杜瑞澤

（山東大學(xué)法學(xué)院，山東　濟(jì)南　250100）

村民自治的法治化路徑

杜瑞澤

（山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南250100）

我國的農(nóng)村基層群眾自治制度面臨著多重困境，法治的缺失導(dǎo)致了農(nóng)村治理秩序的混亂，亦使村民的自治難以真正實(shí)現(xiàn)。要讓村民自治走上法治化的道路，首先村民自治中的各方主體之間需要有明確的法律定位，并據(jù)此處理好各方關(guān)系；其次，村民自治權(quán)受到侵害時(shí)必須得到有效的法律救濟(jì)，而現(xiàn)存的救濟(jì)制度無法真正發(fā)揮作用。構(gòu)建以司法救濟(jì)為核心的救濟(jì)體系，通過司法途徑保障村民的自治權(quán)利，解決各方在村民自治過程中的糾紛，是實(shí)現(xiàn)村民自治的必要途徑。

村民自治；法治化；司法救濟(jì)

村民自治對(duì)我國的民主法治建設(shè)有著多重意義。村民自治是我國數(shù)億村民參與社會(huì)公共管理的基本途徑，是人民主權(quán)原則的重要體現(xiàn)。從國家層面來說，我國的民主憲政之路還有很長(zhǎng)的一段路要走，而在國家的基層社會(huì)單位，即村集體中實(shí)施自治，實(shí)現(xiàn)村民的民主參與，可以說是我國在民主憲政方面的一種進(jìn)步，也是我國民主憲政改革的基石。而且，實(shí)施村民自治也是對(duì)于村民的一種民主和法治教育，它不僅能提高村民參與社會(huì)管理的能力，還能夠讓村民在參與過程中增強(qiáng)民主和法治意識(shí)，使廣大村民體驗(yàn)到自身所擁有的權(quán)利和自由，這將深刻地改變我國的民情。而民情，在一國的民主建設(shè)中至關(guān)重要。托克維爾甚至認(rèn)為，對(duì)于民主共和制度的維系，民情的作用大于法制，是各種影響民主制度的因素中最為重要的一項(xiàng)［1］。而對(duì)于村集體來說，村民自治本身就是一種民主法治建設(shè)，村民集體自主處理內(nèi)部事物，不受外部干涉，讓每個(gè)村民都有了參與管理家鄉(xiāng)的權(quán)利。而且，在民主的環(huán)境之下，村民獲得了這樣的權(quán)利并真正參與到管理活動(dòng)中之后，就會(huì)對(duì)家鄉(xiāng)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生更深的感情，這將會(huì)增強(qiáng)村集體的凝聚力，并促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的和諧。

然而，在現(xiàn)實(shí)中，我國的村民自治卻面臨著重重困境，遠(yuǎn)未達(dá)到它應(yīng)該達(dá)到的效果。在轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村社會(huì)中，法律和民情相交織，各方主體的職能相混雜，糾紛得不到合法解決，權(quán)利得不到有效保障，村民自治離真正的法治化還有很長(zhǎng)的距離。

一、村民自治的現(xiàn)實(shí)困境

（一）村民自治權(quán)難以真正實(shí)現(xiàn)

首先，從村集體組織和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系來看，村委會(huì)以及村黨委會(huì)過多地受到國家行政機(jī)關(guān)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制和干預(yù)。這種控制和干預(yù)既表現(xiàn)在村委會(huì)主任和黨委會(huì)書記的人選方面，也表現(xiàn)在村委會(huì)和黨委會(huì)的日常工作方面。雖然《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)只負(fù)有“協(xié)助”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府展開工作的義務(wù)，但是在很多地方，村民委員會(huì)已經(jīng)弱化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的手腳和工具［2］。

