方友忠+++馬燕生

摘 要：法國的教育行政管理體制可以分為中央和地方兩級。中央為教育部，地方為學(xué)區(qū)。學(xué)區(qū)及其下屬省教育局構(gòu)成了法國地方教育行政管理體制的主要框架。文章首先介紹了法國學(xué)區(qū)制的學(xué)區(qū)劃分、機構(gòu)設(shè)置、學(xué)區(qū)職能；其次，分析了其高度集權(quán)又相對獨立、參與教育教學(xué)督導(dǎo)評估、缺乏有效激勵機制等發(fā)展特點與挑戰(zhàn)；最后，得出了學(xué)區(qū)制可保證地方教育行政管理的相對獨立自主、保證地方教育的管理和發(fā)展質(zhì)量、保證各級政府依法參與地方教育管理等啟示。

關(guān)鍵詞：法國；學(xué)區(qū)制；教學(xué)督導(dǎo)；資源配置；教育質(zhì)量

一、基本情況

學(xué)區(qū)制在法國已經(jīng)有200多年的歷史，最早可追溯到拿破侖建立的法蘭西第一帝國時代。當(dāng)時，拿破侖一世頒布《有關(guān)帝國大學(xué)的運作》政令，將整個教育體系劃分為學(xué)院、高中、初中、小學(xué)等階段，并以全國各地上訴法院（cour dappel）轄區(qū)為單位，劃分出29個學(xué)區(qū)（académie），由學(xué)區(qū)長（recteur）領(lǐng)導(dǎo)學(xué)區(qū)委員會進(jìn)行管理。此后，學(xué)區(qū)制經(jīng)受諸多動蕩，成為法國教育系統(tǒng)的基石，直至今日。

（一）學(xué)區(qū)劃分

法國現(xiàn)有學(xué)區(qū)的劃分，基本參照大區(qū)（région）劃分標(biāo)準(zhǔn)。一個大區(qū)原則上只有一個學(xué)區(qū)，但巴黎、里昂、馬賽幾個大城市所在大區(qū)人口多、學(xué)校集中，故學(xué)區(qū)數(shù)目有所增加。巴黎大區(qū)分成3個學(xué)區(qū)，里昂、馬賽所在大區(qū)各分成2個學(xué)區(qū)。法國現(xiàn)共有31個學(xué)區(qū)，其中本土有26個，海外有5個。

（二）機構(gòu)設(shè)置

學(xué)區(qū)一般對應(yīng)大區(qū)，大區(qū)由一到多個省組成，在大區(qū)的每個省都設(shè)有國民教育局（DASEN）。學(xué)區(qū)的最高負(fù)責(zé)人為學(xué)區(qū)長，學(xué)區(qū)長是教育部長在各學(xué)區(qū)的代表。學(xué)區(qū)長之下，有秘書長主管學(xué)區(qū)行政工作，各省教育局局長負(fù)責(zé)該省中小學(xué)行政管理事務(wù)，各學(xué)科督學(xué)負(fù)責(zé)學(xué)校教育教學(xué)事務(wù)。各學(xué)區(qū)的組織結(jié)構(gòu)不盡相同，但基本上都設(shè)有學(xué)區(qū)長秘書處、總秘書處、辦公室、各省教育局、大學(xué)事務(wù)處，以及人事處、考試處等部門。在全國31個學(xué)區(qū)中，巴黎學(xué)區(qū)享有特殊地位，政府專門為其增設(shè)負(fù)責(zé)中小學(xué)事務(wù)的學(xué)區(qū)主任和負(fù)責(zé)大學(xué)事務(wù)的副學(xué)區(qū)長。

（三）學(xué)區(qū)職能

學(xué)區(qū)主要有3個職能：執(zhí)行上級主管部門的政策決議；代表教育部行使相關(guān)權(quán)力，如組織考試、信息通告、就業(yè)輔導(dǎo)等；管理除房地產(chǎn)之外的教育資源（如教師管理等）。此外，學(xué)區(qū)還承擔(dān)對大學(xué)進(jìn)行行政和財政監(jiān)督、教育統(tǒng)計等工作。

二、特點與挑戰(zhàn)

