沈立

“2020年前完成1000萬(wàn)畝受污染耕地的修復(fù)目標(biāo)”“造成土壤污染的單位或個(gè)人要承擔(dān)治理與修復(fù)的主體責(zé)任”“加大科技研發(fā)力度，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”……“土十條”的出臺(tái)，為長(zhǎng)期以來(lái)缺乏規(guī)范與管理的土壤修復(fù)工作帶來(lái)了指引。一時(shí)之間，繼大氣污染治理、水污染治理之后，土壤修復(fù)也成為了環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)翹首以盼的目標(biāo)之一。

不過(guò)，與市場(chǎng)的熱情相對(duì)的，高昂的修復(fù)資金、參差的修復(fù)技術(shù)等現(xiàn)實(shí)，都是土壤修復(fù)事業(yè)目前急需解決的課題。

土壤修復(fù)資金從何而來(lái)

在需求與政策的雙重支持下，曾有業(yè)內(nèi)相關(guān)專家估算，“十三五”期間，國(guó)內(nèi)土壤修復(fù)潛在市場(chǎng)或可達(dá)到10萬(wàn)億的規(guī)模，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的1.7萬(wàn)億和《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的4.6萬(wàn)億。土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)由此被貼上了“萬(wàn)億級(jí)規(guī)模市場(chǎng)”和“極具潛力的朝陽(yáng)行業(yè)”等標(biāo)簽。

“土壤治污市場(chǎng)前景一片看好，與‘土十條提出‘誰(shuí)污染，誰(shuí)治理的主要原則不無(wú)關(guān)系——污染方為治理責(zé)任人，造成土壤污染的單位或個(gè)人承擔(dān)土壤修復(fù)所產(chǎn)生的費(fèi)用?！睒I(yè)內(nèi)專家指出：原則上，土壤污染責(zé)任主體發(fā)生變更的，應(yīng)由變更后繼承其債權(quán)、債務(wù)的單位或個(gè)人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人或雙方約定的責(zé)任人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

然而，理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)卻很“骨感”，這種污染方付費(fèi)的支付模式在實(shí)際操作中往往存在層層困難。并非每一塊受污染土地都能順利確認(rèn)污染方，且污染方有能力承擔(dān)治污責(zé)任。在實(shí)際操作中由于許多造成土壤污染的企業(yè)搬遷已久，一些企業(yè)甚至已經(jīng)倒閉，污染責(zé)任人難以確認(rèn)。

大量受污染土壤已經(jīng)無(wú)法找到污染責(zé)任人，許多缺乏收益機(jī)制的受污染土地其治理只能依靠政府資金。數(shù)據(jù)顯示，雖然2014～2016年的三年間，中央財(cái)政下達(dá)土壤污染防治土壤治理專項(xiàng)撥款金額持續(xù)增加，但要彌補(bǔ)我國(guó)土壤修復(fù)的資金缺口仍顯得杯水車薪。該數(shù)字與西方國(guó)家比較起來(lái)更是相形見(jiàn)拙了。比如美國(guó)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，近三年美國(guó)的土壤修復(fù)資金分別為每年19.9、37和90.89億元。修復(fù)市場(chǎng)資金投入在GDP中的占比穩(wěn)定在0.5%左右，確實(shí)達(dá)到了數(shù)千億的規(guī)模。

“修復(fù)項(xiàng)目基本上依靠中央資金的帶動(dòng)作用，但目前不少省份資金缺位比較嚴(yán)重，甚至有的地方到位率只有8%，修復(fù)項(xiàng)目數(shù)量十分有限?！睒I(yè)內(nèi)專家指出到：一些從事土壤修復(fù)的先行企業(yè)甚至3年才接了兩三個(gè)項(xiàng)目，大部分時(shí)間都在虧損運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，地方配套資金的嚴(yán)重缺乏，也反過(guò)來(lái)影響了中央資金的動(dòng)力。

盡管“土十條”提出，土壤污染防治要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，對(duì)于找不到業(yè)主的污染地，當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。但采用財(cái)政直接出資的方式，對(duì)當(dāng)?shù)卣块T(mén)來(lái)說(shuō)，要完全貫徹這一要求仍存在很大困難。

以廣東的韶關(guān)為例，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門(mén)就表示，財(cái)政本身并不富裕的韶關(guān)，財(cái)政資金頂多只夠用于土壤污染調(diào)查。如號(hào)稱全亞洲最大鉛鋅礦所在地的仁化縣，年財(cái)政收入僅有6億元，土壤修復(fù)和治理所需資金基本只能依賴國(guó)家和省里維持。

建立中長(zhǎng)期商業(yè)模式

一方面是全國(guó)性的土壤修復(fù)呼聲愈高，另一方面是支撐修復(fù)市場(chǎng)的大量資金有著高度的政策依賴性。在這樣的背景下，如何探索出一套土壤修復(fù)的商業(yè)運(yùn)作模式，建立多元化的投資市場(chǎng)顯得尤為重要。

