◎李璐

推進社會組織協(xié)同治理的障礙與對策

◎李璐

推進社會組織協(xié)同治理是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的重要內容。本文從理念、體系、機制和能力四個方面分析了社會組織協(xié)同治理的現(xiàn)狀、存在的問題，提出了推進社會組織自治、與政府共治以及實現(xiàn)法治等治理思路，并給出了相關政策建議。

社會組織；協(xié)同治理；機制

“十三五”規(guī)劃綱要提出，完善黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與和法治保障的社會治理體制。實現(xiàn)社會協(xié)同，主要是要推進社會組織的協(xié)同治理。社會組織代表了社會結構中除企業(yè)和政府以外的第三部門，是社會生活中提供社會服務和參與社會治理的重要部門。近年來，我國推動社會組織登記制度改革，實行分類登記制度；支持行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和社區(qū)服務類社會組織發(fā)展，加快行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤，健全法人治理結構等政策，對實現(xiàn)社會組織創(chuàng)新發(fā)展具有較大地推動作用。同時，通過社會組織提供社會服務，承接政府轉移職能，替代政府行使公共服務和社會治理的職能，使社會組織與政府之間的互動協(xié)同不斷增加，使社會組織真正成為重要的第三部門。

社會組織治理的內容和意義

社會組織是廣泛存在于社會中的一種組織形態(tài)。我國除了法定的三類社會組織（行業(yè)協(xié)會商會、公益及慈善類社會組織、社區(qū)社會組織）以外，根據(jù)實踐和研究的需要，還派生出一些多維度的概念，如民間組織（或草根組織）等；同時，社會上還廣泛存在著不需登記的①、需登記而未登記的②和在工商部門登記的社會組織，以及尚處在政策模糊地帶的境外社會組織等。

社會治理現(xiàn)代化意味著：社會治理主體更多樣，這為實現(xiàn)共治提供了主體依據(jù)；治理體系更完善，法律、制度和道德等多層次規(guī)則體系更完備；治理機制更全面和靈活，治理手段更豐富和高效。

1.社會組織治理更符合共治和自治相結合的理念

政府是在國家中代為行使公共權力的組織，所以政府也具有特定的組織目標和組織代表性，不能完全反映社會大眾的眾多訴求。社會組織源于社會大眾，眾多社會組織能夠充分反映社會各界的不同聲音，代表性更強更完備，社會組織參與社會治理，與政府組織實現(xiàn)共治，更能體現(xiàn)社會公平和正義。

2.社會組織治理成本低、效率高且專業(yè)化

社會組織是根據(jù)社會需求自主成立的，在所屬的專業(yè)領域具有較好的專業(yè)基礎。與政府單方面治理相比，社會組織治理能夠降低政府治理成本，減少政府公共行政開支，實現(xiàn)市場機制配置資源，在各行業(yè)領域實現(xiàn)專業(yè)化治理，寓管理于服務，實現(xiàn)柔性化、人性化管理。

3.社會組織治理增加了治理機制和治理手段

在我國推進國家治理現(xiàn)代化的過程中，社會治理是實現(xiàn)社會運行平穩(wěn)、順暢和高效有活力的重要組成部分。而社會組織的參與則拓寬了社會治理的范圍，增加了治理機制和治理手段，為更高層次的國家治理奠定了基礎。

社會組織治理現(xiàn)狀

黨的十八大報告中提到“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”?！罢绶珠_”第一次出現(xiàn)在黨的綱領文件中，標志著政府逐漸有意識地讓渡部分社會建設領域的權利給社會組織等社會部門，這也體現(xiàn)了黨中央和中央政府對待社會組織的理念變化。

1.社會組織通過對內對外服務可以實現(xiàn)社會治理

實踐和研究顯示，社會組織通過履行服務、溝通和自律等具體措施，在服務社會、維護社會公正、規(guī)范市場行為、反映社情民意、協(xié)調和解決社會矛盾以及整合社會關系等方面都有不可替代的作用。從服務對象和服務屬性來看，社會組織的服務主要可分為面向組織成員的內部服務和面向社會公眾的社會服務。內部服務方面，社會組織不斷加強成員之間的交流和信息共享，尤其是社會團體類組織，加強行業(yè)約束、監(jiān)管和自律，提升組織整體形象，增強組織發(fā)展活力和社會凝聚力。外部服務方面，社會組織尤其是社會服務組織，通過提供多樣性的社會服務，能夠滿足不同需求的社會受眾的訴求。組織成員和社會受眾的社會需求得到滿足，是實現(xiàn)社會平穩(wěn)、順暢運行最直接的途徑，也就達到了社會治理的目的。