其次，從村民和村委會(huì)的關(guān)系來看，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，普通村民行使自治權(quán)最重要的途徑是通過村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議，雖然該法規(guī)定了村民或者村民代表達(dá)到法定人數(shù)可以提議召開村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議，但是該法第二十一條同時(shí)規(guī)定了村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議由村委會(huì)召開。村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議在很大程度上是對(duì)村委會(huì)的制約和限制，現(xiàn)行法規(guī)定它們必須由村委會(huì)召開是一種制度缺陷，村委會(huì)在自身存在違法違規(guī)行為的情況下，很可能會(huì)拒絕或者阻礙村民委員會(huì)的召開，使得村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)遇到障礙。另外，“從現(xiàn)階段中國農(nóng)村村民自治的現(xiàn)狀來看，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的村民自治仍處于干部支配型或能人主導(dǎo)型的發(fā)展階段。”［3］普通村民在公共事務(wù)中的參與非常有限，有權(quán)威的村支書或者村主任往往對(duì)村集體的重要事務(wù)擁有很大的決斷權(quán)。因此，在村民自治制度的運(yùn)行過程中，村民難以有效參與，村委會(huì)在一定程度上凌駕于村民之上，這部分地導(dǎo)致了《村民委員會(huì)組織法》所規(guī)定的村民的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督出現(xiàn)不同程度的異化，法律規(guī)定的民主程序得不到嚴(yán)格遵守，村民自治制度在很多方面流于形式。

（二）村委會(huì)與黨支部的沖突

在村自治的實(shí)施過程中，“兩委”矛盾已經(jīng)成為一個(gè)廣受關(guān)注的問題。在農(nóng)村的基層組織中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，是村民自治制度構(gòu)建伊始就確立的一項(xiàng)原則性規(guī)定?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》更進(jìn)一步明確了村黨支部是村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。然而，在這樣的規(guī)定之下，在全國很多地方還存在著黨支部與作為基層自治組織的村委會(huì)的沖突。在農(nóng)村地區(qū)兩委不和已經(jīng)成為一個(gè)非常常見的問題，村委會(huì)與黨支部或者相互掣肘，或者一方被另一方壓制，無論哪種情況都嚴(yán)重影響著農(nóng)村正常的自治秩序。

村委會(huì)與黨支部的關(guān)系在法律層面沒有真正厘清，這在實(shí)踐中不僅造成了村委會(huì)和黨支部的矛盾，更使得村民自治制度中的各方勢(shì)力的矛盾通過村委會(huì)和黨支部的對(duì)立表現(xiàn)出來。首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了規(guī)避對(duì)村委會(huì)只能指導(dǎo)不能領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接對(duì)黨支部下達(dá)命令，由黨支部去實(shí)施。所以，村委會(huì)與黨支部的對(duì)立也反映出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)與村集體的矛盾。其次是村委會(huì)由村民直接選舉產(chǎn)生，而村黨支部由黨員選出，兩者的民意基礎(chǔ)和權(quán)力來源均有所不同。本村內(nèi)部的不同的派別、宗族勢(shì)力甚至是黑惡勢(shì)力滲透其中，通過支持甚或支配兩者中的一個(gè)來爭(zhēng)權(quán)奪利。

（三）村民自治中的腐敗現(xiàn)象頻發(fā)

從成立農(nóng)村集體自治組織以來，農(nóng)村腐敗現(xiàn)象就從未斷絕，甚至一度十分嚴(yán)重。由于反腐力度加大和整體法治狀況的改善，農(nóng)村腐敗雖然已經(jīng)得到了抑制，但是還遠(yuǎn)未得到根治，賄選、收受賄賂、公款吃喝、侵吞集體財(cái)產(chǎn)等腐敗現(xiàn)象仍然普遍存在。

