟(jì)和社會效益并重、與人口空間轉(zhuǎn)移相協(xié)調(diào)等基本原則。其基本對策主要包括以下幾個方面。

(一)科學(xué)制定農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展與布局規(guī)劃

受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和體制的嚴(yán)重影響，我國政府管理部門長期以來將規(guī)劃和建設(shè)的重點(diǎn)聚集在城市，廣大農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)和發(fā)展長期缺乏規(guī)劃的指導(dǎo)，不僅導(dǎo)致村莊建設(shè)無序、布局散亂、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)落后，而且造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏活力，社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境等問題日益突出。近十余年來我國農(nóng)村盲目的“撤點(diǎn)并?！边\(yùn)動及其由此帶來的許多突出問題，也是農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃缺失的具體表現(xiàn)和反映。因此，新型城鎮(zhèn)化背景下西部農(nóng)村義務(wù)教育布局的調(diào)整和優(yōu)化，必須充分考慮西部農(nóng)村特別是西部偏遠(yuǎn)山區(qū)地理環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊性，在廣泛深入調(diào)研和科學(xué)分析論證的基礎(chǔ)上制定出科學(xué)合理和切實(shí)可行的農(nóng)村義務(wù)教育布局規(guī)劃，以規(guī)劃引領(lǐng)、指導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展和布局。特別是在縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃中，應(yīng)將義務(wù)教育發(fā)展和布局作為重要內(nèi)容納入規(guī)劃的內(nèi)容體系，并與農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)等建設(shè)內(nèi)容配套銜接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃，從而提高規(guī)劃的綜合性、科學(xué)性和可操作性，真正發(fā)揮規(guī)劃對農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展布局的指導(dǎo)作用。

(二)加大政府對農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的投入

農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展需要以可靠的財(cái)政投入為保障。2001年之前，我國農(nóng)村中小學(xué)的教育投入主要來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育費(fèi)附加、教育集資和縣鄉(xiāng)一級財(cái)政撥款三個部分。但在我國農(nóng)村特別是西部農(nóng)村地區(qū)，由于縣鄉(xiāng)對農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政撥款數(shù)量極少，農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展主要依賴于向農(nóng)民征收的教育費(fèi)附加和教育集資。2001年，隨著我國稅費(fèi)改革工作的啟動，農(nóng)業(yè)附加稅和教育集資被廢除，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入大幅度減少。與此同時，我國建立了“由地方政府負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主”的義務(wù)教育財(cái)政體制。在此背景下，地方政府為了減輕財(cái)政壓力，開始大規(guī)模推進(jìn)“撤點(diǎn)并?！薄２浑y看出，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的嚴(yán)重不足，是“撤點(diǎn)并?！弊钌顚哟蔚膯栴}和最根本的原因。因此，應(yīng)對我國目前實(shí)行的義務(wù)教育財(cái)政體制進(jìn)行改革和調(diào)整，通過加大教育財(cái)政支出，從根本上解決我國農(nóng)村義務(wù)教育投入不足的問題。首先，政府是農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的主要支持者，應(yīng)通過法律法規(guī)建立起以政府為主的教育投入體制，進(jìn)一步明確各級政府在農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中所承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任，切實(shí)保障農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展所需的財(cái)政投入；其次，應(yīng)根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的區(qū)域差異，加大中央政府對西部農(nóng)村特別是西部偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度；再次，各級地方政府應(yīng)摒棄經(jīng)濟(jì)視域下“效率優(yōu)先，兼顧公平”的教育發(fā)展理念，樹立教育視野下的“公平優(yōu)先，兼顧效率”教育執(zhí)政理念，徹底改變城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入的巨大差異，堅(jiān)決改變小規(guī)模學(xué)校是低水平學(xué)校的陳舊觀念，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視野和堅(jiān)實(shí)可靠的財(cái)政投入，保障城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡健康發(fā)展。

(三)加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)

教師隊(duì)伍是農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的前提和保障。在我國西部地區(qū)特別是西部偏遠(yuǎn)山區(qū)，由于社會經(jīng)濟(jì)落后，條件艱苦，福利待遇低，農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)師資力量極為薄弱。因此，西部各級政府應(yīng)研究制定相關(guān)的政策措施，切實(shí)加強(qiáng)和穩(wěn)定農(nóng)村教師隊(duì)伍。首先，要通過設(shè)立專項(xiàng)津貼，提高偏遠(yuǎn)山區(qū)小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)的教師待遇和社會保障水平。對在偏遠(yuǎn)艱苦地區(qū)工作的教師，在工資晉升、職稱評定等方面進(jìn)行傾斜照顧。其次，要建立教師交流輪崗和考評機(jī)制，推動城鄉(xiāng)師資力量均衡化。在縣域和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))域范圍內(nèi)，根據(jù)學(xué)校的基礎(chǔ)條件、學(xué)校所在地的自然和社會經(jīng)濟(jì)條件，將義務(wù)教育學(xué)校劃分為若干類型區(qū)，實(shí)行教師在不同類型區(qū)之間交流輪崗并將其作為教師考核、職稱評聘的重要依據(jù)。通過建立和不斷完善教師交流輪崗及考評制度，推動城鄉(xiāng)師資流動常態(tài)化、規(guī)范化。再次，要根據(jù)西部偏遠(yuǎn)山區(qū)師資力量薄弱的現(xiàn)狀，重視和加強(qiáng)教師在課程標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)技能、教育信息化等方面的培訓(xùn)，不斷提高西部偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村教師的教學(xué)能力和水平。需要特別指出的是，在我國農(nóng)村特別是西部偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展歷程中，民辦教師作為鄉(xiāng)村教育的忠實(shí)守望者，曾為偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。未來偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展，也很難完全脫離民辦教師的支持。因此，各級政府和全社會應(yīng)對民辦教師給予應(yīng)有的關(guān)懷，除了提供培訓(xùn)機(jī)會之外，更應(yīng)提高其工資待遇和社會保障水平。

