沈路平

【摘要】2008年11月，為應(yīng)對國際金融危機(jī)，我國政府實(shí)施了積極的財(cái)政政策，各地方政府投融資平臺(tái)如雨后春筍般涌現(xiàn)出來。同時(shí)，各界對日漸龐大的地方投融資平臺(tái)債務(wù)及由此引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)極為關(guān)注。鑒于此，本文闡述了地方政府融資平臺(tái)的定義及分類，分析了地方融資平臺(tái)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀，剖析了風(fēng)險(xiǎn)形成的原因，提出了防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的對策建議。

【關(guān)鍵詞】融資平臺(tái)；債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)；對策

1 地方政府融資平臺(tái)定義及分類

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號(hào)）文件，地方政府融資平臺(tái)公司是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

按照地方政府融資平臺(tái)承建項(xiàng)目的特點(diǎn)和還貸來源，地方政府投融資平臺(tái)基本可以劃分為兩類：一是自負(fù)盈虧的經(jīng)營性政府投融資平臺(tái)，主要承建盈利性項(xiàng)目，依靠自身經(jīng)營收入或指定收入來源還本付息。二是非經(jīng)營性政府投融資平臺(tái)，主要承建的項(xiàng)目為公益性和半公益性，本身不產(chǎn)生收益或自身收益不足以償還全部貸款本息，政府財(cái)政全額或兜底歸還貸款本息。

2 融資平臺(tái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀

從融資平臺(tái)所屬級(jí)別看，直轄市的負(fù)債規(guī)模最大，平均負(fù)債規(guī)模達(dá)到443.46億元，其次是省級(jí)地方融資平臺(tái)為301.93億，而區(qū)（縣）級(jí)和地方級(jí)負(fù)債規(guī)模最小，分別為81.71億和54.92億。從資產(chǎn)負(fù)債率來看，地方融資平臺(tái)的平均負(fù)債率為47%，說明這些地方融資平臺(tái)的杠桿率水平較高，公司一半以上的資產(chǎn)來源于負(fù)債經(jīng)營；從應(yīng)付賬款所占總負(fù)債比重來看，省級(jí)融資平臺(tái)應(yīng)收賬款占總負(fù)債的比重最高，達(dá)到6.41%，其次為省會(huì)城市級(jí)融資平臺(tái)，占比為4.94%。地市級(jí)和區(qū)（縣）級(jí)融資平臺(tái)商業(yè)信用占比相差不大，分別為4.44%和4.22%。直轄市投融資平臺(tái)比重最低，為323%。

3 地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

3.1地方財(cái)政資金緊缺，融資壓力巨大

地方財(cái)政目前面臨兩方面的問題：第一，財(cái)政收入與資金需求缺口增大。稅制改革和事權(quán)下放兩個(gè)因素導(dǎo)致缺口的不斷擴(kuò)大。這種矛盾客觀要求政府需要尋求出路拓展建設(shè)資金來源。第二，融資平臺(tái)壓力巨大。國務(wù)院曾發(fā)文規(guī)定，軌道交通項(xiàng)目的最低資本金比率為 25%，無論是高速公路投資還是鐵路投資需要的金額都是巨大的，這種要求更增加了融資平臺(tái)的壓力。

目前的狀況導(dǎo)致三種后果，一是銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)不斷提高，二是政府的隱形債務(wù)不斷擴(kuò)大，三是融資平臺(tái)融資能力下降，任何一種后果都會(huì)影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.2平臺(tái)定位寬泛、過程不規(guī)范

地方政府融資平臺(tái)的設(shè)立一般是根據(jù)政府需要而成立的，成立之初并沒有經(jīng)過嚴(yán)格的論證，也沒有進(jìn)行規(guī)范的規(guī)劃，成立之后更沒有規(guī)范的制度，因此對融資平臺(tái)的定位不準(zhǔn)確，在建立和運(yùn)作過程中的這種不規(guī)范，正是導(dǎo)致產(chǎn)生各種風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。

首先，平臺(tái)公司總體取向太寬。地方政府要依靠有限的資源引進(jìn)廣泛的資金，就必須進(jìn)行寬泛的布置，這樣就會(huì)忽視潛在的管理風(fēng)險(xiǎn)；其次，平臺(tái)公司普遍存在超出自身能力運(yùn)營；最后，融資平臺(tái)的管理體系還有待規(guī)范：首先，平臺(tái)公司的公司治理結(jié)構(gòu)還存在很多缺陷，行政色彩強(qiáng)烈。其次，關(guān)鍵職位的政府官員出任公司領(lǐng)導(dǎo)，政企不分，企業(yè)積極性不足。最后，平臺(tái)公司只是特定時(shí)期為特定項(xiàng)目或特定規(guī)劃籌建的，業(yè)務(wù)單一，收入不穩(wěn)定，不具備普通公司具有的企業(yè)文化、企業(yè)目標(biāo)、企業(yè)愿景等特質(zhì)，這也決定了它會(huì)忽視自身的財(cái)務(wù)管理和償債能力評估。