事實(shí)上，商業(yè)模式不成熟，是長(zhǎng)期以來(lái)制約我國(guó)土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展的首要問(wèn)題?！巴潦畻l”雖然為階段性土壤修復(fù)防治提出目標(biāo)并指明方向，但對(duì)于土壤修復(fù)過(guò)程中面臨的融資難題仍停留在探索階段，未提出詳細(xì)的解決方式。

對(duì)此，也有業(yè)內(nèi)專家提出幾種可行性較高的支付模式，希望藉此拓展資金入口，為土壤修復(fù)尋求行之有效的中長(zhǎng)期保障。

比如對(duì)于城市中的受污染場(chǎng)地，采用受益方付費(fèi)模式，由對(duì)修復(fù)后土地進(jìn)行再利用的開(kāi)發(fā)商或地方土地儲(chǔ)備部門(mén)承擔(dān)土壤修復(fù)費(fèi)用。由于城市地價(jià)較高，修復(fù)后的土地作為商業(yè)用地具有較高經(jīng)濟(jì)價(jià)值，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和地方土地儲(chǔ)備部分可以直接從修復(fù)后的土地使用或流轉(zhuǎn)中獲得利潤(rùn)，由此更積極投入到污染地塊的土壤修復(fù)。

“但同時(shí)，該模式也存在缺點(diǎn)，在于其適用范圍不廣，雖然對(duì)于無(wú)法落實(shí)污染責(zé)任人的一二線城市工廠搬遷地塊修復(fù)項(xiàng)目中具有普適性，但對(duì)于城市以外經(jīng)濟(jì)價(jià)值與修復(fù)資金不成正比的地塊，則可能不適用。”

因此，針對(duì)體量最大的農(nóng)用地以及場(chǎng)地，也有專家提出采用PPP模式引入民間資本參與土壤修復(fù)項(xiàng)目是土壤修復(fù)盈利模式的積極嘗試，有助于解決我國(guó)土壤修復(fù)資金短缺的問(wèn)題。

“土壤修復(fù)完成后，土地可置換出建設(shè)用地指標(biāo)，指標(biāo)出讓的收益，可提前納入財(cái)政預(yù)算，用于專項(xiàng)支付此項(xiàng)目的融資貸款?！睆V東省生態(tài)環(huán)境與土壤研究所相關(guān)負(fù)責(zé)人表示說(shuō)：“土壤修復(fù)后，將修復(fù)后的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，通過(guò)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，經(jīng)營(yíng)與補(bǔ)貼相結(jié)合。政府甚至可與社會(huì)資本合作進(jìn)行公司化運(yùn)營(yíng)，發(fā)展高科技農(nóng)業(yè)、觀光旅游農(nóng)業(yè)，條件合適的項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)成公園或特色景區(qū)等，一定程度上收回修復(fù)成本?！?/p>

此外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，效仿發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)立土壤“超級(jí)基金”或許也不失為一個(gè)有效的辦法：通過(guò)立法建立和完善土壤修復(fù)基金，明確基金的管理機(jī)構(gòu)、性質(zhì)、來(lái)源及使用、適用范圍及追償?shù)葘?shí)際操作中的問(wèn)題，資金來(lái)源可從工業(yè)指標(biāo)和商業(yè)指標(biāo)中提取，采用政府性信托基金運(yùn)作模式，專人投資管理，獨(dú)立核算。

美國(guó)《超級(jí)基金法》就通過(guò)對(duì)石油行業(yè)、無(wú)機(jī)化學(xué)行業(yè)等容易造成土壤污染的行業(yè)內(nèi)的企業(yè)額外征收土壤污染防治稅；對(duì)造成土壤污染的企業(yè)進(jìn)行罰款計(jì)入土壤修復(fù)基金；計(jì)提土地出讓金，政府從土地出讓的收益中按照一定比例作為土壤修復(fù)專項(xiàng)費(fèi)用等手段，維持土壤修復(fù)所需的資金來(lái)源。

“我國(guó)專門(mén)針對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)的一部法律法規(guī)——《土壤污染防治法》有望于2017年出臺(tái)。屆時(shí)，完善的法律法規(guī)體系和嚴(yán)格的行政執(zhí)法體系有望為土壤修復(fù)行業(yè)帶來(lái)廣闊的市場(chǎng)，我國(guó)土壤修復(fù)行業(yè)的盈利模式或能加快解決?！睆V東省環(huán)境保護(hù)廳生態(tài)處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

“師夷長(zhǎng)技”也要因地制宜

除了修復(fù)企業(yè)的市場(chǎng)環(huán)境，修復(fù)技術(shù)的整體水平也是目前我國(guó)土壤治理的短板所在。

修復(fù)過(guò)程疏于監(jiān)管，企業(yè)惡性低價(jià)競(jìng)標(biāo)，土壤治理變身“土方工程，無(wú)序搶占市場(chǎng)……種種困擾土壤修復(fù)行業(yè)的現(xiàn)狀長(zhǎng)期存在，究其原因，在于國(guó)內(nèi)修復(fù)技術(shù)總體水平相對(duì)較低。”廣東省生態(tài)環(huán)境與土壤研究所相關(guān)負(fù)責(zé)人指出。

