◎黃悅波

構(gòu)建行政應(yīng)訴官制度探析

◎黃悅波

新《行政訴訟法》的實(shí)施，激活了行政機(jī)關(guān)“依法行政”的實(shí)踐，其中復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)共同被告和行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴所引發(fā)的效果最為深遠(yuǎn)，促使一些行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者開始思考構(gòu)建行政應(yīng)訴官制度。為方便操作和實(shí)施，本文分析的行政應(yīng)訴官制度定位為行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，以首席行政應(yīng)訴官為核心，責(zé)權(quán)利清晰，目標(biāo)和目的明確，有助于切實(shí)落實(shí)和推動“法治政府”的實(shí)踐與實(shí)效。

新《行政訴訟法》；法制部門；行政應(yīng)訴官；改革

修改后的《行政訴訟法》（簡稱新《行政訴訟法》）自2015年5月1日正式實(shí)施以來，對我國行政機(jī)關(guān)“依法行政”產(chǎn)生了較大影響，尤其是新法規(guī)定的“復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)共同被告”和“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴”兩款效果深遠(yuǎn)，促使一些行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者開始思考構(gòu)建“行政應(yīng)訴官”制度，以主動姿態(tài)迎接“全面依法治國”時代的到來。在中央“全面深化改革”精神的指引下，參照我國法院法官隊(duì)伍和檢察官隊(duì)伍的改革成果，結(jié)合新《行政訴訟法》在實(shí)踐中緊緊圍繞合法性審查而展現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范執(zhí)法等相關(guān)問題，為順應(yīng)“民告官”背后的法治期待，本文對我國行政機(jī)關(guān)，尤其是公安機(jī)關(guān)法制部門建立行政應(yīng)訴官制度加以思考和探索。

建立行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴官制度的重要意義

1.主動順應(yīng)當(dāng)前“依法治國”的時代要求

黨的十八大，尤其是黨的十八屆四中全會吹響了“全面依法治國”的號角，報(bào)告指出，“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施”，因此，“依法治國”方略要求行政機(jī)關(guān)深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。如今，判斷一個地方政府是否是法治政府、判斷一個行政機(jī)關(guān)是否在依法行政，已經(jīng)有了新的制度實(shí)施措施和量化評價標(biāo)準(zhǔn)，即在加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)既有的內(nèi)部評估的同時，還要接受法院按照嚴(yán)格法定程序進(jìn)行的司法裁判，接受外部司法監(jiān)督。對此，十八屆四中全會特別強(qiáng)調(diào)：“健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度。”面對這種情形，行政機(jī)關(guān)需要高度注意法制部門工作人員的素質(zhì)及能力培養(yǎng)，而建立行政訴訟官制度則正是順應(yīng)這一法治實(shí)踐背景而產(chǎn)生的創(chuàng)新機(jī)構(gòu)建設(shè)的初步想法。

2.落實(shí)《實(shí)施綱要》的創(chuàng)新措施

2015年12月28日中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要2015-2020年》（簡稱《實(shí)施綱要》），其中第33條明確規(guī)定了“加強(qiáng)行政復(fù)議工作”的內(nèi)容。加強(qiáng)行政復(fù)議工作的具體措施包括：（1）改革行政復(fù)議體制，積極探索整合地方行政復(fù)議職責(zé)；（2）加大公開聽證審理制度；（3）增強(qiáng)行政復(fù)議的專業(yè)性、透明度和公信力；（4）推動相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備與所承擔(dān)的工作任務(wù)相適應(yīng)；（5）行政復(fù)議經(jīng)費(fèi)列入本級政府預(yù)算等。從中不難看出，中央的精神就是要加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的建設(shè)，但是怎樣建設(shè)，《實(shí)施綱要》中并沒有明確提示。為此，筆者認(rèn)為構(gòu)建行政應(yīng)訴官制度不乏是一種新的探索，通過“推動相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置”，重點(diǎn)落實(shí)“人員配備與所承擔(dān)的工作任務(wù)相適應(yīng)”，以實(shí)現(xiàn)“增強(qiáng)行政復(fù)議的專業(yè)性、透明度和公信力”的能力建設(shè)。

3.規(guī)范和加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴隊(duì)伍建設(shè)

