理查德·揚斯(Richard Youngs)

滕智紅/譯

歐洲民主化

理查德·揚斯(Richard Youngs)

滕智紅/譯

選自美國《外交》雜志 2016年8月8日

歐盟不能在每次危機塵埃落定之后，又一切按常規(guī)運轉(zhuǎn)，而必須徹底調(diào)整整個政治結(jié)構(gòu)。

英國脫歐引發(fā)了無數(shù)次歐盟該如何改革的討論。自從英國全民公投退出歐盟后，無數(shù)政府官員、部長和總統(tǒng)已經(jīng)認(rèn)識到歐盟必須對公民關(guān)注的焦點問題采取更靈活、更積極響應(yīng)的態(tài)度。但運轉(zhuǎn)的仍然是一套熟悉的模式：過去20年在每一次危機發(fā)生之后，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人都許諾重新思考整合問題，一旦危機消除，就又按照過去的模式運行。

因此當(dāng)前的討論只會讓人厭煩。有人認(rèn)為只有加速結(jié)成徹底的政治聯(lián)盟才能挽救歐盟。歐盟高級委員、歐盟議會中的政治家和法德外交部長等都持這種看法。而包括中歐、東歐、丹麥和荷蘭領(lǐng)導(dǎo)人在內(nèi)的另外一些人正好得出相反的結(jié)論。然而加速整合或放慢整合步伐都不足以挽救歐盟。而且，在對布魯塞爾的疑慮不斷增加之際，當(dāng)前公開建議加強經(jīng)濟(jì)政策和安全合作不可能重新燃起人們對歐盟計劃的激情。在某種程度上為欺騙歐洲所謂消息不靈通或無知公民的選擇權(quán)而引入改革是既要人們領(lǐng)情又不能保持任何長期穩(wěn)定。

相反，歐盟需要徹底改變整個政治結(jié)構(gòu)。一個熱議的做法是創(chuàng)立雙速歐盟，讓所謂的核心國家獨立于其他周邊國家而結(jié)成政治聯(lián)盟。但這一解決辦法也許不切實際，因為很少有南歐或東歐國家能夠容忍這樣的待遇，而本該是核心國的法國和荷蘭兩國又對歐盟有著歐洲大陸最高級別的普遍敵意。而且，如果核心是基于歐元區(qū)的話，由于幾乎所有成員國已屬于歐元區(qū)，或者已報名加入，就幾乎沒有余地進(jìn)行不同層次的整合。

而歐盟需要的是復(fù)興，以此挑戰(zhàn)國家和民族之間的傳統(tǒng)合作模式。該復(fù)興不應(yīng)該關(guān)注國家間正式的制度關(guān)系，而是轉(zhuǎn)向公民之間基于團(tuán)結(jié)一致的更加民主的契約關(guān)系。沒有歐洲公民的全面參與，就沒有新的政策能解決當(dāng)前的不安定局面，造成這種局面主要因為普通人不信任歐盟計劃。要解決這個問題，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)采用我所稱的由4個相互配合的決策原則管理的歐洲公民契約。

合作契約

第一個原則是選擇。當(dāng)前，要求成員國全部采用歐盟的政策絕對很難做到，除非他們協(xié)議退出歐盟。而應(yīng)當(dāng)采用相反的做法：自愿、靈活地選擇加入。

政策制定不是由布魯塞爾的集權(quán)官僚制度管理，而是分散成一系列的政策群，這樣能審查不同政策領(lǐng)域的合作并將由分散在歐洲地域內(nèi)的機構(gòu)來管理。各國政府按照公民意愿自由選擇加入某個政策群。運用這一原則能讓每個國家積極正面地塑造歐盟的未來，而不是被動接受自己不喜歡的義務(wù)。

選擇加入模式最棘手的問題是人們的自由貿(mào)易和自由活動是否應(yīng)當(dāng)獨立選擇。雖然有人反對限制行動自由，但在當(dāng)前情況下，采用一些適度的分階段的自由行動可能有助于保留歐盟計劃。例如：法律規(guī)定“緊急剎車”或者臨時暫停移民，國家就能保護(hù)自己貧困或脆弱的社區(qū)免受移民快速增加的沖擊，同時又不違反跨界交往的核心原則。從長遠(yuǎn)來說，民眾有機會選擇自己愿意的開放程度甚至能克服狹隘的民族主義思想。

當(dāng)然，自愿加入方式將讓歐盟的合作相當(dāng)混亂。很多政策領(lǐng)域——比如貿(mào)易與環(huán)保政策、社會政策與歐元——不能完全脫鉤，而且必須在政策群之間作些協(xié)調(diào)。但這些混亂的局面比繼續(xù)維持現(xiàn)狀風(fēng)險要小很多，如果繼續(xù)維持現(xiàn)狀，國家和公民就無法選擇自己心儀的整合要素而摒棄不喜歡的要素。