為此，“土十條”提出要加強(qiáng)環(huán)境相關(guān)方面基礎(chǔ)研究。整合高等學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)等科研資源，推進(jìn)土壤修復(fù)等共性關(guān)鍵技術(shù)研究，包括先進(jìn)適用裝備和高效低成本功能材料（藥劑）的研發(fā)。并針對(duì)典型受污染地塊，分批實(shí)施土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)應(yīng)用試點(diǎn)項(xiàng)目，根據(jù)試點(diǎn)情況，比選形成一批易推廣、成本低、效果好的適用技術(shù)。

但眾所周知，從研究到成果，再?gòu)某晒綄?shí)裝，這往往是一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程，我國(guó)土壤修復(fù)才剛剛起步，與國(guó)外數(shù)十年的長(zhǎng)期投入與積累差距甚遠(yuǎn)。

有鑒于此，“土十條”指出通過(guò)開(kāi)展國(guó)際合作研究與技術(shù)交流，引進(jìn)消化土壤污染風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、土壤污染物快速檢測(cè)、土壤及地下水污染阻隔等風(fēng)險(xiǎn)管控先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等。

在技術(shù)領(lǐng)域采取拿來(lái)主義固然沒(méi)錯(cuò)，然而是否只要引入先進(jìn)技術(shù)就能一勞永逸？

“過(guò)去，國(guó)內(nèi)在土壤修復(fù)上追求短平快，在理念方面就與國(guó)外有很大差距?，F(xiàn)在國(guó)內(nèi)沒(méi)有哪家企業(yè)能說(shuō)所應(yīng)用的技術(shù)都是企業(yè)自己研發(fā)的?！睒I(yè)內(nèi)人士表示，國(guó)內(nèi)土壤修復(fù)行業(yè)普遍處于起步階段，在技術(shù)上還嚴(yán)重依賴國(guó)外。“正因如此，國(guó)外的許多環(huán)保巨頭到我國(guó)開(kāi)拓土壤修復(fù)市場(chǎng)時(shí)，大部分都選擇了與國(guó)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)合作。”

實(shí)際上，土壤污染治理和土壤修復(fù)是地域性非常明顯的一門(mén)技術(shù)，僅我國(guó)南北地域的土壤條件和季節(jié)差異就會(huì)對(duì)修復(fù)技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)生巨大影響，南方的土壤治理方法到了北方往往并不適用，因此國(guó)外技術(shù)的本土化非常關(guān)鍵。

以場(chǎng)地修復(fù)為例，目前我國(guó)場(chǎng)地修復(fù)的主流技術(shù)主要包括四種，包括水泥窯協(xié)同處置、固化穩(wěn)定化、化學(xué)氧化、熱脫附技術(shù)。但由于我國(guó)土壤修復(fù)工作起步較晚的關(guān)系，上述技術(shù)主要還是依賴國(guó)外引進(jìn)。

正因如此，技術(shù)無(wú)法完全本土化的問(wèn)題就集中顯現(xiàn)出來(lái)了，國(guó)外技術(shù)在國(guó)內(nèi)的應(yīng)用時(shí)常出現(xiàn)“水土不服”的問(wèn)題，難以滿足國(guó)內(nèi)土壤修復(fù)需求。

“在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，國(guó)內(nèi)修復(fù)企業(yè)最終還是要走擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、自有技術(shù)的道路。我國(guó)的土壤污染狀況復(fù)雜，加上我國(guó)土壤類型變異性和土地利用方式多樣化，土壤污染發(fā)生規(guī)律和危害特征有自身特點(diǎn)，加強(qiáng)土壤環(huán)境科學(xué)研究十分重要和必要?！睆V東省生態(tài)環(huán)境與土壤研究所相關(guān)負(fù)責(zé)人表示說(shuō)：“要打造自己的核心競(jìng)爭(zhēng)力，才能保證在市場(chǎng)發(fā)展中立于不敗之地?！?/p>

此外，專家指出，企業(yè)在涉及有機(jī)污染物的土壤修復(fù)中，還需要開(kāi)發(fā)簡(jiǎn)單易用、便于操作的施工模式和設(shè)備。由于國(guó)外修復(fù)設(shè)備價(jià)格高、維修不便、更換零部件周期太長(zhǎng)，常常延誤工期。而國(guó)內(nèi)設(shè)備不成熟、模塊化和可移動(dòng)性比較低，難以滿足修復(fù)工程需要。所以目前場(chǎng)地修復(fù)技術(shù)和設(shè)備有待本土化和成熟化，可以考慮由修復(fù)企業(yè)聯(lián)合設(shè)備制造廠家生產(chǎn)專業(yè)設(shè)備填補(bǔ)市場(chǎng)空白。