◎謝龍華

當前義務教育學區(qū)制管理改革的主要特點和改革建議
——以廣西梧州市萬秀區(qū)為例

◎謝龍華

義務教育學區(qū)制管理改革是我國推進義務教育均衡發(fā)展的重要舉措。研究以廣西首批參與學區(qū)制管理改革試點的梧州市萬秀區(qū)為例，通過分析他們在學區(qū)制改革中的具體做法，發(fā)現(xiàn)在學區(qū)制管理改革中產(chǎn)生的一些問題，提出了下一步深入開展學區(qū)制管理改革的建議。

隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》實施和推進，推進義務教育均衡發(fā)展是當前教育部重點工作任務之一。為了推進這一事關國家民族持續(xù)發(fā)展的重點工作，教育部分批與各省區(qū)人民政府簽署了義務教育均衡發(fā)展備忘錄。而各地方也都結合自身的實際情況，制訂了按年度逐步實現(xiàn)縣域義務教育基本均衡發(fā)展的基本實現(xiàn)均衡發(fā)展的藍圖。正是在這樣的背景下，教育部所倡導的國家教育體制改革的一項重要舉措：“學區(qū)制”管理改革得到了積極推進，成為了當前各地落實“推進義務教育均衡發(fā)展”過程中影響深遠的教育改革嘗試。因此，研究當前義務教育學區(qū)制管理改革，分析當前學區(qū)制管理的主要特點并發(fā)現(xiàn)改革存在的問題，不但是推進學區(qū)制管理改革工作的需要，也可為后續(xù)參與學區(qū)制管理改革地區(qū)提供更多的參考與借鑒，從而進一步推動我國義務教育的均衡發(fā)展。

梧州市萬秀區(qū)開展學區(qū)制管理改革的基本情況

梧州位于廣西最東邊，被稱為“兩廣咽喉”，是中國西部地區(qū)中最靠近珠三角地區(qū)和粵港澳的城市，也是連接珠三角地區(qū)和北部灣的主要通道城市。隨著2013年國務院同意“珠江-西江經(jīng)濟帶”上升為國家戰(zhàn)略，梧州市作為西江經(jīng)濟帶上的龍頭城市了迎來發(fā)展歷史機遇。萬秀區(qū)是梧州市的主要城區(qū)，目前萬秀區(qū)共有中小學校47所，在校生22876人。其中市區(qū)小學19所、特殊教育學校1所，農(nóng)村小學25所，農(nóng)村初中2所。

梧州市萬秀區(qū)于2014年7月通過自治區(qū)教育廳的考核評審，被確定為廣西九個義務教育學區(qū)制管理改革試點之一。根據(jù)地理位置相近、教育資源利于整合為基本原則，梧州市萬秀區(qū)科學、創(chuàng)新地采用“1+X+Y”的模式把46所普通學校劃分、組成七個學區(qū)。1是指一所教育質(zhì)量較好、規(guī)模較大、擇校和大班額現(xiàn)象較為嚴重的學校。X是指市區(qū)片的學校，實行緊密型、一體化的管理；Y是指農(nóng)村片的學校，以“互動幫扶”的方式，加強與市區(qū)學校的交流。這種模式新建了“區(qū)教育局-學區(qū)-學?！比壒芾砭W(wǎng)絡，實行學區(qū)長負責、學區(qū)議事決策和視導員督導三項工作機制。經(jīng)過近兩年的實踐，萬秀區(qū)通過在學區(qū)內(nèi)學校逐步推行一體化管理，實行統(tǒng)一招生管理、統(tǒng)一教學管理、統(tǒng)一教學評價有效措施。在資源共享、抱團共建、均衡發(fā)展、教師交流、教育公平、教育質(zhì)量提升等方面均取得了較為令人滿意的成績?？梢哉f，梧州市萬秀區(qū)為促進區(qū)域義務教育均衡發(fā)展而開展的各項學區(qū)制管理改革工作正在有序推進中。