農(nóng)村腐敗嚴(yán)重，很重要的一個(gè)原因是缺乏監(jiān)督。雖然《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督做出了規(guī)定，但這樣的監(jiān)督在實(shí)踐中收效甚微。村民對(duì)村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的形式主要是村務(wù)公開、建立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和村務(wù)檔案，任期和離任的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。然而其中大多數(shù)措施在實(shí)踐中都沒有得到有效執(zhí)行，原因有三：一是村民法治意識(shí)較低，對(duì)這些民主監(jiān)督規(guī)定既不了解也不關(guān)心。二是即使村民發(fā)現(xiàn)村委會(huì)的操作不合乎規(guī)定，法律也沒有為其提供一個(gè)有效的解決機(jī)制。如《村民委員會(huì)組織法》第三十一條規(guī)定村務(wù)公開不合法的，村民可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者縣政府主管部門反映，有關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，并責(zé)令依法公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。但是對(duì)調(diào)查的期間、調(diào)查的程序和有關(guān)人員具體應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任均未規(guī)定。另外，如果責(zé)令公布后村委會(huì)仍不依法公布又該如何處理？行政機(jī)關(guān)對(duì)違法的村委會(huì)成員進(jìn)行的處理如何在發(fā)揮懲戒功能和不干預(yù)村民自治之間進(jìn)行平衡？這些問題都有必要進(jìn)行明確。三是我國的農(nóng)村社會(huì)仍然是一個(gè)傳統(tǒng)的熟人社會(huì)，通常幾代人共同生活在一個(gè)村集體中，只要不涉及自身利益，大多數(shù)情況下村民礙于情面和風(fēng)俗不會(huì)將同村村民的違法行為訴諸法律。

（四）農(nóng)村地區(qū)矛盾頻發(fā)，糾紛不斷，不和諧因素增多

自從實(shí)行村民自治制度以來，農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)矛盾不斷加劇。村民與村干部之間、村民之間出現(xiàn)了很多糾紛，甚至演化成重大的惡性事件。很多農(nóng)村矛盾得不到正常途徑的解決，致使農(nóng)村上訪案件日益增多。這種現(xiàn)象是各種社會(huì)因素綜合的結(jié)果，但這也一定程度上反映出了當(dāng)前的村民自治制度在處理集體事務(wù)、化解矛盾方面的無力。

我國農(nóng)村傳統(tǒng)上由鄉(xiāng)紳進(jìn)行治理，鄉(xiāng)紳在鄉(xiāng)民中被公認(rèn)為具有更多的知識(shí)和更高的德行，因而通常享有很高的威望。而經(jīng)過建國后的人民公社運(yùn)動(dòng)，我國農(nóng)村已經(jīng)不存在鄉(xiāng)紳階層。廢除人民公社后，國家權(quán)力從鄉(xiāng)村撤離，后繼的村民自治制度卻至今沒有完全填補(bǔ)這一權(quán)力真空。村干部由村民選舉產(chǎn)生，本身就是普通村民的一員，實(shí)際上，他們?cè)诖迕裰械奶?hào)召力和權(quán)威性完全不能與當(dāng)年的鄉(xiāng)紳相提并論，尤其是在村民選舉中經(jīng)常出現(xiàn)的賄選、宗族勢(shì)力或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府操縱、程序違法等情況下，當(dāng)選的村干部更難以使村民信服。

二、村民自治的法治化

（一）實(shí)現(xiàn)各方主體之間的合理定位

村民自治面臨困境的重要原因之一就是該制度下的各方主體：村委會(huì)、黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民之間權(quán)力（利）界限不明，定位不清，關(guān)系混亂。解決這一問題，我們首先要明確村民在村民自治中的地位以及村民自治權(quán)的主體。村民自治權(quán)的主體應(yīng)該是全體村民，我國有很多學(xué)者已經(jīng)對(duì)此做了詳細(xì)的論證。將“村民自治”視為“村自治”，這里的“村”的概念已經(jīng)不僅僅是地理上的自然村的概念，而是以自然村為基礎(chǔ)集合起來的全體村民的抽象的總稱［4］。全體村民共同享有自治權(quán)是村民自治的出發(fā)點(diǎn)，村委會(huì)、黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民之間的關(guān)系體系的構(gòu)建也應(yīng)該以此為中心。

