孫瑩

合作治理是一項(xiàng)以合作為核心的包容性發(fā)展策略，政府通過(guò)自上而下的權(quán)威體系來(lái)整合社會(huì)利益，精準(zhǔn)定位共同的目標(biāo)，以對(duì)話(huà)、反思、談判等互動(dòng)方式，與社會(huì)組織等共同承擔(dān)公共責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。合作治理關(guān)注多元主體聯(lián)合行動(dòng)的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)建立在相互認(rèn)同和依賴(lài)基礎(chǔ)上的主體權(quán)威，注重溝通協(xié)商所形成的共創(chuàng)共享型合作秩序。作為一種指導(dǎo)政府與社會(huì)組織行為的框架，合作治理涉及到如何為利益相關(guān)者設(shè)定正式和非正式的游戲規(guī)則，并在規(guī)則運(yùn)行過(guò)程中調(diào)和參與者不同的偏好和利益，轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的行動(dòng)或有效的政策選擇。

一、縱向合作維度下政社之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)

社會(huì)管理權(quán)力由政府向社會(huì)組織分散化配置，其理論前提是強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的合作互補(bǔ)關(guān)系，希望建立一種以“公共權(quán)力——制度化利益”為特征的合作制度，通過(guò)政府與社會(huì)組織的制度化合作，化解現(xiàn)代社會(huì)由于組織化與分工化所帶來(lái)的結(jié)構(gòu)性沖突，超越傳統(tǒng)自由主義所倡導(dǎo)的“競(jìng)爭(zhēng)性均衡”，實(shí)現(xiàn)制度化利益整合的“合作性均衡”。即國(guó)家與社會(huì)并不對(duì)立，兩者之間也不存在內(nèi)在沖突，從而在社會(huì)組織與政府之間建立起相互支持、高度合作的關(guān)系。

（一）內(nèi)生型依附權(quán)力結(jié)構(gòu)

這種權(quán)力結(jié)構(gòu)是指政府部門(mén)主導(dǎo)成立社會(huì)組織，并通過(guò)為其提供組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的各種資源而建立起來(lái)的依附與被依附的關(guān)系。在學(xué)術(shù)研究中，這樣的組織一般被稱(chēng)為官辦社會(huì)組織，或被稱(chēng)作政府的“白手套”。內(nèi)生型依附權(quán)力結(jié)構(gòu)一般具有如下特點(diǎn)：

第一，在組織的產(chǎn)生方式和存在形式方面，一般由政府部門(mén)“自上而下”推動(dòng)成立；

第二，在管理方式方面，政府基本上都是把這類(lèi)社會(huì)組織當(dāng)成下屬單位來(lái)進(jìn)行管理；

第三，這些組織因不同程度地承擔(dān)其所屬的政府部門(mén)的部分職能而在某種程度上成為政府職能部門(mén)的延伸。同時(shí)，這些社會(huì)組織也會(huì)不同程度地承擔(dān)相應(yīng)社會(huì)組織職能；

第四，在人力資源、組織項(xiàng)目、開(kāi)展活動(dòng)或者活動(dòng)資金來(lái)源方面，這些組織也都幾乎完全依賴(lài)于政府的撥款或項(xiàng)目支持。

（二）工具型互惠權(quán)力結(jié)構(gòu)

這種權(quán)力結(jié)構(gòu)是指社會(huì)組織具有專(zhuān)業(yè)能力或者其他方面的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，政府具有掌握大量社會(huì)資源的優(yōu)勢(shì)，雙方從各自需要出發(fā)而結(jié)成的一種交換關(guān)系。需要說(shuō)明的是，此種條件下的互惠是 “工具性”的，也就是雙方僅以一定程度上的資源交換來(lái)達(dá)成這種互動(dòng)關(guān)系，如果任何一方認(rèn)為自身不能從與對(duì)方的互動(dòng)中獲益，那么這種關(guān)系就可能會(huì)終結(jié)，或者會(huì)轉(zhuǎn)換成其他形式而存在。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的主要特點(diǎn)有：

第一，在組織的產(chǎn)生方式和存在形式方面，此種權(quán)力結(jié)構(gòu)下的社會(huì)組織幾乎都成立于政府出臺(tái)相應(yīng)支持政策之后，絕大部分都是由民間個(gè)人創(chuàng)辦，在專(zhuān)業(yè)方面具有一定的優(yōu)勢(shì)，但是規(guī)模較小。

第二，在管理方式方面，雖然雙方的權(quán)力對(duì)比是非常不平衡的，但是雙方一般都能通過(guò)合同契約的方式進(jìn)行互動(dòng)。除此之外，有關(guān)政府部門(mén)還會(huì)通過(guò)各種形式，諸如社會(huì)工作者聯(lián)合會(huì)、社會(huì)工作者協(xié)會(huì)等，對(duì)這些社會(huì)組織進(jìn)行間接的管理和引導(dǎo)。

第三，在具體職能方面，政府將需要由社會(huì)組織承擔(dān)的職能以項(xiàng)目外包等方式放到公開(kāi)市場(chǎng)上，而有關(guān)的社會(huì)組織則憑借自身在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、資源和能力等提供服務(wù)，政府按照其服務(wù)完成情況支付費(fèi)用或給予補(bǔ)貼、資金資助等。

第四，在人力資源、組織項(xiàng)目、開(kāi)展活動(dòng)或者活動(dòng)資金來(lái)源方面，雙方是基于合同契約的市場(chǎng)交換關(guān)系。這表明政府是承認(rèn)社會(huì)組織具有自身所需要的專(zhuān)業(yè)能力和社會(huì)資源，政府和社會(huì)應(yīng)該合理的分工，按照各自的比較優(yōu)勢(shì)各司其職，各負(fù)其責(zé)，并愿意為社會(huì)組織提供的服務(wù)支付費(fèi)用或給予資助。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題是，政府仍然是社會(huì)資源的絕對(duì)掌控者和主導(dǎo)者，由于政府對(duì)于社會(huì)組織可能存在偏見(jiàn)以及社會(huì)組織自身的一些客觀問(wèn)題，使得政府與社會(huì)組織的合作實(shí)質(zhì)上不可能處于完全平等。