當前學區(qū)制管理改革的主要特點和存在的不足

國外歐美一些發(fā)達國家在推行學區(qū)制管理方面已經(jīng)有了幾百年的歷史，積累了許多可供我國學區(qū)制管理改革借鑒的成功經(jīng)驗，是為我們推行學區(qū)制管理改革提供參考依據(jù)。而我國學區(qū)制的起源可以追溯蔡元培先生倡導的民國時期的大學區(qū)制，在新中國建立后，也進行過不少的學區(qū)制改革的實踐。尤其是在近年，如上海、廣州、武漢等地為了推進義務教育的均衡發(fā)展，也進行了不少學區(qū)制改革的探索?！皩W區(qū)制”作為義務教育學校管理的一種制度，其實質(zhì)是由一定數(shù)量的義務教育學校組成學區(qū)，在學區(qū)內(nèi)通過創(chuàng)新管理制度、運行機制及考核評估措施，搭建交流平臺，實現(xiàn)資源共享，整體提升義務教育學校辦學水平和教育質(zhì)量，促進義務教育均衡發(fā)展。

學區(qū)制管理改革以城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，更合理有效地分配教育資源

義務教育學區(qū)制管理改革，在縣一級的行政區(qū)域內(nèi)，適應義務教育均衡發(fā)展發(fā)展的要求，創(chuàng)新學校管理的機制，統(tǒng)籌配置本區(qū)域內(nèi)的教育資源，通過建立學校聯(lián)盟、實施辦學的集團化管理、進行學校間的結對幫扶、開展對口教育支援等多種有效管理模式，逐步實現(xiàn)學區(qū)內(nèi)各學校的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。教育行政部門通過將有限的教育資源配置權具體落實到每個學區(qū)，讓學區(qū)在招生培養(yǎng)、教師資源、課程建設、教學研究、教育資源和家長資源等方面擁有更多的權力，是學區(qū)地域內(nèi)各界人士探索本區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃、資源共享融通、協(xié)商共治、教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的新型治理模式。

資源的有效分配首先體現(xiàn)在教育經(jīng)費的更高效使用上。盡管近年財政投入教育的經(jīng)濟在不斷增加，但相對我國較為落后的教育基礎條件，這些資金是遠遠不夠的。如梧州市萬秀區(qū)，通過統(tǒng)籌做好經(jīng)費預算，整合利用各項資金，重點傾斜農(nóng)村、薄弱學校，目前已開工建設21個重大項目，全部完成了功能室改造及各校用電線路改造。通過學區(qū)制管理的改革，不少項目可以做到資源共享，一些基礎建設可以集中力量先急后緩，可以最大限度發(fā)揮有教育經(jīng)費的效率。

其次是課程資源的共享。學區(qū)制管理改革打破了學區(qū)內(nèi)各校的資源壁壘，各校教師的交流成為了常態(tài)，教師可以共享課件、共同備課，共享優(yōu)質(zhì)課程資源。萬秀區(qū)在改革中“一校擁有，眾校獲益”的資源共享理念深入人心，他們在中山學區(qū)和振興學區(qū)建設了網(wǎng)絡教室與錄播教室，可供各學區(qū)開展“異地教研”；建立教育資源庫，可供各學區(qū)登陸下載教學資源。工廠學區(qū)創(chuàng)建大課間活動資源庫、第一實驗學區(qū)組成教學質(zhì)量檢測題庫，各分校可隨時調(diào)用。

但在教育資源的分配方面，薄弱學校，尤其是農(nóng)村學校，他們在教學條件落后、師資力量薄弱、改善資金不足等方面的問題還是較為突出的。

學區(qū)制管理改革引導了教師合理流動，對教師隊伍整體水平提升明顯

沒有高素質(zhì)的教師隊伍，所有的教育改革都將變?yōu)橐痪淇赵?。教師是我國基礎教育改革的執(zhí)行者，各項改革措施最終都必須落實到教師隊伍上。當前學區(qū)制管理改革的重點無疑是教師的交流，通過改革，在不斷加大教師流動的力度。萬秀區(qū)在2015年通過在校長、教導主任、教師等多個個層面，開展了包括自主、統(tǒng)籌、蹲點、輪崗、掛點、送教、結對等七種形式的交流活動。在自主、統(tǒng)籌、蹲點、輪崗交流的方面的人員有208人，占全區(qū)教師總數(shù)的15%，其中校長層面的調(diào)動有28人；后三種交流的人員有909人，占全區(qū)教師總數(shù)的67%。

