文/王志成 徐權(quán) 趙文發(fā)

對中國金融監(jiān)管體制改革的幾點(diǎn)思考

文/王志成 徐權(quán) 趙文發(fā)

國際金融危機(jī)后各國金融改革實(shí)踐

2008年國際金融危機(jī)后，多國都推出了相應(yīng)的金融監(jiān)管體制改革。各國金融監(jiān)管體制改革總的來說有三個(gè)方面共同特點(diǎn)：

（一）強(qiáng)化中央銀行的金融穩(wěn)定和金融監(jiān)管職能，加強(qiáng)宏觀審慎管理。美國的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》，為加強(qiáng)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范，明確美聯(lián)儲(chǔ)為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體，擴(kuò)大了美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管范圍，提高了審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化了金融控股公司監(jiān)管。

（二）注重加強(qiáng)跨部門合作機(jī)制，促進(jìn)信息共享與監(jiān)管協(xié)調(diào)。英國在金融監(jiān)管改革中建立了多層次監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制，審慎監(jiān)管局、金融行為局與金融政策委員會(huì)之間建立定期溝通機(jī)制，英格蘭銀行和財(cái)政部也簽訂《危機(jī)管理諒解備忘錄》，對雙方在危機(jī)管理中的職責(zé)等做出了具體規(guī)定。

（三）不同程度上保留了原監(jiān)管框架，改革只是對原框架進(jìn)行調(diào)整和完善。美國改革前后，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)主要受美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)監(jiān)管，證券公司和期貨公司主要受證券交易委員會(huì)、商品期貨交易委員會(huì)監(jiān)管，各州金融機(jī)構(gòu)同時(shí)受州監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的格局均未發(fā)生根本性變化。

我國金融監(jiān)管體制面臨的主要問題

國外的金融監(jiān)管改革對我國有一定的借鑒作用，但也應(yīng)該看到，西方國家與我國金融監(jiān)管改革前的起點(diǎn)不同，面臨的主要問題不同，改革要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)也有所不同，因而改革應(yīng)該充分考慮中國的現(xiàn)實(shí)需要?？偟膩碚f，我國金融體系面臨的問題主要有以下幾個(gè)方面：

（一）金融市場分割，“誰的孩子誰抱走”。當(dāng)前，我國實(shí)行的分業(yè)監(jiān)管模式主要是銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分別對銀行、證券、保險(xiǎn)這三大核心金融領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督管理。分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致“地盤意識”，金融市場在一定程度上被人為割裂，而金融機(jī)構(gòu)則變成監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“孩子”，形成了“誰的孩子誰抱走”的監(jiān)管體制。金融市場行政分割的局面，造成資金無法在各金融市場間自由流動(dòng)，不利于形成基于風(fēng)險(xiǎn)一致的資金價(jià)格，降低了金融資源配置效率，也影響了中央銀行貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制的完善。

（二）剛性兌付，“小也不能倒”。在我國信托、債券等金融領(lǐng)域廣泛和普遍地存在剛性兌付問題，農(nóng)村信用社等中小金融機(jī)構(gòu)即便在管理極為不善、技術(shù)性破產(chǎn)的情況下也能夠在政策扶持和政府擔(dān)保下繼續(xù)經(jīng)營下去。這一方面推高了無風(fēng)險(xiǎn)收益率，導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)“融資難、融資貴”問題；另一方面，使金融市場喪失了風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)能力，資金價(jià)格無法反映出所對應(yīng)的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)水平，導(dǎo)致資金過度配置到風(fēng)險(xiǎn)高、收益低的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和金融機(jī)構(gòu)，推高了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的總體風(fēng)險(xiǎn)水平。在現(xiàn)行金融監(jiān)管體制下，金融監(jiān)管部門同時(shí)承擔(dān)金融發(fā)展的責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)事件的暴露被認(rèn)為是監(jiān)管主體的責(zé)任。這就造成金融監(jiān)管部門不愿意風(fēng)險(xiǎn)暴露，而是進(jìn)行過度救助和風(fēng)險(xiǎn)兜底，為了維護(hù)局部金融安全和社會(huì)穩(wěn)定、免除自身監(jiān)管責(zé)任而犧牲市場機(jī)制。

