于濤方　王吉力

摘 要：透過公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，討論區(qū)域發(fā)展中公共部門應(yīng)當(dāng)關(guān)注的主要問題，并以此擴(kuò)展城市規(guī)劃的工作思路，為城市規(guī)劃在京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的工作目標(biāo)確定一種思考方式。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，公共部門應(yīng)該關(guān)注區(qū)域公共物品的供給和外部性問題的解決，同時(shí)需要政府間的協(xié)調(diào)作為保障。結(jié)論是，公共部門在京津冀區(qū)域協(xié)同工作中，需要重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面：協(xié)調(diào)區(qū)域公共物品的供給、處理外部性問題、改善區(qū)域公共治理。由此為出發(fā)點(diǎn)，為城市規(guī)劃在區(qū)域協(xié)同中的工作提出建議。

關(guān)鍵詞：公共經(jīng)濟(jì)學(xué)；城市規(guī)劃；京津冀地區(qū)；區(qū)域協(xié)同；公共品；外部性

Abstract：Under the perspective of public sector economics， this article discussed the main issues of regional development that the public sector should be concerned about. It purposed a new perspective of thinking on regional planning in Beijing-Tianjin-Hebei region. According to the public sector economics， what the public sector should be concerned is the supply of public goods and to solve the problem of externalities. The coordination between different local governments is also required. The conclusion is that public sector， as well as planning experts， should focus on three fields： the supply of regional public goods， the solution on externalities， and the coordination between local governments.

Key words：public sector economics ； urban planning ； Beijing-Tianjin-Hebei ； regional collaborative ； public good ； externality

中圖分類號(hào)： C912 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-4144（2016）-04-25（4）

1 引言

伴隨著全球化的進(jìn)程，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的影響力和重要性日益提升。然而較之長三角、珠三角城市群，京津冀城市群一直呈現(xiàn)出圍繞北京為核心的發(fā)展格局，其城市間的聯(lián)系更弱?！碍h(huán)京津貧困帶”（亞洲開發(fā)銀行，2005）一直受到關(guān)注，近年來又出現(xiàn)了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境危機(jī)（吳良鏞等，2013）。京津冀城市群發(fā)展的不協(xié)同現(xiàn)象，從該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)況中可見一斑（表1）。

《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究》（吳良鏞等，2002）提出，要“在‘大北京地區(qū)的范圍內(nèi)綜合考慮首都的功能要求，建設(shè)世界城市，帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)的繁榮”，是京津冀區(qū)域協(xié)同較早的思想基礎(chǔ)。2014年京津冀協(xié)同發(fā)展座談中，更加強(qiáng)調(diào)了京津冀協(xié)同的重要性。然而當(dāng)前對(duì)京津冀區(qū)域協(xié)同的論述眾說紛紜，若盡信之，則規(guī)劃工作將無所適從。本文的研究基于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，思考如何認(rèn)識(shí)區(qū)域協(xié)同？并以京津冀為例提出這一視角之下對(duì)區(qū)域協(xié)同的理解，以此討論其中公共部門的目標(biāo)、城市規(guī)劃工作。文章主要包括三部分內(nèi)容：第一，城市規(guī)劃變革與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角介紹；第二，京津冀區(qū)域發(fā)展不協(xié)同的表現(xiàn)；第三，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的區(qū)域協(xié)同發(fā)展對(duì)策。

2 城市規(guī)劃變革與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究概述

2.1 城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的擴(kuò)展

當(dāng)前，城市規(guī)劃面臨轉(zhuǎn)型，城市規(guī)劃的公共政策屬性逐漸成為共識(shí)。但規(guī)劃具有的公共政策屬性并不代表公共政策必須通過規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)。Klosterman（1985）認(rèn)為，公共部門最重要的四個(gè)職能是增進(jìn)公共利益、考慮外部性效應(yīng)、增加信息供給和考慮分配影響。由于每一項(xiàng)職能均有相應(yīng)的規(guī)劃操作與此對(duì)應(yīng)，Klosterman認(rèn)為，規(guī)劃由此被賦予了公共政策的正當(dāng)性。但回顧規(guī)劃實(shí)踐令人失望——死板（boiler plate）的規(guī)劃、政治爭議、過于僵硬和保守的日常行政管理——于是提出了下一問題：規(guī)劃是否值得公共部門大力支持？公共部門的以上職能是否可以由其它專業(yè)機(jī)構(gòu)更好地完成？