(四)完善義務(wù)教育決策機(jī)制

義務(wù)教育改革和布局調(diào)整與學(xué)生的健康成長和廣大人民群眾的利益密切相關(guān)，事關(guān)我國教育事業(yè)的健康發(fā)展。因此，應(yīng)從合理性與合法性的高度，嚴(yán)格規(guī)范義務(wù)教育改革決策行為。首先，教育行政管理部門要牢固樹立保障受教育者權(quán)益的基本理念，通過廣泛深入的調(diào)查研究，充分掌握農(nóng)村自然條件、社會經(jīng)濟(jì)和義務(wù)教育發(fā)展的現(xiàn)狀、需求及其特殊性，在此基礎(chǔ)上制定農(nóng)村義務(wù)教育改革和布局調(diào)整的初步方案。其次，要充分保障社會公眾特別是基層群眾在農(nóng)村義務(wù)教育改革和布局調(diào)整中的參與權(quán)與話語權(quán)，廣泛聽取社會公眾對農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整的意見和建議。再次，農(nóng)村教師是義務(wù)教育改革發(fā)展的重要利益相關(guān)者，應(yīng)在義務(wù)教育改革和布局調(diào)整中切實(shí)保障教師權(quán)益，認(rèn)真聽取一線教師的建議和訴求，提高改革調(diào)整方案的科學(xué)性與可行性。最后，要通過建立健全相關(guān)法律制度，規(guī)范義務(wù)教育改革調(diào)整的流程和決策行為，從而為義務(wù)教育改革決策行為的合理性與合法性提供法律制度保障。

注釋：

①1990年、2000年和2010年的人口數(shù)據(jù)分別為第四次、第五次和第六次人口普查數(shù)據(jù)。

[1]21世紀(jì)教育研究院發(fā)布《農(nóng)村教育布局調(diào)整十年評價(jià)報(bào)告》[N].社會科學(xué)報(bào)，2012-11-19.

[2] 胡榮.“撤點(diǎn)并校”:十年歷程是與非[J].生活教育，2013(1).

[3] 凡勇昆，鄔志輝.論我國農(nóng)村人口發(fā)展趨勢與農(nóng)村教育布局調(diào)整[J].教育與經(jīng)濟(jì)，2012(4).

[4] 王紅霞.城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)變遷與新型城鎮(zhèn)化的趨勢[J].甘肅社會科學(xué)，2014(3).

(責(zé)任編輯：袁海軍)

Compulsory Education Distribution Situation and Adjustment Measures on Western Remote Mountainous Areas under the Background of the New-typed Urbanization in China——Take Weirong Town in Jingning County of Gansu Province as an Example

JIAO Wei1，JIAO Lingling2

(1SchoolofEducation,LanzhouUniversity,Lanzhou,Gansu730000,China；2ZhixingCollegeofNorthwestNormalUniversity，Lanzhou，Gansu730070，China)

Taking Weirong town in Jingning county of Gansu province as an example, this paper generally analyzes the influence and serious problems on compulsory education caused by “Rural School Closure and Consolidations” for the remote mountainous areas of the western of China，discusses the basic trends of the rural population flow and the spatial distribution pattern of the compulsory education under the background of new-typed urbanization, on this basis of which the author puts forward strategies of optimizing the distribution of rural compulsory education under the background of new-typed urbanization.

new-typed urbanization; western remote mountainous area; compulsory education; distribution adjustment

2016-05-04

教育部人文社會科學(xué)研究基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化背景下西部偏遠(yuǎn)山區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整研究”(項(xiàng)目編號：13YJC880032)。

焦煒(1974-)，女，甘肅秦安人，教育學(xué)博士，蘭州大學(xué)教育學(xué)院副教授；研究方向：課程與教學(xué)論、高等教育學(xué)。焦玲玲(1988-)，女，甘肅秦安人，教育學(xué)碩士，西北師范大學(xué)知行學(xué)院外語系助教；研究方向：英語課程與教學(xué)論、農(nóng)村教育。

G512.3

A

1005-5843(2016)10-0020-07