周旭明

摘要：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展并不是區(qū)域均衡發(fā)展，而是從不平衡中求平衡發(fā)展，是“有控制的不平衡發(fā)展戰(zhàn)略”：區(qū)域發(fā)展不平衡是甘肅長(zhǎng)期存在的突出問(wèn)題，必須推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，培育壯大若干重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)，提升城市帶動(dòng)力，增強(qiáng)發(fā)展的整體性：蘭州在區(qū)域發(fā)展中存在省內(nèi)、省外兩個(gè)不協(xié)調(diào)：省內(nèi)一市獨(dú)大，省外全面落后：蘭州要加強(qiáng)同省內(nèi)其他城市聞的“政策溝通”和“道路聯(lián)通”，輔以行政區(qū)劃調(diào)整，成為區(qū)域發(fā)展增長(zhǎng)極，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：理論；緣起；問(wèn)題；路徑

《十三五規(guī)劃綱要》開(kāi)宗明義地中提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，指出：協(xié)調(diào)是持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，重點(diǎn)要促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。《甘肅省十三五規(guī)劃綱要》指出：區(qū)域發(fā)展不平衡是我省長(zhǎng)期存在的突出問(wèn)題。必須拓展區(qū)域發(fā)展空間，推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，培育壯大若干重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)，提升城市帶動(dòng)力，增強(qiáng)發(fā)展的整體性。

一、理論

關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵。陳南京（1996）認(rèn)為，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就是在較大范圍內(nèi)按照各自不同特點(diǎn)進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，合理配置資源，從不平衡中求平衡發(fā)展。赫希曼的理解是“有控制的不平衡發(fā)展戰(zhàn)略”。

關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。謝濛等（1999）指出，其他國(guó)家曾選用過(guò)三種不同性質(zhì)的區(qū)域協(xié)調(diào)模式，其中，完全計(jì)劃型模式?jīng)]能實(shí)現(xiàn)絕對(duì)的均衡發(fā)展，工業(yè)地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)之間一般都存在較大的差異：完全市場(chǎng)型模式往往因?yàn)槭袌?chǎng)失靈而適得其反，使得區(qū)域差距進(jìn)一步擴(kuò)大：政府干預(yù)型，結(jié)合了前兩種模式的優(yōu)點(diǎn)，比較符合各國(guó)的政策要求。

關(guān)于中央政府和地方政府的關(guān)系。江世銀（2003）認(rèn)為，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，中央政府與地方政府各自發(fā)揮它們的作用，彼此是不能互相替代的。忽視中央政府的調(diào)控，區(qū)域發(fā)展差距會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大：忽視地方政府的調(diào)控，不利于各區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

其實(shí)，除了政府力和市場(chǎng)力之外，還有第三種力——社會(huì)力，即各種民間、非贏利組織在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中起到的作用。發(fā)達(dá)國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，這三種力呈三足鼎立之勢(shì)。某種情況下，政府力稍顯薄弱，社會(huì)力作用顯著。我國(guó)目前的實(shí)際情況是：市場(chǎng)力尚不夠強(qiáng)大，社會(huì)力尚未形成，政府力依然強(qiáng)勢(shì)，這決定了我國(guó)只能選擇政府干預(yù)型區(qū)域協(xié)調(diào)模式。

二、緣起

毛澤東在《論十大關(guān)系》中提出了“利用和發(fā)展沿海工業(yè)”以促進(jìn)內(nèi)地工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想。新中國(guó)成立后，國(guó)家通過(guò)積極的財(cái)政政策加快內(nèi)地的工業(yè)發(fā)展。這一政策限制了沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而使東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距逐漸縮小。然而這種人為構(gòu)建的“均衡發(fā)展”格局，是違反“均衡發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的。由于中西部地區(qū)自然環(huán)境較差，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，投資回報(bào)率明顯低于沿海地區(qū)，這種強(qiáng)調(diào)內(nèi)地發(fā)展的“均衡發(fā)展”政策很大程度上犧牲了整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。不過(guò)，作為內(nèi)陸城市的蘭州卻是這一政策的受益者，正是?！耙晃濉?、“二五”和“三線(xiàn)建設(shè)”時(shí)期，一批“共和國(guó)長(zhǎng)子”的布局，才為蘭州重化工業(yè)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