隨著《法官法》、《檢察官法》的出臺和在實(shí)踐中的運(yùn)用，司法隊(duì)伍的建設(shè)已經(jīng)逐步走向正規(guī)化。相比之下，行政機(jī)關(guān)的隊(duì)伍在《公務(wù)員法》的影響下，盡管取得了隊(duì)伍正規(guī)化等一定成績，但并沒有全面和客觀地反映國家權(quán)力機(jī)關(guān)與檢法之間的對應(yīng)關(guān)系。我國行政機(jī)關(guān)基層法制工作現(xiàn)狀是法制工作人員數(shù)量匱乏、專業(yè)能力不強(qiáng)同時又身兼多職，嚴(yán)重影響法制機(jī)構(gòu)職能的發(fā)揮，而行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴是一個非常專業(yè)的問題，為此，構(gòu)建行政應(yīng)訴官制度，就是意圖以培養(yǎng)專業(yè)人才為依托加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的法律專業(yè)人才和實(shí)踐能力的培育。

4.涵養(yǎng)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的法治思維與法治方法

近日有媒體指出，盡管2015年全國行政訴訟案件同比增長66.51%，但民眾對“民告官”案件的辦理并不十分滿意，其中“民告官難見官”是重要原因，“這不僅讓原告感覺被漠視，也讓辦案法官感到無奈和尷尬”［1］。新《行政訴訟法》第三條規(guī)定了“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”，但鑒于本條法律還規(guī)定了“不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭”，導(dǎo)致實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況較少出現(xiàn)。其實(shí)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自出庭，有助于涵養(yǎng)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的法治思維與法治方法，有助于真正落實(shí)和推進(jìn)法治政府的目標(biāo)。當(dāng)然，考慮到現(xiàn)實(shí)中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)事務(wù)較多，在此情形下構(gòu)建專業(yè)的行政應(yīng)訴官制度，可通過與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人直通道的方式實(shí)現(xiàn)下情上達(dá)，適度化解“民告官不見官”的現(xiàn)實(shí)矛盾。

構(gòu)建行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴官制度的思路

公安機(jī)關(guān)由于其執(zhí)法活動常常與群眾利益息息相關(guān)，常常處于行政執(zhí)法矛盾的前沿陣地，成為行政訴訟的被告，因此公安機(jī)關(guān)很有必要加強(qiáng)其行政訴訟隊(duì)伍建設(shè)。在此，筆者以某市公安局法制部門行政案件處為點(diǎn)位研究對象，以新時期公安改革為契機(jī)，以人民警察分類管理為標(biāo)準(zhǔn)，通過探索在公安機(jī)關(guān)法制部門構(gòu)建行政應(yīng)訴官制度，規(guī)范和拓展行政執(zhí)法監(jiān)督、復(fù)議和訴訟等各項(xiàng)工作。

■ 牧自橫經(jīng) 于懷/攝

1.行政應(yīng)訴官制度的性質(zhì)與范圍界定

按照公安部的要求，各地公安廳局均設(shè)有法制總隊(duì)，為公安機(jī)關(guān)執(zhí)法進(jìn)行法制把關(guān)。與一般的行政機(jī)關(guān)不同，公安機(jī)關(guān)除了具有行政管理職能，還具有可履行部分刑事偵查的司法職能，因此它的法制部門至少分為行政案件處和刑事案件處兩個基本部門。構(gòu)想中的行政應(yīng)訴官制度就是圍繞廣大行政機(jī)關(guān)相似的行政執(zhí)法職能性質(zhì)而設(shè)定的，在公安機(jī)關(guān)法制部門該職能掛靠在行政案件處，當(dāng)然，隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)的成果也可與刑事案件處共享。鑒于一種制度的設(shè)立需要復(fù)雜而漫長的審批程序，并且落實(shí)一種新制度通常希望有一個試點(diǎn)期限，因此，筆者認(rèn)為構(gòu)想中的行政應(yīng)訴官在性質(zhì)上是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（方便操作和實(shí)施），總體上區(qū)分為政務(wù)類應(yīng)訴官和業(yè)務(wù)類應(yīng)訴官，以非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或?qū)I(yè)技術(shù)職務(wù)來對應(yīng)相關(guān)待遇，以行政訴訟為目標(biāo)，緊密開展業(yè)務(wù)實(shí)踐的機(jī)構(gòu)設(shè)置。