1.村民與村委會(huì)。

我國目前的村民自治制度過多地關(guān)注村民委員會(huì)的建設(shè)，而相對(duì)忽視了村民自治權(quán)這一中心問題。從立法層面來看，我國村民自治制度的主要法律依據(jù)是憲法第一百一十一條的規(guī)定和《村民委員會(huì)組織法》。憲法第一百一十一條第一款規(guī)定：城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民、村民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。由此可見，憲法只是對(duì)村民委員會(huì)做出了原則性的規(guī)定，并沒有明確確立村民自治權(quán)。而《村民委員會(huì)組織法》基本上也是以對(duì)村民委員會(huì)的規(guī)定為主，至于村民自治權(quán)的行使及其保障則著墨不多。從實(shí)踐層面來說，正如上文所述，村民對(duì)村集體事務(wù)的參與非常之有限，村委會(huì)對(duì)集體內(nèi)部的大小事務(wù)的包辦影響了村民自治這一直接民主的實(shí)現(xiàn)。

全體村民是村民自治權(quán)的主體，村委會(huì)只是村民自治集體的“執(zhí)行機(jī)關(guān)”，構(gòu)建村民自治制度首先要明確這一認(rèn)識(shí)，并將它付諸實(shí)踐。真正實(shí)現(xiàn)全體村民在村民自治中的主體地位，就要擴(kuò)大村民在民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督、民主決策中的參與，細(xì)化相關(guān)的法規(guī)制度。

要擴(kuò)大村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的職權(quán)，對(duì)其職權(quán)范圍，召開、表決的程序進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)定，在增強(qiáng)其規(guī)范性和可操作性的同時(shí)，提高其履行職權(quán)的能力。

2.村委會(huì)與黨支部。

根據(jù)《村委會(huì)組織法》的規(guī)定，黨支部與村委會(huì)屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，同時(shí)，黨章也規(guī)定了黨必須在村民自治中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。在理論上，在兩者的關(guān)系中黨支部處于領(lǐng)導(dǎo)地位。而在實(shí)踐中，黨支部與村委會(huì)這兩套班子經(jīng)常發(fā)生矛盾甚至處于對(duì)立局面，這一矛盾已經(jīng)稱為我國村民自治制度中普遍出現(xiàn)而又難以解決的難題。

根據(jù)我國《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，并向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。而對(duì)于黨支部的規(guī)定則是：中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這種領(lǐng)導(dǎo)核心作用主要分為兩方面：（1）領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)。（2）支持和保障村民開展自治活動(dòng)，直接行使民主權(quán)利。黨支部對(duì)村民委員會(huì)的職權(quán)的行使是“領(lǐng)導(dǎo)和支持”，對(duì)村民的自治權(quán)利和自治活動(dòng)則是“支持和保障”。黨支部確實(shí)對(duì)村委會(huì)具有領(lǐng)導(dǎo)職能，然而這種領(lǐng)導(dǎo)絕不是干涉甚至是取代村委會(huì)的正常工作。村委會(huì)是直接由村民選舉產(chǎn)生負(fù)責(zé)村集體事務(wù)的機(jī)構(gòu)，在管理公共事務(wù)和公益事業(yè)方面享有獨(dú)立和完全的權(quán)限。應(yīng)該對(duì)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)作用進(jìn)行進(jìn)一步限定和明確，防止黨支部與村委會(huì)的職權(quán)混同以及爭(zhēng)權(quán)現(xiàn)象的出現(xiàn)。黨支部職權(quán)應(yīng)該限定在四個(gè)方面：（1）對(duì)村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。（2）密切聯(lián)系群眾，幫助和支持群眾自治。（3）調(diào)節(jié)村民和村委會(huì)的關(guān)系。（4）黨的政策的宣傳工作。