（三）影子銀行大發(fā)展，金融壓抑和監(jiān)管空白。影子銀行大發(fā)展與我國金融監(jiān)管體制的缺陷有直接而緊密的關(guān)系。第一，在“誰的孩子誰抱走”的監(jiān)管體制下，為避免承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，監(jiān)管部門采取“少生孩子”的嚴(yán)準(zhǔn)入管制，抑制了民間資本進(jìn)入金融業(yè)，社會(huì)投融資被逼入地下。第二，現(xiàn)有監(jiān)管分工對任何其他監(jiān)管者實(shí)施穿透式監(jiān)管持拒絕態(tài)度，或不愿進(jìn)入其他監(jiān)管者轄區(qū)，整個(gè)融資鏈條的穿透式監(jiān)管原則沒有辦法得到有效落實(shí)。第三，金融基礎(chǔ)設(shè)施割裂，缺乏金融綜合統(tǒng)計(jì)和統(tǒng)一的金融權(quán)益登記、結(jié)算系統(tǒng)，導(dǎo)致了監(jiān)管部門無法有效實(shí)現(xiàn)對體制外風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)演化和損失程度的識別與估計(jì)。

（四）監(jiān)管協(xié)調(diào)困難?？绮块T監(jiān)管協(xié)調(diào)困難主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是監(jiān)管信息割裂，難以形成監(jiān)管合力；二是跨部門監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)口徑不一致；三是政策協(xié)調(diào)難度大，監(jiān)管部門在一些具體問題上難以形成一致意見，導(dǎo)致金融改革推進(jìn)緩慢。

上述我國金融領(lǐng)域面臨的問題反映出，一方面分業(yè)監(jiān)管模式下，一行三會(huì)各自為政，甚至以鄰為壑，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；另一方面，三會(huì)職責(zé)定位不清，同時(shí)承擔(dān)行業(yè)監(jiān)管和行業(yè)發(fā)展雙重職責(zé)，兩種職責(zé)互相沖突，監(jiān)管部門為了促進(jìn)行業(yè)發(fā)展而傾向于過度干預(yù)金融市場和金融機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行。因此，推動(dòng)新一輪金融監(jiān)管體制改革已經(jīng)越來越具有必要性和緊迫性。

幾種主要的監(jiān)管改革方案分析

綜合來看，改革方案大致分為以下三類。

（一）“頂層協(xié)調(diào)”方案。在更高層次設(shè)立中央金融工作委員會(huì)或金融穩(wěn)定委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“一行三會(huì)”金融監(jiān)管、干部管理與金融穩(wěn)定職能。這種方案的缺點(diǎn)在于，監(jiān)管信息從“一行三會(huì)”向頂層機(jī)構(gòu)傳遞，延長了決策鏈條，增加了信息傳遞成本，實(shí)際上降低了決策效率。因此，單獨(dú)的“頂層協(xié)調(diào)”方案無助于解決實(shí)際問題，反而會(huì)大幅度增加協(xié)調(diào)成本，降低危機(jī)應(yīng)對效率。

（二）“一行一會(huì)”方案。合并“三會(huì)”為國家金融監(jiān)管委員會(huì)，并與中央銀行分設(shè)。該方案的優(yōu)點(diǎn)是能夠打破分業(yè)監(jiān)管的藩籬，有利于建立統(tǒng)一的金融市場和金融綜合監(jiān)管。缺點(diǎn)在于“一行”和“一會(huì)”之間可能形成更高的政策協(xié)調(diào)成本，也容易形成重復(fù)監(jiān)管。而且行業(yè)發(fā)展的職責(zé)沒有從監(jiān)管部門進(jìn)行剝離，監(jiān)管部門仍需面臨促進(jìn)行業(yè)發(fā)展和履行監(jiān)管職責(zé)的矛盾。

（三）“單一央行”方案。中央銀行與“三會(huì)”合并成為兼顧貨幣調(diào)控和金融監(jiān)管的“單一央行”。該方案的優(yōu)點(diǎn)是可更好協(xié)調(diào)貨幣政策、金融穩(wěn)定、金融監(jiān)管與外匯管理關(guān)系，解決貨幣調(diào)控傳導(dǎo)不暢問題，同時(shí)避免監(jiān)管空白。缺點(diǎn)是貨幣政策的制定和實(shí)施與金融監(jiān)管之間存在利害沖突，中央銀行可能為了掩蓋金融監(jiān)管的失職而濫用“最后貸款人”地位；中央銀行作為超級金融主管部門，沒有制約平衡，容易造成權(quán)力尋租，政策風(fēng)險(xiǎn)過于集中。此外，“單一央行”方案也不一定能解決監(jiān)管協(xié)調(diào)低效的問題，只是把跨部門協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化為央行內(nèi)部跨司局協(xié)調(diào)。

基于我國現(xiàn)實(shí)需要的金融監(jiān)管改革政策建議

（一）金融監(jiān)管體制改革的目標(biāo)

從上述分析中可以看出，各種方案各有利弊，如何取舍，關(guān)鍵在于要有利于實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。我國金融改革的目標(biāo)可以定義為以下三點(diǎn)：