鄧小平在1988年提出了“兩個(gè)大局”的思想。一個(gè)大局是擁有兩億人口的東部沿海地區(qū)加快對(duì)外開(kāi)放，使之先發(fā)展起來(lái)，中西部地區(qū)要顧全這個(gè)大局：另一個(gè)大局是當(dāng)發(fā)展到一定時(shí)期，就要拿出更多力量幫助中西部地區(qū)加快發(fā)展，東部沿海地區(qū)也要服從這個(gè)大局。在非均衡的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略指引下，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心“東移”，發(fā)展了二十多年后，東部地區(qū)與中西部地區(qū)的絕對(duì)和相對(duì)差距迅速擴(kuò)大。

江澤民在中共十六屆三中全會(huì)提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”，其中之一就是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。江澤民指出：“逐步縮小全國(guó)各地區(qū)之間的發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，最終達(dá)到全體人民的共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是關(guān)系我國(guó)跨世紀(jì)發(fā)展全局的一個(gè)重大問(wèn)題”。至此，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段。

三、問(wèn)題

蘭州在區(qū)域發(fā)展中存在兩個(gè)不協(xié)調(diào)。

一個(gè)不協(xié)調(diào)是在省內(nèi)不協(xié)調(diào)。從2014年甘肅省各市州主要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，蘭州經(jīng)濟(jì)總量遙遙領(lǐng)先于其他市州。蘭州是1913.5億，而慶陽(yáng)、酒泉、白銀和甘南四個(gè)市州經(jīng)濟(jì)總量之和是1901.63億。也就是說(shuō)，蘭州的經(jīng)濟(jì)總量比處于全省第二、第三、第四以及第十四位的四個(gè)市蘭州的經(jīng)濟(jì)總量之和還要大，可謂一市獨(dú)大。但是，“一市獨(dú)大”的蘭州并沒(méi)有能夠充分發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用，蘭州周邊的白銀、定西和臨夏三個(gè)市州，除了白銀經(jīng)濟(jì)總量居全省第四外，定西列第九，臨夏倒數(shù)第二。同時(shí)，在人均GDP、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入等三個(gè)重要指標(biāo)上，酒泉、金昌和嘉峪關(guān)這三個(gè)處于甘肅西翼的城市均領(lǐng)先于蘭州。

另一個(gè)不協(xié)調(diào)是在省外不協(xié)調(diào)，指在西北地區(qū)、西部地區(qū)。分析2014年西北省會(huì)城市主要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，得到三個(gè)印象：1西安在西北地區(qū)一市獨(dú)大，除了人均GDP低于烏魯木齊外，其余各項(xiàng)指標(biāo)全面領(lǐng)先：2烏魯木齊除人口規(guī)模和固定資產(chǎn)投資外，其他指標(biāo)均領(lǐng)先于蘭州。固定資產(chǎn)投資少于蘭州，但經(jīng)濟(jì)總量卻大于蘭州，說(shuō)明烏魯木齊的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加合理。烏魯木齊GDP比蘭州多近600億，這個(gè)差距相當(dāng)大：3落后于蘭州的銀川和西寧也有部分指標(biāo)優(yōu)于蘭州。從地理位置觀察，西安處于近西北，烏魯木齊處于遠(yuǎn)西北，蘭州處于西北腹地，蘭州成為西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的塌陷區(qū)。范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到西部地區(qū)。從2014年西部地區(qū)地級(jí)省會(huì)城市主要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，落后于蘭州的依然只是銀川和西寧。其他城市除了個(gè)別指標(biāo)外，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況均優(yōu)于蘭州。雖然蘭州在省內(nèi)一市獨(dú)大，但在省外，除了銀川、西寧這兩個(gè)人口百萬(wàn)級(jí)別省區(qū)的省會(huì)和首府外，居然是全面落后。說(shuō)明我們?cè)谑?nèi)的一市獨(dú)大是相對(duì)的，而非絕對(duì)的。是因?yàn)槠渌兄葸^(guò)于弱小，其他市州的弱小固然主要原因在自身，但蘭州沒(méi)能充當(dāng)全省發(fā)展的強(qiáng)大引擎，沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的輻射帶動(dòng)作用，也是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。

四、路徑

從理論來(lái)看。佩魯?shù)脑鲩L(zhǎng)極理論：區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要依靠條件較好的少數(shù)地區(qū)和少數(shù)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，應(yīng)把少數(shù)區(qū)位條件好的地區(qū)和少數(shù)條件好的產(chǎn)業(yè)培育成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。通過(guò)增長(zhǎng)極的極化和擴(kuò)散效應(yīng)，影響和帶動(dòng)周邊地區(qū)和其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