3.村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系問題無疑是村委會(huì)自治制度中的又一個(gè)長(zhǎng)期存在而又難以解決的問題。從法理上來說，村集體是一個(gè)社會(huì)團(tuán)體法人，而村委會(huì)作為社會(huì)團(tuán)體法人的執(zhí)行機(jī)關(guān)，只對(duì)全體村民負(fù)責(zé)，只有在違法情況才受到國家機(jī)關(guān)的直接干預(yù)。但是，村集體絕非一般的社會(huì)團(tuán)體，村委會(huì)與國家機(jī)關(guān)也有著更為復(fù)雜的關(guān)系。從《村民委員會(huì)組織法》來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)進(jìn)行“指導(dǎo)、支持和幫助”，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項(xiàng)。而村民委員會(huì)有義務(wù)“協(xié)助”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。但在實(shí)際中，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系早已發(fā)生了變異?！爸笇?dǎo)”變成了“領(lǐng)導(dǎo)”，“協(xié)助”變成村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府命令的執(zhí)行。村民委員會(huì)并非獨(dú)立于國家機(jī)關(guān)的民間組織，反而成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“手腳”。這種情況在全國大部分農(nóng)村地區(qū)都有不同程度的體現(xiàn)。

村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“剪不斷、理還亂”的關(guān)系有其深層次的原因。首先是體制上的原因。改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會(huì)、村民小組基本上由人民公社的公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)的建制延續(xù)而來，除了正式的政權(quán)組織以外，村民委員會(huì)和村民小組擔(dān)負(fù)著一定的行政功能，具有準(zhǔn)行政和類行政組織的特性。政權(quán)組織的體制性權(quán)利雖然上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但功能性權(quán)力仍然延伸到農(nóng)戶［5］。其次是思想認(rèn)識(shí)上的原因。我國農(nóng)村具有濃厚的“官本位”的傳統(tǒng)思想，對(duì)官方傾向于依賴和盲從。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)還普遍存在著這樣的錯(cuò)誤意識(shí)，認(rèn)為村干部是“官”而不是民間組織的負(fù)責(zé)人，而“官”就要聽從上級(jí)也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的安排。另外，鄉(xiāng)村社會(huì)中復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系、利益機(jī)制也是村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系變異的原因之一。

對(duì)于村委會(huì)往往受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問題，應(yīng)該確立村委會(huì)相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的平等地位。

村委會(huì)是村民自治體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而村民自治體是獨(dú)立于國家機(jī)關(guān)之外的社會(huì)團(tuán)體。村委會(huì)代表村民自治體的利益和意志，因而村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該是平等的“官與民”的關(guān)系，而不是上下級(jí)的關(guān)系。村委會(huì)有義務(wù)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的工作的展開，然而這種協(xié)助應(yīng)該是一種合作關(guān)系，而不是指導(dǎo)命令關(guān)系，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逾越職權(quán)的干涉村委會(huì)有權(quán)拒絕，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干涉已經(jīng)對(duì)村民自治造成了侵害，村民自治體有權(quán)進(jìn)行行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