第二條原則是支持歐洲不同經(jīng)濟(jì)、社會和政治模式之間展開競爭。歐盟的作用將是確立宏偉目標(biāo)，而不是目標(biāo)該如何實現(xiàn)的具體或詳盡的計劃。這樣成員國就能設(shè)計自己喜歡的路線，完成共同的目標(biāo)，而且最佳模式將是繁榮經(jīng)濟(jì)，用成果樹立典范而不是照搬規(guī)則。例如：希望結(jié)束經(jīng)濟(jì)緊縮的國家也許不能說服債權(quán)國采用泛歐凱恩斯主義，但總要允許他們嘗試使用支持經(jīng)濟(jì)增長的政策來減少債務(wù)水平。

第三條指導(dǎo)原則是自下而上的公民管理。歐盟的整個架構(gòu)——創(chuàng)立于60多年前講求恭順和等級的時代——與當(dāng)今強調(diào)個性化和本土化的社會趨勢絕對不一致。這就需要民主司法理念。

歐盟政府不是無休止地談?wù)摎W盟議會或國家立法機構(gòu)應(yīng)該創(chuàng)立更多的委員會來改進(jìn)歐盟的民主責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)發(fā)動大型的兩年制民主計劃，允許公民大會和論壇商議普通民眾愿意看到的歐盟政策合作類型。應(yīng)當(dāng)允許和鼓勵當(dāng)?shù)厣鐖F(tuán)參與制定所有級別的歐盟政策。有當(dāng)?shù)貓F(tuán)體參與在任何新的整合階段都很關(guān)鍵。而且，在那些選擇棄權(quán)來支持歐盟的年輕人當(dāng)中，漠視政治的趨勢表明了需要創(chuàng)新直接民主的形式。從歐洲整合之初起，社會就發(fā)生了極大的變化；調(diào)整歐盟機構(gòu)也幾乎不足為奇。

第四條原則是不僅在不同國家之間，而且在各國國內(nèi)都必須考察彈性政策的差異。鑒于歐盟內(nèi)部情況多種多樣，千篇一律地在歐盟成員國之間應(yīng)用所有政策領(lǐng)域或許不再是可取的。幾乎在每個歐洲國家，都存在著截然不同的兩類人：喜歡歐盟世界和國際主義精神的一類人和感到被邊緣化了的另一類人。但悲嘆所謂未來主義者的無知幾乎沒什么益處——不能解決懷疑論者關(guān)注的問題、只能通過壓制他們的民主呼聲得以繼續(xù)的整合計劃就不會是個值得捍衛(wèi)的計劃。而問題是要重新思考?xì)W洲的整體合作形式，為全球主義和本土主義者都留出空間。

至于這樣做是否現(xiàn)實，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)參考司法的多元主義。司法多元主義考察不同司法和法律規(guī)范在單一政治體系中如何共存，而這一話題豐富的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)為設(shè)計法律體系提供資源來協(xié)調(diào)有著截然不同選擇的人群。例如：歐洲大城市文化多元，移民安置可以更加自由合法，而內(nèi)陸地區(qū)則需要更嚴(yán)格的做法；某成員國有些地區(qū)也許希望引入其他地區(qū)反對的歐盟合作倡議。

改革或破產(chǎn)

很多人會反對說這些影響深遠(yuǎn)的變化和超乎常規(guī)的想法都不可行，歐盟應(yīng)當(dāng)專注于穩(wěn)定當(dāng)前的現(xiàn)狀。也許他們認(rèn)為彈性太大和民主建議將產(chǎn)生歐洲懷疑主義。這反映了一種不健康的思想：歐盟真正的困難不僅是找到任何可能包容歐洲懷疑主義的方式，而且要保障更加堅實的基礎(chǔ)以實現(xiàn)歐洲公民未來的合作和團(tuán)結(jié)。除此之外，英國脫歐表明了一個民族感到被歐盟領(lǐng)導(dǎo)層忽視所產(chǎn)生的風(fēng)險。更直接地說，在這點上參與政治是有益的，并且不應(yīng)該因?qū)γ翊庵髁x的短期恐懼而回避它。改革者也應(yīng)當(dāng)質(zhì)疑普遍認(rèn)為彈性整合與少整合是一回事的看法；如果合理構(gòu)建彈性，那么與普遍看法相反的觀點就可能是對的。

當(dāng)然，實際上幾乎可以肯定：歐盟政府將像以前那樣跌跌撞撞。如果歐盟領(lǐng)導(dǎo)人政策調(diào)整尺度很小——或者根本不調(diào)整——法國、荷蘭或其他國家在全民公投后成功離開歐盟的可能性就會增加，從而永久破壞歐洲的實體精神。最好是現(xiàn)在就行動起來防止出現(xiàn)不可逆的崩潰局面。如果歐盟領(lǐng)導(dǎo)人不繼續(xù)用政治意志力來更新歐盟整合的核心模式，那么，他們屢次要求創(chuàng)新思維就幾乎沒有任何意義。

要是歐盟領(lǐng)導(dǎo)人真正銳意創(chuàng)新，他們將利用2017年《羅馬條約》（Treaty of Rome）簽署60周年之際翻開新的篇章。他們應(yīng)當(dāng)宣稱歐盟已經(jīng)完成了確保歐洲和平的使命，并將發(fā)起符合靈活性和創(chuàng)新原則的新的歐洲公民契約，從而引導(dǎo)歐盟計劃邁入嶄新的時代。

原文標(biāo)題：Democratizing Europe