（1）打破分業(yè)監(jiān)管格局，建立全金融市場統(tǒng)一監(jiān)管；（2）剝離行業(yè)發(fā)展目標(biāo)與行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)，使監(jiān)管部門從推動(dòng)行業(yè)發(fā)展的責(zé)任中解脫出來，集中精力于金融監(jiān)管；（3）在提升監(jiān)管效率和權(quán)力制衡之間取得一定平衡，既要減少協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，提升信息傳遞效率，又要防止一家獨(dú)大。

（二）金融監(jiān)管體制改革的原則

改革應(yīng)包括以下幾條原則：（1）由一個(gè)或幾個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對整個(gè)金融市場實(shí)施監(jiān)管，而不再按照銀行、證券、保險(xiǎn)等行業(yè)劃分監(jiān)管職權(quán)；（2）應(yīng)加強(qiáng)人民銀行的審慎監(jiān)管職能，加強(qiáng)人民銀行對金融市場基礎(chǔ)設(shè)施和系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能，增強(qiáng)人民銀行應(yīng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的能力；（3）使金融監(jiān)管的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分屬不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在部門之間實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡；（4）應(yīng)另設(shè)單獨(dú)機(jī)構(gòu)承擔(dān)國有金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的職能，使監(jiān)管部門集中精力實(shí)施中立的金融監(jiān)管。

（三）改革后的金融監(jiān)管框架設(shè)計(jì)

按照以上原則，建議采取如下的金融監(jiān)管框架：

（1）人民銀行在作為中央銀行承擔(dān)貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定職能的同時(shí)，成為金融監(jiān)管的“超級政策制定者”。負(fù)責(zé)制定全金融市場宏觀和微觀審慎監(jiān)管政策，制定全金融市場準(zhǔn)入規(guī)則和行為規(guī)范，負(fù)責(zé)建設(shè)和維護(hù)交易場所、清算結(jié)算組織等全部金融市場基礎(chǔ)設(shè)施，負(fù)責(zé)全金融市場信息系統(tǒng)建設(shè)和信息收集、分析、預(yù)警，對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)具有后備檢查權(quán)，但對一般的非系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)不實(shí)施日常監(jiān)管。

（2）整合三會(huì)，設(shè)立金融監(jiān)管委員會(huì)和證券市場監(jiān)管委員會(huì)。金融監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行人民銀行制定的審慎監(jiān)管政策，對全部金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常監(jiān)管，督查和執(zhí)行處罰；負(fù)責(zé)評估政策執(zhí)行績效，向人民銀行反饋政策效果；可以從降低監(jiān)管成本、提升政策績效的角度向人民銀行提出改進(jìn)政策的建議。但自身不制定監(jiān)管政策，不具有審批權(quán)，只具有檢查權(quán)和處罰權(quán)。證券市場監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)公開發(fā)行金融產(chǎn)品的上市資格審批，維護(hù)證券市場秩序，打擊證券市場違法犯罪。

（3）設(shè)立中央國有金融資本管理委員會(huì)。負(fù)責(zé)持有中央國有（含國有控股，下同）金融機(jī)構(gòu)股權(quán)，代行出資人職責(zé)，并對中央國有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常管理，從黨組織、人事、行政、機(jī)構(gòu)、資本等管理角度全方位主管中央國有金融機(jī)構(gòu)，對中央國有金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營績效和領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行考核，承擔(dān)推動(dòng)國有大型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的主體責(zé)任。

（4）設(shè)立中央金融穩(wěn)定委員會(huì)。由副總理或國務(wù)委員牽頭，人民銀行、財(cái)政部、金融監(jiān)管委員會(huì)、證券市場監(jiān)管委員會(huì)、中央國有金融資本管理委員會(huì)、審計(jì)署等部門參加。中央金融穩(wěn)定委員會(huì)的一項(xiàng)重要的決策職能是確定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。此外，承擔(dān)金融領(lǐng)域重大事項(xiàng)的溝通協(xié)調(diào)、信息共享等職能。

（5）各級地方政府設(shè)立地方國有金融資本管理委員會(huì)。負(fù)責(zé)持有本地方國有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)，代行出資人職責(zé)，并對本地方國有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常管理，從黨組織、人事、行政、機(jī)構(gòu)、資本等管理角度全方位主管本地方國有金融機(jī)構(gòu)，對本地方國有金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營績效和領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行考核，承擔(dān)推動(dòng)本地方國有金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的主體責(zé)任。

（王志成系審計(jì)署金融審計(jì)司副司長，徐權(quán)、趙文發(fā)單位：審計(jì)署金融審計(jì)司；摘自《國際金融研究》2016年第7期）