（二）建立有效的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

1.現(xiàn)有救濟(jì)制度的缺陷。

無救濟(jì)即無權(quán)利，村民自治權(quán)作為一項(xiàng)民主權(quán)利，必須有一套有效的機(jī)制為其提供保障和救濟(jì)。從我國現(xiàn)今立法來看，關(guān)于村民自治制度之下的權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定是十分薄弱的?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》主要有四個(gè)條文對(duì)村民的權(quán)利救濟(jì)進(jìn)行了規(guī)定，涉及到村委會(huì)選舉、村規(guī)民約的制定、村務(wù)公開、村委會(huì)損害村民合法權(quán)益的決定、村委會(huì)不履行法定義務(wù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民自治的干預(yù)。而在以上幾個(gè)方面進(jìn)行救濟(jì)的主體主要有三個(gè)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和縣人大常委會(huì)；二是行政機(jī)關(guān)，主要指縣鄉(xiāng)政府及有關(guān)主管部門；三是人民法院。然而，從目前的村民自治的實(shí)施狀況來看，無論哪種上述的救濟(jì)途徑均未能有效發(fā)揮作用：第一，根據(jù)憲法和《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民自治權(quán)的內(nèi)容包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，而對(duì)村民自治權(quán)的救濟(jì)的規(guī)定卻僅限于以上幾個(gè)特殊事項(xiàng)，零碎片面，遠(yuǎn)不能涵蓋村民自治權(quán)的全部?jī)?nèi)容。第二，僅僅是原則性概括性方向性的規(guī)定，沒有對(duì)救濟(jì)的程序進(jìn)行細(xì)化，造成了救濟(jì)機(jī)制缺乏操作性而難以實(shí)施。第三，法院的司法救濟(jì)僅限于“村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員做出的決定侵害村民合法權(quán)益”的情況，因而適用范圍非常狹窄。村民自治的權(quán)利救濟(jì)主要由地方人大和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行。然而無論是地方人大還是行政機(jī)關(guān)都難以對(duì)村民自治權(quán)進(jìn)行充分有效的救濟(jì)。根據(jù)我國的憲政設(shè)計(jì)，人大的監(jiān)督對(duì)象是國家機(jī)關(guān)，村委會(huì)作為一種民間機(jī)構(gòu)也置于人大的監(jiān)督之下，似乎有違法理。而且人大是代議機(jī)關(guān)，其行使職權(quán)的方式也決定了其無法對(duì)村民自治的權(quán)利進(jìn)行直接有力的保障。行政機(jī)關(guān)對(duì)行政自治權(quán)的救濟(jì)同樣存在根本性的缺陷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本就存在干預(yù)村民自治的傾向，現(xiàn)行法律又賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治中的違法行為進(jìn)行調(diào)查和處理的職權(quán)，這無異于強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的關(guān)系中存在著的上下級(jí)的錯(cuò)誤傾向。而且相比于司法救濟(jì)，行政救濟(jì)政策性強(qiáng)而法律性弱，在程序性和穩(wěn)定性方面均存在欠缺。第四，從以上的規(guī)定也可以看出，我國村民自治立法中關(guān)于村民自治糾紛處理主體的規(guī)定非?；靵y，除了負(fù)責(zé)對(duì)村民自治工作進(jìn)行日常指導(dǎo)的民政部門外，還規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)人大與政府，主體的不明確導(dǎo)致事實(shí)上的多部門看似都有權(quán)處理而實(shí)際上最后誰都不處理的后果［6］。第五，缺少法律歸責(zé)機(jī)制。在村民自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)過程中，對(duì)權(quán)利的救濟(jì)和對(duì)侵權(quán)人的法律責(zé)任機(jī)制是一體兩面的。對(duì)于權(quán)利受到違法行為侵害的村民的權(quán)利救濟(jì)，在另一方面也意味著對(duì)違法行為的行為人課以一定的法律責(zé)任。但是，如果說現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》對(duì)權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定非常薄弱的話，那么對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定則更為欠缺。正是法律制裁嚴(yán)重缺位，才導(dǎo)致村民自治中違法行為的責(zé)任人漠視法律規(guī)定，并使得村民自治中的違反法定程序的行為成為常態(tài)，賄選、腐敗等嚴(yán)重違法行為亦屬常見。

2.完善司法救濟(jì)。

無論是人大救濟(jì)還是行政救濟(jì)均存在根本性的缺陷，對(duì)村民自治中的權(quán)利的救濟(jì)必須以司法救濟(jì)為核心。以司法救濟(jì)作為解決權(quán)利糾紛的手段是現(xiàn)代法治的重要特征，“司法最終”是一項(xiàng)重要的現(xiàn)代法治原則，一切法律糾紛至少在原則上應(yīng)通過司法程序及訴訟程序解決，法院對(duì)于糾紛及相關(guān)的法律問題有最終的裁決權(quán)。在法治社會(huì)，當(dāng)權(quán)利受到侵犯時(shí)，通過司法途徑獲得救濟(jì)既是一條必然途徑，也是一條最終途徑［7］。在村民自治出現(xiàn)的矛盾和糾紛中，完善司法救濟(jì)更有其必要性。相比于地方人大，司法機(jī)關(guān)具有更強(qiáng)的強(qiáng)制力和執(zhí)行力。相比于縣鄉(xiāng)政府，司法機(jī)關(guān)更具超脫性，不存在復(fù)雜的利益關(guān)系和體制障礙，因此公正的救濟(jì)更易于實(shí)現(xiàn)。