這個(gè)問題帶來了一個(gè)思考：雖然規(guī)劃具有公共政策實(shí)施的充分性，但反過來如何確立其必要性？Klosterman給出的一個(gè)思路是，通過擴(kuò)展規(guī)劃中關(guān)于公共利益、信息、政治行動(dòng)的概念以促進(jìn)學(xué)科發(fā)展。

公共政策是“政府的一個(gè)有目的的活動(dòng)過程，而這些活動(dòng)是一個(gè)或一批行為者為處理某一問題或事務(wù)采取的方式”（安德森，唐亮，公共決策，1990）。而公共經(jīng)濟(jì)學(xué)在其中提供了一個(gè)討論公共政策和公共部門作用的視角（斯蒂格利茨，2012）。這一視角的引入恰好適應(yīng)了城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型的需求，尤其在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)讓市場在資源配置中起到?jīng)Q定作用的背景下，以此擴(kuò)展學(xué)科范圍，思考作為公共政策的城市規(guī)劃究竟應(yīng)該在哪一方面發(fā)揮最有效的作用，不失為促進(jìn)城市規(guī)劃發(fā)展的一種有效手段。

2.2 從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角認(rèn)識(shí)區(qū)域協(xié)同框架

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，帕累托是多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)可的理想的資源配置形式，其意義在于，在這種配置下每個(gè)個(gè)體的利益都能夠達(dá)到極大值。使市場實(shí)現(xiàn)帕累托效率將作為本文從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角考察區(qū)域協(xié)同發(fā)展的理論前提。一般認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中帕累托效率無法達(dá)成源于市場失靈的存在。由此，政府干預(yù)是必要的，其目的在于解決市場失靈問題。。

公共物品的存在是公共部門干預(yù)的理由之一。隨著城市間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化聯(lián)系的日益密切，以及技術(shù)進(jìn)步使人的活動(dòng)進(jìn)一步增強(qiáng)，一些公共物品的“外溢”范圍也擴(kuò)大到區(qū)域范疇。區(qū)域公共物品的概念因之而生（Kanbur R. 1999）。根據(jù)外溢范圍不同，區(qū)域公共物品可以分為全球、國際和國內(nèi)三層。本文所指的是國內(nèi)地區(qū)間的公共物品，如通行于區(qū)域內(nèi)的政策法規(guī)，區(qū)域性公路，能源、通信等跨區(qū)域服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施等。從特點(diǎn)來看，其供給和管理涉及到跨區(qū)域的多個(gè)主體，而且當(dāng)前所指的區(qū)域公共物品往往都是一些大型基礎(chǔ)設(shè)施，投資大，回報(bào)周期長，外部性效應(yīng)不容小覷。而外部性問題本身與公共物品的共同使用特性關(guān)系緊密（鮑德威，威迪遜，2000），同樣是市場失靈的重要因素。外部性問題的存在導(dǎo)致具有負(fù)外部性的活動(dòng)過多，具有正外部性的活動(dòng)過少。具有負(fù)外部效應(yīng)的活動(dòng)，比如噪聲污染、涸澤而漁，從而損害他人利益，但行為人并不為此承擔(dān)責(zé)任。這種情況也被視為資源的配置失當(dāng)。一般而言，外部性問題的解決需要將之內(nèi)部化，而從手段來看，私人市場和公共部門都存在相應(yīng)的解決方案（斯蒂格利茨，2012）。

此外，區(qū)域公共物品的供給和外部性問題的解決需要依靠公共部門。公共部門之間的關(guān)系在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的討論，一般以公共物品的受益范圍或者資源的有效配置為切入點(diǎn)。從公共物品的受益范圍來看，不同層級(jí)的政府提供的公共物品有不同的受益范圍，逐層提供相應(yīng)的公共物品將更有效率。而從資源配置角度，斯蒂格利茨認(rèn)為，“地方政府的作用是優(yōu)化資源配置和實(shí)現(xiàn)公平分配，而中央政府則需要協(xié)調(diào)地方政府的利益關(guān)系，解決分配不公平問題”（斯蒂格利茨，1984；劉君，2014）。