2.設(shè)立行政應(yīng)訴官制度崗位的學(xué)理認(rèn)識

以地市級公安局為例，構(gòu)想中的行政應(yīng)訴官崗位分為五個等級，分別對應(yīng)四個非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，即首席行政應(yīng)訴官，二級行政應(yīng)訴官、三級行政應(yīng)訴官，助理行政應(yīng)訴官和見習(xí)行政應(yīng)訴官，除了見習(xí)行政應(yīng)訴官對應(yīng)科員外，其他分別對應(yīng)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的處級調(diào)研員、副處級調(diào)研員、主任科員、副主任科員。首席應(yīng)訴官是筆者構(gòu)建行政應(yīng)訴官制度的核心，關(guān)于首席行政應(yīng)訴官如何履責(zé)的問題，實(shí)際上牽涉到職數(shù)的確定，這與行政訴訟的類型化有關(guān)。我國新《行政訴訟法》并沒有明確列舉行政訴訟的類型，參考日本行政法的有關(guān)規(guī)定，行政訴訟案件可以分為四類，即“抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟”。其中“抗告訴訟”是重點(diǎn)，包括處分取消訴訟、裁決取消訴訟、無效等確認(rèn)訴訟、不作為違法確認(rèn)訴訟、義務(wù)訴訟、禁止訴訟，以及法定的臨時救助制度和無名抗告訴訟等，而“處分取消訴訟”又是重中之重［2］。從中不難看出，行政訴訟涉及范圍廣、任務(wù)重，表明其專業(yè)性強(qiáng)的顯著特征。這不僅再一次表明構(gòu)建行政應(yīng)訴官制度的重要性，也表明首席行政訴訟官的責(zé)任及其能力要求，包括數(shù)量的要求，即法制部門行政案件處除了政務(wù)類處長兼任一個名額外，還至少要有兩名以上專業(yè)類的首席行政訴訟官才能支撐起這個制度框架。

建立行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴官制度的配套措施

1.依規(guī)落實(shí)法制部門的地位，真心看重法制干部

考慮到行政應(yīng)訴官制度是掛靠在行政機(jī)關(guān)的法制部門，所以行政應(yīng)訴官如果行政級別太低，將很難監(jiān)督高級別部門的違法行政行為。實(shí)踐中公安部有規(guī)定，各個省廳級公安機(jī)關(guān)設(shè)置副廳局級的“法制總隊(duì)”機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)和把關(guān)轄區(qū)內(nèi)的公安執(zhí)法工作。如果公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照上級的要求，建立法制總隊(duì)，行政應(yīng)訴官就可以依托法制總隊(duì)的級別，積極發(fā)揮好法制指導(dǎo)和把關(guān)的作用，并且，首席行政應(yīng)訴官還可能因?yàn)闃I(yè)績突出晉級為副巡視員，內(nèi)在地推動整個應(yīng)訴官制度的良性發(fā)展。

2.統(tǒng)一調(diào)配非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)，鼓舞應(yīng)訴官士氣

行政應(yīng)訴官制度作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在，意在穩(wěn)定大局下求改革和促發(fā)展，不給全局工作帶來沖擊；結(jié)合警察專業(yè)職務(wù)改革的頂層設(shè)計(jì)，探索行政訴訟專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)新途徑；以法治公安建設(shè)為整體推進(jìn)方向，重點(diǎn)建設(shè)法制部門工作；以公安機(jī)關(guān)執(zhí)法實(shí)際情況為基礎(chǔ)，解放思想，通過統(tǒng)一調(diào)配行政機(jī)關(guān)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)來保障行政應(yīng)訴官制度的構(gòu)建。

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［1］白楊林. 法庭“見官”應(yīng)成常態(tài). ［2016-09-25］. http://news.xinhuanet.com/politics/2016-09/25/ c_129297694.htm

［2］田村正博. 警察行政法解說. 侯洪寬，譯. 中國人民公安大學(xué)出版社，2016：365-366.

★本文系北京市教育委員會社科計(jì)劃一般項(xiàng)目《構(gòu)建我國公安機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴官制度研究》（編號：SQSM201714019005）的階段性研究成果。

（作者單位：北京警察學(xué)院法律部）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.006 ■ 編輯：田佳奇