學區(qū)內(nèi)教師的交流內(nèi)容與形式也是多種多樣的，尤其是表現(xiàn)在利用現(xiàn)代信息技術方面。萬秀區(qū)就充分利用了現(xiàn)代信息技術手段，建立了各種教師交流的平臺，開展教師的集體備課、校本教研等。這些平臺包括：建立了35個QQ群、微信群，相互交換信息，交換教學課件；成立24個“集備組”、“質(zhì)監(jiān)組”，定期集中，集體備課，分析質(zhì)量，商討對策；采用“同案異?！狈绞交蚶梅中龅亻_展學生活動、教研活動、培訓活動82次。

當然，要適應國內(nèi)外高水平義務教育的發(fā)展，當前各學區(qū)的教師隊伍素質(zhì)仍然有待提高。從城鄉(xiāng)布局看，教師素質(zhì)提升的難點在農(nóng)村；從年齡結構看，教師素質(zhì)提升的難點在中老年的教師。目前，學區(qū)制管理中的各學校都是獨立法人單位，在職、責、權方面，在調(diào)動教師參與提升的積極主動性方面，還仍然沒有足夠完善的制度保障。

學區(qū)制管理改革著力解決擇校難題，建立了較為公平教育環(huán)境。擇校是家長為尋求更好的教育質(zhì)量，放棄按學區(qū)入學而為孩子選擇優(yōu)質(zhì)學校就讀的現(xiàn)象。我國義務教育堅持“就近入學”原則，1995年以來，教育部出臺了16 次政策嚴禁收取高額擇校費，但卻屢禁不止，返擇校一直是教育的熱點問題。而擇校包括以權擇校、以錢擇校、以分擇校、以特長擇校、以戶口擇校等現(xiàn)象。擇校熱的存在，是對我國教育公平的重大考驗，無法減輕或是解決擇校熱的問題，就很難實現(xiàn)義務教育機會入學的公平性。

解決擇校熱的問題，首先要考慮有合理的就近入學與統(tǒng)籌安排相結合管理政策，為適齡兒童入學創(chuàng)造公平公開的良好環(huán)境。如萬秀區(qū)就實行了實行學區(qū)招生、學區(qū)分配，對進城務工人員隨遷子女實行積分制入學，還研發(fā)了招生系統(tǒng)，對新入學生生實行電腦隨機分班，抽簽決定任課教師，并嚴格審核軍人、教師、機關干部、臺胞、經(jīng)濟重大貢獻人士子女等政策照顧生的入學等措施，在一定程度上解決了適齡兒童擇校難和擇校熱等問題。

解決適齡兒童擇校熱的難點不在于如何分配生源的問題，而在于如何提升薄弱學校的辦學能力和水平。如何使學區(qū)內(nèi)各義務教育學校都能夠結合自身的辦學特點辦出自己的辦學特色，能夠滿足家長對高水平義務教育的需要，甚至能夠吸引家長將孩子送到每一所學校來，應該成為學區(qū)制管理改革的重要目標。

學區(qū)制管理改革改變了各校獨立辦學的格局，使各校內(nèi)涵建設和發(fā)展有了新的平臺。學區(qū)制管理改革改變了各校封閉辦學的格局，建立起了更加開闊的學校發(fā)展平臺，在這個平臺里，各校間的關系更加親密，各校間的聯(lián)系與交流更加多樣化。在學區(qū)制管理改革中，學區(qū)長學校是學校的領導者和幫扶者，他們在教學、管理、校園建設等方面都具有相對較高的水平。通過學區(qū)長學校的帶動，可以在教學質(zhì)量、學校管理、校園文化建設、學校特色的創(chuàng)建方面，都給薄弱學校帶來引領、示范和幫扶，為薄弱學校的辦學能力和水平全方位提升帶來積極的作用。