村民自治中對(duì)權(quán)利的侵犯主要分為兩種：一是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對(duì)村民自治的干預(yù)，二是村民自治體內(nèi)部的糾紛。對(duì)于第一種糾紛，雖然學(xué)界進(jìn)行了長(zhǎng)期的呼吁，但我國法律至今并未明確將其納入到行政訴訟的范圍之中。2014年修訂的《行政訴訟法》第十二條關(guān)于行政訴訟受案范圍的概括性規(guī)定是：“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”。村民自治權(quán)作為一種社會(huì)權(quán)利并未被涵蓋其中。行政受案范圍的局限性使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府插手村民自治事務(wù)、干涉村民自治權(quán)的行使的情況下，受到侵犯的主體沒有得到司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)。這既不利于村民自治本身的發(fā)展，也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)利行使的監(jiān)督，與法治精神極不相符。因此，在未來的立法中有必要將行政機(jī)關(guān)對(duì)村民自治的侵犯納入到行政訴訟范圍之中。

對(duì)于第二種糾紛，我們可以根據(jù)糾紛性質(zhì)的不同分別將其納入到刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟范圍之內(nèi)。（1）將破壞村委會(huì)選舉的行為納入刑事訴訟。在我國農(nóng)村地區(qū)的選舉過程中，破壞選舉現(xiàn)象極為普遍，其中尤以賄選現(xiàn)象最為嚴(yán)重且呈現(xiàn)出多樣化的形式。在我國，破壞人大選舉的行為可以構(gòu)成破壞選舉罪，但對(duì)破壞村委會(huì)選舉的行為僅僅規(guī)定“由鄉(xiāng)級(jí)或縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理”。實(shí)踐已經(jīng)證明，這樣模糊而缺乏明確的法律制裁的規(guī)定是難以發(fā)揮作用的。村委會(huì)選舉是村民自治中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)系著村民自治的成敗，破壞村委會(huì)選舉也是對(duì)農(nóng)村的社會(huì)治理和社會(huì)秩序的破壞。在刑法中應(yīng)該對(duì)破壞村委會(huì)選舉的行為作出規(guī)定，這也是現(xiàn)實(shí)的要求。（2）將村委會(huì)履行管理財(cái)產(chǎn)的職能時(shí)造成的權(quán)利侵害納入到民事訴訟體系中。村委會(huì)主要具有三個(gè)方面的職能：第一，作為集體財(cái)產(chǎn)的管理人，依照法律規(guī)定管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)。第二，作為農(nóng)村社區(qū)的管理者，維護(hù)社會(huì)秩序，提供公共產(chǎn)品。第三，作為基層政府行政的委托人，實(shí)施一些行政行為，因而屬于委托行政。將第一類行為納入到民事訴訟的范圍中，這在我國已有相應(yīng)的司法解釋和司法實(shí)踐。最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》和《關(guān)于村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)問題與村委會(huì)發(fā)生糾紛人民法院應(yīng)否受理問題的答復(fù)》均已明確村委會(huì)的訴訟當(dāng)事人的地位。然而這兩件司法解釋并不能涵蓋所有的問題，接下來需要在立法中對(duì)村委會(huì)和村民的民事糾紛的受案范圍、審理規(guī)則等進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)定。（3）將村委會(huì)進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)管理活動(dòng)時(shí)造成的權(quán)利侵害納入到行政訴訟范圍中。這應(yīng)當(dāng)是村民自治權(quán)的司法救濟(jì)的重要內(nèi)容。村委會(huì)對(duì)農(nóng)村的管理承擔(dān)著重要的職能和義務(wù)，比如依照法定程序召開村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，進(jìn)行村務(wù)公開接受監(jiān)督，建立村務(wù)檔案等。村委會(huì)是否履行義務(wù)或者按照程序履行職能都關(guān)系著村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)。比如，如果村委會(huì)不按照規(guī)定進(jìn)行村務(wù)公開，那么就影響到村民的民主監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，村民應(yīng)該有權(quán)對(duì)村委會(huì)提起行政訴訟。但是，村委會(huì)作為村民自治體中的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，從我國目前的行政法學(xué)理論上看并不能成為行政訴訟的主體。對(duì)于這個(gè)問題，學(xué)界有兩種解決辦法：一是通過將村民委員會(huì)視為行政主體賦予其行政訴訟被告資格［8］。二是從根本上扭轉(zhuǎn)只有行政主體才能作為行政訴訟被告的觀念，以是否具有公共權(quán)力，是否執(zhí)行公務(wù)為主要標(biāo)準(zhǔn)來判斷某個(gè)主體能否作為行政訴訟的被告。以這樣的標(biāo)準(zhǔn)來看，村委會(huì)在村集體的管理過程中確實(shí)享有公共權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的職能，因而村委會(huì)可以成為行政訴訟的被告。這兩種理論路徑雖然依據(jù)不同，但殊途同歸，均為村委會(huì)的行政訴訟主體資格進(jìn)行了論證。在當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況下，運(yùn)用行政訴訟的途徑救濟(jì)村民的集體自治權(quán)實(shí)屬必要，同時(shí)這樣的立法也并不會(huì)帶來行政法理論上的混亂。