從政策來(lái)看。《十三五規(guī)劃綱要》明確指出：推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要培育若干帶動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的增長(zhǎng)極?！陡拭C省十三五規(guī)劃綱要》指出：創(chuàng)新區(qū)域合作體制機(jī)制，構(gòu)建中部、河西走廊、隴東南三大經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。推動(dòng)中部經(jīng)濟(jì)區(qū)率先突破發(fā)展，強(qiáng)化蘭州在全省的輻射、帶動(dòng)和支撐作用。所以，蘭州在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中要做的就是充當(dāng)區(qū)域發(fā)展的增長(zhǎng)極。一方面，通過(guò)極化效應(yīng)，將自己做大作強(qiáng)，另一方面，通過(guò)擴(kuò)散效應(yīng)，輻射帶動(dòng)甘肅中部經(jīng)濟(jì)區(qū)率先突破發(fā)展。

如何才能做到協(xié)調(diào)發(fā)展呢？根本上就是要讓生產(chǎn)要素有序自由流動(dòng)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，要從軟硬件兩方面著手。

“軟件”就是“加強(qiáng)政策溝通”。蘭州白銀兩市分別于2010年、2012年簽署了《蘭州白銀區(qū)域合作發(fā)展框架協(xié)議》和《蘭州-白銀區(qū)域合作發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2012）》，甘肅省政府也于2011年公布了《蘭州-白銀經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，這些政策的出臺(tái)對(duì)甘肅中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展起到了一定作用，但成效并不明顯?？傮w來(lái)看，蘭白經(jīng)濟(jì)區(qū)尚處于孕育階段，一體化發(fā)展格局尚未形成。究其原因，這些政策都是框架性、意向性的戰(zhàn)略協(xié)議，缺乏微觀層面的具體舉措。要實(shí)現(xiàn)甘肅中部經(jīng)濟(jì)區(qū)的率先突破，蘭州、白銀以及定西、臨夏要立足各自實(shí)際情況，本著求同存異的原則，協(xié)商制定推進(jìn)區(qū)域合作的各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和具體實(shí)施措施，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力支撐。不過(guò)，跨行政區(qū)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展絕非易事，我們知道的“京津冀一體化”20世紀(jì)80年代就提出了。三十年過(guò)去了，依然步履維艱，最終不得不成立由政治局常委張高麗擔(dān)任組長(zhǎng)的“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，從國(guó)家戰(zhàn)略層面進(jìn)行推進(jìn)。硬件就是“加強(qiáng)道路聯(lián)通”。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵是生產(chǎn)要素突破時(shí)空壁壘，實(shí)現(xiàn)有序自由流動(dòng)。用什么來(lái)突破壁壘呢？就是交通。要積極探討完善跨行政區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施，逐步形成連接蘭州、白銀、定西和臨夏的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，為生產(chǎn)要素自由流動(dòng)提供便利?！短m州-白銀經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》出臺(tái)都四年了，白銀到蘭州新區(qū)的高速公路和白銀到中川的鐵路聯(lián)絡(luò)線(xiàn)都沒(méi)有修建。當(dāng)前要做的就是盡快建成白銀到蘭州新區(qū)的一級(jí)公路，以及朱家窯到中川鐵路，使蘭州新區(qū)稱(chēng)為連接蘭新、包蘭兩大鋼鐵動(dòng)脈的紐帶，為蘭州老城區(qū)、蘭州新區(qū)以及白銀市一體化發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

如果軟硬件雙管齊下都不奏效，就說(shuō)明“市場(chǎng)力”自身不足以突破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的壁壘，那么只能通過(guò)政府干預(yù)，用行政力量來(lái)突破了，就是適當(dāng)范圍內(nèi)進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整。目前蘭州城區(qū)人口只有250萬(wàn)左右，經(jīng)濟(jì)總量不足2000億，可謂不大不強(qiáng)。蘭州要成為西北區(qū)域中心城市，城區(qū)人口必須達(dá)到300萬(wàn)，達(dá)到I型大城市規(guī)模，經(jīng)濟(jì)總量至少要達(dá)到4000億。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，必須走蘭州白銀同城化發(fā)展之路?？梢越梃b安徽省撤銷(xiāo)巢湖市，組建大合肥的成功經(jīng)驗(yàn)。甘肅也可考慮撤銷(xiāo)白銀市建制，組建大蘭州，這樣才能真正充當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。