總的來講，圍繞著解決市場失靈以提升市場效率，可以確定公共部門在區(qū)域協(xié)同中應(yīng)該關(guān)注的主要問題。市場失靈本身有多種原因，其中對(duì)區(qū)域發(fā)展來說較為關(guān)鍵的包括區(qū)域公共物品和區(qū)域尺度的外部性。另外，由于處理以上問題涉及不同的地方政府，因此需要協(xié)調(diào)公共部門之間的關(guān)系，避免其在提供公共物品、處理外部性問題時(shí)，反過來出現(xiàn)政府失靈的現(xiàn)象。

3 京津冀區(qū)域不協(xié)同現(xiàn)象考察

當(dāng)前京津冀在區(qū)域公共物品的供給、外部性問題的解決、處理公共部門之間的關(guān)系三方面，均有一定程度的不協(xié)同表現(xiàn)。

3.1 區(qū)域公共物品供給不均衡

以教育和生態(tài)為例，可以看出京津冀區(qū)域公共物品的供給存在著不均的問題。在生態(tài)環(huán)境方面，京津冀霧霾、水污染與水資源缺乏等存在問題，而且三者之間聯(lián)系緊密，這就構(gòu)成了一個(gè)典型的區(qū)域公共物品問題。而這種公共物品的供給——以地方財(cái)政在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的支出為表征，可以看出三地在此類公共物品的供給上存在差異（表2）。而教育類公共物品的供給，雖然在一定程度上與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)，但優(yōu)質(zhì)高等教育所占比例，依舊在三地表現(xiàn)出明顯的不均等，而這種不均等并不是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異造成的。

3.2 外部性問題影響區(qū)域公共物品的供給

以生態(tài)環(huán)境為例，良好的生態(tài)環(huán)境的供給在區(qū)域中不足。另一方面，具有負(fù)外部性的活動(dòng)，比如制造業(yè)造成的污染，由于環(huán)保監(jiān)察力度不足，沒有得到有效控制。APEC會(huì)議期間，河北諸多工廠的停產(chǎn)、北京河北市民生活的不便，可以看做是為這些活動(dòng)產(chǎn)生的負(fù)外部性承擔(dān)了成本。

從京津冀三地地方財(cái)政投入環(huán)境保護(hù)的比例中可以看出，三地財(cái)政支出的總量和比例有所差異。河北最近7年地方財(cái)政環(huán)境保護(hù)支出占地方財(cái)政一般預(yù)算收入的7.39%，而北京只占2.79%，天津?yàn)?.94%，而生態(tài)環(huán)境改善的成效并不顯著。從國家環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的2015年3月及一季度重點(diǎn)區(qū)域和74個(gè)城市空氣質(zhì)量報(bào)告中可以看出，3月份空氣質(zhì)量相對(duì)較差的前10位城市中有7個(gè)在京津冀區(qū)域（保定、唐山、邢臺(tái)、石家莊、衡水、邯鄲、廊坊）。

環(huán)境問題一方面源于當(dāng)前客觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，另一方面與外部性問題未能得到解決有關(guān)。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，消除正外部性導(dǎo)致市場失靈的方法是通過特定的制度安排將外部效應(yīng)內(nèi)部化。而當(dāng)前京津冀環(huán)保生態(tài)基金正在設(shè)立，目前尚缺提供區(qū)域轉(zhuǎn)移支付的配套政策和市場化的解決方案，如跨省生態(tài)補(bǔ)償、水權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易等（京津冀發(fā)展報(bào)告（2015））；外部性效應(yīng)問題未能解決，區(qū)域各主體相互分割，影響了生態(tài)環(huán)境的改善。

3.3 地方政府競爭影響外部性問題解決和公共物品供給

在區(qū)域公共物品的合作供給過程中，地方政府的競爭也會(huì)影響區(qū)域公共物品的供給（劉君，2014）。Tiebout（1956）認(rèn)為，通過居民“用腳投票”的方式，地方政府的公共品供給最終將與居民的需求實(shí)現(xiàn)均衡。但也有學(xué)者（平新喬，白潔，2006；錢海剛，2009）通過對(duì)國內(nèi)的研究，指出政府競爭實(shí)際上對(duì)區(qū)域公共物品的合作供給帶來了消極影響。