村民自治必須通過法治化路徑才能走出困境：通過對(duì)各方主體進(jìn)行更加合理明確的法律定位，凸顯村集體作為村民自治權(quán)主體的地位；擴(kuò)大村民參與并加強(qiáng)村民對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督，這是促進(jìn)村民自治權(quán)實(shí)現(xiàn)、減少和杜絕程序違法以及腐敗現(xiàn)象的重要方式；限定黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，使村委會(huì)能夠更好地行使職權(quán)；確立村委會(huì)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相對(duì)平等的法律地位，使其能夠更好地抗衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過度干預(yù)；通過建立完善的司法救濟(jì)體制，使違法行為受到司法的裁決，使村民自治下的合法權(quán)益得到司法的保障，同時(shí)也會(huì)為當(dāng)前頻發(fā)的矛盾糾紛提供穩(wěn)定、合法、有效的解決機(jī)制。

［1］（法）托克維爾.論美國的民主（上卷）［M］.南昌：江西人民出版社，2013.216—218.

［2］房正宏.村民自治的困境與現(xiàn)實(shí)路徑［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2011，（9）：25.

［3］盧福營.論村民自治運(yùn)作中的公共參與［J］.政治學(xué)研究，2004，（1）：20.

［4］崔智友.中國村民自治的法學(xué)思考［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2001，（3）：131.

［5］徐勇.政權(quán)下鄉(xiāng)：現(xiàn)代國家對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的整合［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2007，（11）：9.

［6］劉志鵬.我國村民自治立法問題研究［M］.北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2012.154.

［7］周佑勇.村民自治權(quán)利司法救濟(jì)的突破口［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2007-9-20（5）.

［8］黃榮英.村民自治權(quán)利救濟(jì)的法律缺失與完善［J］.行政與法，2010，（5）：85.

On the Rule of Law in the Villages’Autonom y

DU Rui-ze
（Law School，Shandong University，Ji’nan 250100，China）

In our country，the system of the villages’autonomy is in trouble，The lack of the rule of law results in disorder in the village governance，and it alsomakes difficulties for the villages’autonomy to come true.Villages’autonomy must obey the rule of law，firstly the different subjects need clear legal status，and they should dealtwith each other according to their legal status；Secondly，the right of villages’autonomy need effective reliefwhen itwas violated，but now the system of relief can’twork well.The necessary way to achieve the rule of law is establishing a system of reliefwith judicial relief at the core，safeguarding the right of villages’autonomy and solving the disputes in the process of villages’autonomy by judicial approaches.

villages’autonomy；the rule of law；judicial relief

D638

A

1009-6566（2016）05-0052-06

2016-06-29

杜瑞澤（1992—），男，河北衡水人，山東大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法。