學區(qū)內(nèi)由于各校不同的特點，決定了各校間可以取長補短，共同發(fā)展。然而當前的各校注意的焦點側(cè)重在提高教學質(zhì)量方面。如萬秀區(qū)的教師資源的共享、集體備課、課件交流、校本教研、“同案異校”等形式的學習區(qū)內(nèi)交流與互助，形式已呈多樣化，效果也較為突出，但是這些只是教學方面活動。很難不讓人產(chǎn)生學區(qū)制管理仍然以應試教育為核心的聯(lián)想。如果能夠走出應試教育的陰影，每一個學校都結合自身的特點開展建設，并逐步形成自身的辦學特色，才能在學區(qū)制管理中發(fā)揮自己積極的作用。因此，如何適應當前國內(nèi)外基礎教育改革發(fā)展的需要，探索適應義務教育學生身心素質(zhì)發(fā)展的所要求的教育，應該成為下一步改革和發(fā)展的重點研究方向。

進一步開展義務教育學區(qū)制管理改革的建議

面對當前學區(qū)制管理改革存在的各種問題，義務教育學區(qū)制管理改革如何走向縱深，使學區(qū)制管理改革取得更為扎實有效的成績，進一步促進城鄉(xiāng)教育水平的均衡發(fā)展，是我們必須認真思考的問題。

樹立現(xiàn)代教育理念，進一步開闊學區(qū)制管理改革的視野和空間。從當前所實施的各項義務教育學區(qū)制管理改革措施看，很難不讓人產(chǎn)生學區(qū)制管理改革仍然以應試教育為核心的聯(lián)想。如果不能走出應試教育的陰影，學區(qū)制管理改革，只會與素質(zhì)教育的目標距離越來越遠。因此，學區(qū)制管理改革必須以現(xiàn)代教育理念為指導，圍繞基礎教育課程目標，全面實施素質(zhì)。

走出應試教育的陰影，將學習知識作為核心任務轉(zhuǎn)移到發(fā)展學生能力為重點上，把課堂還給學生，讓學生在快樂中學習和發(fā)展，變過去艱苦的學習為一種“玩”的享受，學區(qū)制管理改革的路還很長。而如果能夠打開這一思路，我們就可以發(fā)現(xiàn)，學區(qū)內(nèi)各學校，就都擁有了一個更為廣闊的發(fā)展平臺和空間。過去農(nóng)村學校一直被當成是弱勢群體，總是被幫扶對象。但在給學生提供身心全面發(fā)展方面，農(nóng)村學校就擁有了許多的天時和地利，他們可以超出一片完全與城區(qū)學校不同的天地，形成自己獨特的辦學優(yōu)勢，他們發(fā)展的想象空間是無窮的！

教師交流應該進出學區(qū)，借鑒全國甚至是國外的先進發(fā)展經(jīng)驗。我們都知道，建一幢大樓容易，購買教學設備也容易，但要在短時間提升教師隊伍的素質(zhì)卻很難，因此，各項教育改革的難點無疑是如何提升教師的能力素質(zhì)。學區(qū)制管理改革圍繞教師交流的話題，采取了各種有效的辦法，效果是看得見的。然而，僅依靠學習內(nèi)的交流與共建，能夠在多大程度上提升教師隊伍的整體水平呢？不可否認的是，當前義務教育學校的教師隊伍，普遍還在做著應試教育，他們?nèi)鄙匍_展素質(zhì)教育的能力和素質(zhì)。因此，教師交流應該有更長遠的目光，使教師交流走出學區(qū)、走出省外，甚至要走向國外，學習各地基礎教育先進的發(fā)展經(jīng)驗。