（三）壓力型競(jìng)爭(zhēng)權(quán)力結(jié)構(gòu)

具體來(lái)說(shuō)，政府與社會(huì)組織的競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：在宏觀層面上，社會(huì)組織基于自身對(duì)社會(huì)問(wèn)題的認(rèn)知對(duì)有關(guān)政策進(jìn)行批評(píng)，并通過(guò)輿論傳播等途徑在客觀上對(duì)政府形成一定程度的壓力。在微觀層面，雖然可能不會(huì)直接和政府形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，但是因?yàn)椴糠止俎k社會(huì)組織也承擔(dān)一些具體的公共服務(wù)任務(wù)，所以其他社會(huì)組織就可能與之發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)有如下特點(diǎn)：

第一，從社會(huì)組織方面來(lái)看，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)下的社會(huì)組織成立較早，已在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)工作較長(zhǎng)時(shí)間，具有較為豐富的與政府往來(lái)合作的經(jīng)驗(yàn)。

第二，此類(lèi)組織具有較為穩(wěn)定的資源籌集渠道，即使在短期內(nèi)失去政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目或相關(guān)資助，也能夠找到資源支撐自身的發(fā)展。

第三，從政府方面看，這些組織往往可能會(huì)因?yàn)楸徽J(rèn)為與既有的一些組織（多為政府主導(dǎo)成立的官辦社會(huì)組織） 功能重合而導(dǎo)致其注冊(cè)困難甚至不能注冊(cè)。

第四，此類(lèi)組織往往會(huì)因?yàn)楣_(kāi)發(fā)表一些對(duì)于政府不利的言論而成為政府眼中的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，所以在對(duì)社會(huì)組織的日常管理中會(huì)被多加關(guān)注。

（四）低認(rèn)同疏離權(quán)力結(jié)構(gòu)

這種權(quán)力結(jié)構(gòu)反映了社會(huì)組織在滿(mǎn)足基本條件的前提下與政府處于不同程度的脫離狀態(tài)。處于此類(lèi)關(guān)系中的社會(huì)組織一般是指那些從事非營(yíng)利事務(wù)，但是卻未能在民政成功注冊(cè)而采取工商注冊(cè)的社會(huì)組織。

二、縱向合作維度下對(duì)政府工具的理性選擇

（一）基礎(chǔ)保障型工具

基礎(chǔ)保障型工具是指政府為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)性的條件，將資金或場(chǎng)所、設(shè)備等給予原本沒(méi)有這一資源的社會(huì)組織，以提高社會(huì)組織的資金充裕程度或?yàn)槠浒l(fā)展提供基本的保障條件。這類(lèi)工具包括放松管制、建立法規(guī)、提供基礎(chǔ)設(shè)施等。

（二）市場(chǎng)配置型工具

市場(chǎng)化工具是政府利用市場(chǎng)機(jī)制的作用實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，為社會(huì)組織提供間接支持的一種方式。這類(lèi)工具包括政府購(gòu)買(mǎi)、憑單制、貸款擔(dān)保、稅收優(yōu)惠、政府保險(xiǎn)、頒發(fā)許可證等。如政府購(gòu)買(mǎi)，政府劃出一部分資金專(zhuān)門(mén)用于扶持社會(huì)組織的發(fā)育，從而通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)引導(dǎo)社會(huì)組織的項(xiàng)目活動(dòng)等的設(shè)計(jì)方向，使其與國(guó)家宏觀戰(zhàn)略部署步調(diào)相一致，并在基本面上控制各種類(lèi)型項(xiàng)目的數(shù)量和范圍。如稅收優(yōu)惠，這是指對(duì)部分社會(huì)組織及其活動(dòng)給予稅收優(yōu)惠，以鼓勵(lì)相關(guān)活動(dòng)的開(kāi)展和項(xiàng)目的創(chuàng)立。反之，如不給予某些社會(huì)組織或活動(dòng)稅收優(yōu)惠，不僅將使部分社會(huì)組織遭受損失，發(fā)展受挫。所以，這種工具同時(shí)也是一種倡導(dǎo)及反對(duì)型政策信號(hào)的傳遞。

（三）引領(lǐng)支持型工具

這種工具是政府承擔(dān)引領(lǐng)者、倡導(dǎo)者或協(xié)作者的角色，以社會(huì)化的方式促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。這類(lèi)工具包括伙伴關(guān)系、信息傳播、組建聯(lián)盟、獎(jiǎng)賞鼓勵(lì)等。

三、未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)

社會(huì)組織與政府的關(guān)系有一個(gè)大致的發(fā)展趨勢(shì)：一方面，在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)政府仍然將是社會(huì)生活中的主導(dǎo)力量，仍然是最多社會(huì)資源的占有者和支配者，而這也意味著“內(nèi)生依附性”權(quán)力結(jié)構(gòu)將在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)存在；另一方面，隨著社會(huì)組織在專(zhuān)業(yè)能力、獨(dú)立性、資源利用等方面的進(jìn)步和發(fā)展，隨著社會(huì)組織與政府對(duì)各自功能定位認(rèn)識(shí)的逐漸明晰，雙方正在磨合進(jìn)入一種基于比較優(yōu)勢(shì)而不是不對(duì)稱(chēng)權(quán)力分布的合作關(guān)系。（作者單位：遼寧行政學(xué)院）