（一）學(xué)區(qū)是法國高度集權(quán)又相對獨立的地方教育行政管理部門

法國的教育行政管理體制，可以分為中央和地方兩級。中央為教育部，地方為學(xué)區(qū)。學(xué)區(qū)及其下屬省教育局構(gòu)成了法國地方教育行政管理體制中的主要框架。學(xué)區(qū)執(zhí)行教育部制定的教育政策，并領(lǐng)導(dǎo)教育局具體落實。

學(xué)區(qū)的上級領(lǐng)導(dǎo)部門是教育部，不受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，故具有相對獨立的地位。學(xué)區(qū)的最高負(fù)責(zé)人為學(xué)區(qū)長，由法國政府部長委員會提議、法國總統(tǒng)親自任命，總攬學(xué)區(qū)內(nèi)公立教育機構(gòu)的教育事務(wù)，包括任命考試委員會成員、代表國家頒發(fā)文憑等。學(xué)區(qū)長還決定著學(xué)區(qū)的組織結(jié)構(gòu)和各省教育局的組織結(jié)構(gòu)。教育部每年根據(jù)學(xué)區(qū)內(nèi)中小學(xué)師生數(shù)量進(jìn)行財政撥款，其具體分配由學(xué)區(qū)自由掌握，故學(xué)區(qū)在財政上也相對獨立。

學(xué)區(qū)參與地方高等教育管理，學(xué)區(qū)長定期出席或派代表參加公立高校的董事會會議。如高校董事會會議做出涉及公立高校規(guī)章制度的決定，須及時通報學(xué)區(qū)長。學(xué)區(qū)長核準(zhǔn)公立高校決議及其合法性，出臺報告進(jìn)行公布。

法國法律規(guī)定社會有“辦學(xué)自由”，因此全國有不少私立學(xué)校。對于與國家簽署教育培養(yǎng)協(xié)議的私立學(xué)校，學(xué)區(qū)可通過師資、資產(chǎn)等手段發(fā)揮監(jiān)督和制約職能。但是，對于教會舉辦的私立學(xué)校，學(xué)區(qū)則只能通過基本教育大綱要求加以監(jiān)督，影響有限。

（二）學(xué)區(qū)與相關(guān)部門共同發(fā)揮教育教學(xué)督導(dǎo)評估職能

法國是實行督學(xué)制度的國家。督學(xué)制的落實，依靠學(xué)區(qū)的支持和協(xié)同。學(xué)區(qū)與法國教育部主管職能司局配合，參與學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量的督導(dǎo)與評估。地方學(xué)區(qū)督學(xué)雖然在專業(yè)技術(shù)上直接聽命于教育部，但在行政上隸屬于學(xué)區(qū)。因此，學(xué)區(qū)對于學(xué)校的督導(dǎo)評估工作具有重要的指導(dǎo)和監(jiān)督作用。學(xué)區(qū)督學(xué)與學(xué)區(qū)之間的關(guān)系越來越緊密，接受總督學(xué)和學(xué)區(qū)長的雙重領(lǐng)導(dǎo)。

（三）學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)管理公立大學(xué)固定資產(chǎn)，但對大學(xué)的影響逐步減弱

學(xué)區(qū)在大學(xué)體系中的作用主要體現(xiàn)在后勤管理上。學(xué)區(qū)長又稱大學(xué)內(nèi)務(wù)總管（Chancelier des Universités），掌管著公立大學(xué)的許多固定資產(chǎn)。例如，巴黎國際大學(xué)城的產(chǎn)業(yè)原屬巴黎大學(xué)所有，但由于巴黎大學(xué)在1971年被拆分為13所大學(xué)，其全部產(chǎn)業(yè)由巴黎學(xué)區(qū)管理。

近年來，法國逐步加強公立大學(xué)自治，大學(xué)校長由董事會提名選舉、政府任命，學(xué)區(qū)長在其中只有建議權(quán)，對于大學(xué)人事安排的影響力較小。在財政管理方面，因公立大學(xué)的財政撥款直接來自中央政府，學(xué)區(qū)無力左右。法國政府不斷推出新的高等教育改革舉措，鼓勵高校自主辦學(xué)，將大學(xué)的固定資產(chǎn)從學(xué)區(qū)名下轉(zhuǎn)到大學(xué)名下，導(dǎo)致學(xué)區(qū)對于大學(xué)的影響被進(jìn)一步削弱。