當然，教師交流走出學區(qū)、走出省外，甚至是向國外學習，最大的障礙是經(jīng)費的保障。在我們當前義務教育辦學經(jīng)費仍然不足的情況下，如何合理使用教育經(jīng)費，合理安排教師外出培訓，讓教師們能夠?qū)W習到時更多發(fā)達地區(qū)的教育教學經(jīng)驗，應該引起各級教育管理者的重視。而作為學區(qū)內(nèi)的各成員學校，在無法選派更多教師走出去的情況下，應該充分利于現(xiàn)在的網(wǎng)絡環(huán)境，建立一支學習型的教師隊伍，積極開展課程轉(zhuǎn)型的校本研究，并大膽開展教育教學創(chuàng)新改革實踐，在做中學習和提高，未嘗不是提升教師整體素質(zhì)的有效途經(jīng)。

進一步加強學校品牌建設，形成學區(qū)內(nèi)各學校精彩紛呈辦學特色。在學區(qū)制管理改革的實踐中，我們看到通過教師和干部的交流，在短期內(nèi)就可以促進各學校教育教學和管理水平。交流不但可以通過幫扶、帶動薄弱學校的發(fā)展，也可以使優(yōu)質(zhì)學校的教師和干部能力和水平得到提升。然而，僅在教師隊伍中做加減法，最終能使學區(qū)內(nèi)各校的辦學能力和水平提高多少呢？甚至會不會削弱優(yōu)質(zhì)學校的辦學能力和水平？這些問題讓人充滿疑惑。因此，學區(qū)制管理改革更就加強內(nèi)涵建設，打造過硬的龍頭學校，培育更多學校的品牌，形成學區(qū)內(nèi)各學校精彩紛呈的辦學特色。

在學區(qū)制管理改革中，因為打破了各自獨立辦學的格局，也為各校打開了更廣闊的空間。對學區(qū)長學校而言，改革的壓力迫使學區(qū)長學校自身要不斷地進行的探索與創(chuàng)新，適應社會對高質(zhì)量基礎教育的需要，這就倒逼這樣龍頭學校要全方位提升自身的內(nèi)涵，不斷強化自身的辦學特色，以形成品牌效應；而對薄弱學校而言，不能僅成為名校的分店，復制名校成果，他們也應當充分發(fā)展自己不同特色，讓學校的內(nèi)涵得到豐富和發(fā)展，并逐步形成自己的辦學特色。只有這樣，學區(qū)制管理改革才能夠形成一個共同發(fā)展的良好氛圍。

堅持以人為本的理念，建立健全學區(qū)制管理的各項政策和制度。在學區(qū)制管理中，學區(qū)不是獨立的法人單位，教師其編制、工資、管理等仍由各校負責，要調(diào)動學區(qū)內(nèi)各校教師參與改革實驗的積極主動性，就必須建立健全學區(qū)制管理的各項政策和制度。如有的學區(qū)，就建立了9個方面制度的統(tǒng)一：統(tǒng)一教學管理、統(tǒng)一設施共享、統(tǒng)一教師管理、統(tǒng)一課程安排、統(tǒng)一教學活動、統(tǒng)一集體備課、統(tǒng)一教師培訓、統(tǒng)一質(zhì)量監(jiān)測、統(tǒng)一評價激勵。

分析已經(jīng)出臺的學區(qū)制管理各項制度，發(fā)現(xiàn)普遍存在從管理者的角度出發(fā)制定政策，忽視了教職工的需求，沒有體現(xiàn)以人為本的現(xiàn)代管理理念。如果強行實施各項管理制度，效果可能會差強人意。因此，必須站在教師的角度考慮制定管理制定，使這些制度成為教師利益的保護傘，才能得到教師們的認同，才能夠調(diào)動廣大教師參與學區(qū)制管理改革的積極主動性，各項改革工作才會慢慢成為常態(tài)化。

義務教育學區(qū)制管理改革，是當前為促進教育均衡發(fā)展、實現(xiàn)教育公平而開展的一個教育管理體系變革，隨著改革的深入推進，各種問題還會不斷地浮現(xiàn)，但積極地去適應這場變革，將這場變革推向縱深，其對我國基礎教育的發(fā)展影響是深遠的。

（作者單位：梧州學院）

本文系國家社會科學基金“十二五”規(guī)劃2014年度教育學一般課題《族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進程中義務教育階段教師合理流動機制研究》（項目編號：BMA140037）的階段性研究成果。