3.3銀行短存長貸與平臺(tái)短借長投的結(jié)構(gòu)性矛盾

隨著金融政策的不斷開放，地方政府的融資身份已經(jīng)由被動(dòng)走向主動(dòng)。金融危機(jī)后，融資市場發(fā)生轉(zhuǎn)變。商業(yè)銀行被允許進(jìn)入融資平臺(tái)領(lǐng)域，立即轉(zhuǎn)變成融資平臺(tái)的買方市場。商業(yè)銀行相互競爭激烈，因此對融資平臺(tái)在獲取貸款時(shí)難免會(huì)放松條件，例如對融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)評估標(biāo)準(zhǔn)和償債能力評估降低，忽視了一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)。而且融資貸款由政府作擔(dān)保，商業(yè)銀行認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于私人企業(yè)，因此更愿意與政府合作。

在融資平臺(tái)領(lǐng)域，商業(yè)銀行的競爭導(dǎo)致了銀行的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)發(fā)生矛盾。地方政府融資目的大多是針對大型公共設(shè)施項(xiàng)目，這些項(xiàng)目短期內(nèi)很難收回成本，因此商業(yè)銀行貸款給融資平臺(tái)一般都是中長期借貸。即使是地方政府的短期借貸很可能變成長期借貸，由于地方政府的還貸能力有限，短期貸款多數(shù)不能償還，因此就要求銀行延期還貸或者借新債還舊債，都演變成了長期貸款。這些對商業(yè)銀行的資金流動(dòng)性帶來一定的影響。央行發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，中長期貸款已經(jīng)占據(jù)了多數(shù)銀行總貸款的1/2以上。商業(yè)銀行即使意識(shí)到了結(jié)構(gòu)性矛盾的風(fēng)險(xiǎn)性，但目前的競爭態(tài)勢迫使銀行不會(huì)減少中長期貸款，這就會(huì)出現(xiàn)惡性循環(huán)，銀行結(jié)構(gòu)性矛盾不斷增加，風(fēng)險(xiǎn)不斷提高。

3.4約束機(jī)制不足，內(nèi)外部監(jiān)督雙重缺位

政府大量舉債是由內(nèi)生因素驅(qū)動(dòng)的，地方政府關(guān)注如何融資、融資多少，較少考慮融資平臺(tái)償債能力、融資平臺(tái)的長遠(yuǎn)規(guī)劃等等，融資平臺(tái)的負(fù)債率快速上漲是不可避免的。另外，一般融資項(xiàng)目本身要考慮投入效益，效益包含社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，但地方政府恰恰更注重投資本身，忽略了投資的目的或者缺乏應(yīng)有的遠(yuǎn)見，造成資金資源的極大浪費(fèi)。融資平臺(tái)本身應(yīng)當(dāng)對投入項(xiàng)目進(jìn)行評估，但由于融資平臺(tái)是由政府領(lǐng)導(dǎo)，項(xiàng)目投資僅僅變成了行政決策，缺少經(jīng)濟(jì)評估，這樣的投資過程缺少監(jiān)管約束的力量。

投資決策中監(jiān)管缺位嚴(yán)重。銀行是與投資項(xiàng)目相關(guān)的直接關(guān)系方，但是它是與融資平臺(tái)發(fā)生的借貸行為，因此它不能監(jiān)管政府行為，只能監(jiān)管融資平臺(tái)。這就出現(xiàn)我們現(xiàn)在看到的政府內(nèi)部缺乏監(jiān)督，而政府外部的金融機(jī)構(gòu)無法監(jiān)督，地方政府投資約束乏力。

4 我國地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防范措施

融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)是整個(gè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，牽涉地方政府、地方銀行、中央政府三者的利益。融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)自身承擔(dān)的后果僅限于平臺(tái)公司破產(chǎn)，但是傳遞給社會(huì)的后果是嚴(yán)重的。

4.1強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)?？刂?/p>

一方面，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，約束地方政府盲目投資，規(guī)范地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作方式。綜合運(yùn)用評價(jià)體系中的債務(wù)率、新增債務(wù)率、資產(chǎn)負(fù)債率、擔(dān)保債務(wù)比重等指標(biāo)，用量化風(fēng)險(xiǎn)的方式將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)，從而來判斷融資平臺(tái)的運(yùn)行機(jī)制是否合理，風(fēng)險(xiǎn)程度是否可控，從總量上對地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行把控。另一方面，對融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行分類管理。對于融資平臺(tái)所承建的公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目以及市場性項(xiàng)目必須進(jìn)行分開管理。