（四）各學(xué)區(qū)的管理模式多樣，對優(yōu)質(zhì)中小學(xué)教育資源起到一定的調(diào)節(jié)作用

學(xué)區(qū)長擁有高度集中的權(quán)力，決定學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校是否能夠開設(shè)國際班、采用怎樣的國際化發(fā)展模式。因此，各學(xué)區(qū)的發(fā)展特色呈現(xiàn)不同趨勢。例如，在斯特拉斯堡學(xué)區(qū)，97%的小學(xué)生都開始學(xué)習(xí)外語（以德語為主），法德雙語教學(xué)是其主要特色。

學(xué)區(qū)執(zhí)行中央政府的命令，在一定范圍內(nèi)調(diào)節(jié)優(yōu)質(zhì)教育資源，有效手段之一是就近入學(xué)原則，即學(xué)生原則上只能選擇家庭居住地所在區(qū)域的學(xué)校入學(xué)。此外，學(xué)區(qū)長可以干預(yù)公立中小學(xué)校長的任命和大學(xué)預(yù)科班的設(shè)立，這在一定程度上對于優(yōu)質(zhì)教育資源起到調(diào)節(jié)作用。但這種調(diào)節(jié)作用依然有限，學(xué)生家長對優(yōu)質(zhì)教育資源的爭奪始終非常激烈。此外，就近入學(xué)原則還遭遇許多“例外”。例如，學(xué)生家長在某學(xué)校附近工作，則學(xué)生可選擇在該校就讀。種種“例外”導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教育資源過于集中而失衡，學(xué)區(qū)對此難以有效掌控。

（五）學(xué)區(qū)制度相對僵化，缺乏有效激勵機制

學(xué)區(qū)制也面臨若干問題，影響其發(fā)揮應(yīng)有作用。一是大中小學(xué)校希望獲得更大的自主權(quán)。因校舍房產(chǎn)不由學(xué)校管理，總被掣肘，故學(xué)校要求自治的呼聲越來越高。二是師資管理僵化，學(xué)區(qū)之間缺乏有效的教師流動機制，教師跨學(xué)區(qū)調(diào)動工作的難度較大。三是缺乏有效的激勵機制，教職工工資的增長主要依據(jù)資歷而非能力。

三、啟示

（一）學(xué)區(qū)制可保證地方教育行政管理的相對獨立自主

中央政府授權(quán)學(xué)區(qū)長全權(quán)負(fù)責(zé)學(xué)區(qū)的教育發(fā)展，在落實中央政府有關(guān)方針的前提下，學(xué)區(qū)對各級教育機構(gòu)進(jìn)行分級管理，規(guī)劃本學(xué)區(qū)的發(fā)展方向。地方政府不能隨意干預(yù)。

（二）學(xué)區(qū)制與督導(dǎo)制可保證地方教育的管理和發(fā)展質(zhì)量

學(xué)區(qū)制和督導(dǎo)制是法國教育體制的兩大特點，都由中央政府垂直領(lǐng)導(dǎo)。但學(xué)區(qū)的行政權(quán)力體系較完備，在保證日常教育行政管理的同時，通過督導(dǎo)制管理學(xué)區(qū)的教育教學(xué)事務(wù)。兩種管理制度并行不悖又相互影響，在學(xué)區(qū)的協(xié)調(diào)下發(fā)揮各自作用。

（三）學(xué)區(qū)制可保證各級政府依法參與地方教育管理

學(xué)區(qū)制以法律形式明確了學(xué)區(qū)與地方政府（大區(qū)、省、市鎮(zhèn)三級）參與地方教育管理的職責(zé)。市鎮(zhèn)政府參與小學(xué)及幼兒園教育管理，省政府參與初中教育事務(wù)管理，大區(qū)行政機構(gòu)參與高中教育管理。學(xué)區(qū)與各級地方政府分工合作，各司其職，確保地方教育有序進(jìn)行。

編輯 朱婷婷 校對 吳婷