以港口建設(shè)為例，京津冀區(qū)域的港口是地方政府同質(zhì)化競爭造成公共物品供給過剩的例子。從天津?yàn)I海新區(qū)港口規(guī)劃來看，其擴(kuò)建深水航道及碼頭，與曹妃甸港區(qū)和黃驊港形成重復(fù)建設(shè)。吞吐量的競相提升、集裝箱業(yè)務(wù)的擴(kuò)大現(xiàn)象（李金輝，2005），在環(huán)渤海灣的幾大港口中表現(xiàn)得十分激烈，卻未能形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的格局。

4 區(qū)域協(xié)同的出發(fā)點(diǎn)與規(guī)劃思路

4.1 協(xié)調(diào)區(qū)域公共物品供給

在京津冀區(qū)域，區(qū)域公共物品的供給不均和過量都需要化解。然而由于集體行動(dòng)邏輯的存在，區(qū)域公共物品供給中很難避免搭便車之病。在這種情況下，市場的供給不足，以及單個(gè)地方政府無能力提供公共物品的充足供給，因此，問題的解決可能需要更高層次的公共部門通過利益協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)移支付等手段來完成。

有些公共物品的供給需要公共部門協(xié)調(diào)進(jìn)行，其中規(guī)劃設(shè)計(jì)的目的，可以認(rèn)為是為未來區(qū)域公共物品供給的組合模式提出設(shè)想。其中的典型，是區(qū)域規(guī)劃和進(jìn)行跨界合作的空間規(guī)劃，比如《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究三期報(bào)告》建議的區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)（吳良鏞等，2013）。通過聯(lián)系京津冀當(dāng)前的公園系統(tǒng)和河湖水系，改善受污染水體，在局部補(bǔ)充公園綠地，并用綠道連接各地，設(shè)立區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，從數(shù)量、質(zhì)量和組合三方面，考慮作為區(qū)域公共物品的“生態(tài)網(wǎng)絡(luò)”的供給。一方面，可以保護(hù)區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境，另一方面，為區(qū)域內(nèi)的市民提供供給充足而多樣的良好環(huán)境，休閑娛樂，寄情山水。

4.2 處理外部性問題

經(jīng)濟(jì)學(xué)上，消除正外部性導(dǎo)致市場失靈的思路是通過特定的制度安排將外部效應(yīng)內(nèi)部化。立足于理論研究發(fā)現(xiàn)，庇古、科斯、諾斯在如何將正外部性內(nèi)部化的問題上有不同的看法，而在具體實(shí)踐中，對(duì)其理論往往混合使用為宜。由此看來，外部性問題的解決似乎偏向于政策操作，但是土地利用規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃，同樣可以視為預(yù)先控制和事后解決外部性問題的一種工具。

以此為出發(fā)點(diǎn)，以生態(tài)改善為例，通常的政策措施無外乎，對(duì)污染者收取“庇古稅”、通過法律或者其他方式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的確定、政府補(bǔ)貼低污染或者對(duì)環(huán)境改善有利的活動(dòng)等；對(duì)應(yīng)于規(guī)劃的工具，可以通過如容積率獎(jiǎng)勵(lì)、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓等措施達(dá)成，這些都可以視為將外部性效應(yīng)內(nèi)部化的規(guī)劃手段。

4.3 協(xié)調(diào)區(qū)域政府關(guān)系

區(qū)域政府關(guān)系的協(xié)同是解決區(qū)域公共物品和外部性問題的重要環(huán)節(jié)。協(xié)調(diào)的區(qū)域政府關(guān)系有助于降低各政府競爭導(dǎo)致的資源浪費(fèi)，也有助于緩解因?yàn)榧w行動(dòng)邏輯帶來的區(qū)域公共物品的供給不足現(xiàn)象。對(duì)于地方政策規(guī)劃難以獨(dú)自落實(shí)這一問題，可通過設(shè)置跨地區(qū)的信息交流平臺(tái)，在不同地方政府的規(guī)劃編制部門設(shè)立協(xié)商機(jī)制，降低因?yàn)樾畔⑹ъ`、囚徒困境造成的同質(zhì)化競爭等問題，這將有助于區(qū)域公共物品的供給研究。

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