4.2建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度

建立完善的地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，必須具備對平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)、監(jiān)控和預(yù)測功能。首先，根據(jù)不同權(quán)重的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)對平臺(tái)的總體風(fēng)險(xiǎn)先進(jìn)行總體評價(jià)，初步判定平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的情況。其次，結(jié)合衡量風(fēng)險(xiǎn)的判別指標(biāo)，利用計(jì)算機(jī)技術(shù)建立模型，對平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測值進(jìn)行測試，從不同的角度對平臺(tái)公司進(jìn)行靜態(tài)和動(dòng)態(tài)分析。最后，根據(jù)平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和監(jiān)控結(jié)果對平臺(tái)公司未來的發(fā)展方向進(jìn)行預(yù)測。通過構(gòu)預(yù)警體系，一方面，通過全套的指標(biāo)對債務(wù)規(guī)模所可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警；另一方面，對債務(wù)規(guī)模及其發(fā)展趨勢做出及時(shí)的趨勢判斷，為未來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供可以參考的依據(jù)。

4.3完善地方政府融資平臺(tái)機(jī)制體制

第一，中央政府要加大對地方政府的財(cái)政支持，大力扶植地方政府中經(jīng)濟(jì)效益好的項(xiàng)目，轉(zhuǎn)變當(dāng)?shù)胤秸?cái)政收入與支出不平衡的局面。第二，要建立完善的債務(wù)資金管理監(jiān)督制度。設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來管理債務(wù)資金，對債務(wù)資金實(shí)行獨(dú)立的審核編制和管理，監(jiān)督其使用狀況，另外，可以引入第三方部門，對債務(wù)資金進(jìn)行監(jiān)督，促使地方政府對債務(wù)資金的使用陽光化。第三，建立債務(wù)資金信息披露制度。地方政府必須大力加強(qiáng)信息披露，對資金的使用情況進(jìn)行及時(shí)的公布，使其在公正、透明的環(huán)境下運(yùn)行。

4.4創(chuàng)新平臺(tái)融資模式

在地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行融資的時(shí)候，可以考慮社會(huì)資本的引入。一方面，地方政府融資平臺(tái)公司可以改變股權(quán)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)平臺(tái)公司政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)運(yùn)作方式，如將原來由政府出資建立的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司等轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜乒?，以現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)作方式，融入市場經(jīng)濟(jì)中，通過市場上的信托公司、保險(xiǎn)公司等發(fā)行中短期票據(jù)進(jìn)行融資。另一方面，融資平臺(tái)公司可以通過發(fā)行企業(yè)中短期債券、積極做大企業(yè)從而推動(dòng)企業(yè)上市募集資金、整合資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)公司資產(chǎn)證券化等多種渠道進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。如可以通過合資、參股等方式吸引社會(huì)資本，運(yùn)用BOT、TOT、FPI等模式與社會(huì)資金進(jìn)行有效融合，降低融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率與債務(wù)依存度，實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，從而最終用市場化方式提高平臺(tái)運(yùn)行效率，減少融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.5加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)控制力度

金融機(jī)構(gòu)必須增強(qiáng)自身在融資平臺(tái)融資過程中的獨(dú)立性，加強(qiáng)在融資過程中的控制力。首先，對融資平臺(tái)貸款存量進(jìn)行清理。對原有打包發(fā)放的貸款進(jìn)行逐筆清查、逐筆核對；對未進(jìn)行價(jià)值評估就發(fā)放貸款的抵押品，聘請第三方機(jī)構(gòu)重新估值，與原擔(dān)保額進(jìn)行配比，不足的要期限補(bǔ)足；對貸款用途模糊的貸款要重新追蹤，確定其使用的內(nèi)容和情況。其次，對新增貸款要嚴(yán)格按照貸款授權(quán)審批制度。對于負(fù)債率已經(jīng)達(dá)到或者超過規(guī)定的平臺(tái)公司堅(jiān)決不予放貸；對融資平臺(tái)進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評估，尤其是針對融資平臺(tái)互保、聯(lián)保，徹底此類情況進(jìn)行排查。最后建立有效的風(fēng)險(xiǎn)管理體制，對貸方資金進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤，對平臺(tái)公司償債能力進(jìn)行深入及時(shí)分析，控制發(fā)放“打捆貸款”，強(qiáng)化自身控制力。

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