2.社會組織通過政社合作也可以參與社會治理

近年來，全國各地社會管理創(chuàng)新的亮點之一是，社會組織參與公共服務和社會管理的方式日趨多樣化，如與政府進行合作、參與政府公共服務提供和志愿者服務等，政府也逐步認識到培育和壯大社會組織的必要性與緊迫性。如中山市政府探索與社會組織共同開展新中山人聯(lián)合救助工作等。

3.社會組織的治理效果相比政府更為突出

在技術手段的影響下，有些社會組織使用了網(wǎng)絡、信息和大數(shù)據(jù)等工具，在社會服務和社會治理方面，由于服務受眾更明確，服務手段更具針對性，治理效果能夠超過政府治理。根據(jù)國家網(wǎng)信辦統(tǒng)計，目前全國共有546家網(wǎng)絡社會組織③，相當一部分網(wǎng)絡社會組織已建立官方網(wǎng)站、開通了官方微博和微信公眾賬號，不少網(wǎng)絡社會組織還開發(fā)了APP應用，發(fā)揮自身優(yōu)勢，從不同角度參與網(wǎng)絡建設、服務網(wǎng)民需求。

存在問題

1.理念：共治理念仍未建立

近年來，雖然我國社會組織發(fā)展迅速，但由于發(fā)展理念不清晰，導致社會組織實際上處于無序、混亂發(fā)展態(tài)勢，已經(jīng)暴露出諸如公益性缺失、公信力不足等問題，同時還潛藏著一些深層次的矛盾和問題。

當前一些地方和部門對社會組織在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用存在認識偏差，存在忽視社會組織、否定社會組織和防范限制社會組織等現(xiàn)象，從而帶來社會組織培育發(fā)展措施不力、作用得不到有效發(fā)揮等問題。

2.體系：法律和制度體系缺位

迄今為止，我國針對社會組織的專項立法比較滯后，雖然《慈善法》剛剛出臺，但與之相匹配的相關法律體系還未建立，社會組織三個重要的法規(guī)（《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》和《基金管理條例》）遲遲未修訂到位。進一步看，現(xiàn)有法規(guī)以程序性規(guī)范為主，實體性規(guī)范不足，法律在調整政府和社會組織關系時不對等，目前主要是從行政機關如何進行管理的角度去規(guī)范，但缺乏政府如何保護社會組織獨立地位和合法權益的規(guī)范。從政府的角度看，沒有一個專門負責對社會組織部門進行立法的部委或機構。立法權和責任被不同部委或部級機構分擔，這些部委和機構對特定類型的社會組織具有管轄權。

我國社會組織雖然也可稱為非營利組織，但卻需要稅務部門進行“非營利性”審核才能獲得免稅資格，即社會組織需要進行免稅資格認證。從對社會組織免稅資格與捐贈方免稅資格申請的條款規(guī)定中可以看出，免稅資格的認定需要分別進行申請，一次申請無法同時獲得兩種稅收資格，并且兩種資格審查工作都較為嚴格，這使得社會組織的工作效率很難得到最大限度地發(fā)揮。

3.機制：與政府合作中主體地位不對等

實踐中，政府一元化管理的慣性力量依然制約著人們的思想和行為，一方面政府部門對社會組織參與社會治理心存疑慮，不敢放手讓渡社會治理和社會服務空間，導致社會組織難有作為；另一方面由于政府對社會事務的長期介入，導致大多數(shù)社會公眾對政府之外的社會組織參與社會治理和社會事務，缺乏基本的認同和信心。同時，社會組織的發(fā)展難以獲得應有的公共資源支持，政府購買服務的機制沒有完全建立起來。由于法律和制度體系的缺位，政府購買服務的資金、標準和流程都沒有嚴格的機制設計。

4.能力：現(xiàn)代治理能力不足

健全的社會組織內部管理機制、約束和監(jiān)管機制，是社會組織自身發(fā)展的基本要求，但目前在這方面還存在很多欠缺。一方面，不少社會組織缺乏自律行為，非行政組織行政化、非贏利組織贏利化等現(xiàn)象突出。另一方面，相當多的社會組織內部治理機制不健全，缺乏民主管理機制和有效的工作規(guī)范和制度。

思路

推進社會組織協(xié)同治理，應提高社會組織的自治能力，創(chuàng)新社會組織與政府共治的模式，加強社會組織治理的法治保障，實現(xiàn)自治、共治和法治多元合一。

1.全面提高社會組織的自治能力

通過培育社會組織的相關政策，加強社會組織的自律能力、治理能力和服務能力。重點加大對公益慈善類、行業(yè)協(xié)會商會類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織以及為社會治理作出突出貢獻的社會組織的扶持力度。

2.創(chuàng)新社會組織與政府共治的模式

充分發(fā)揮社會組織在發(fā)展基層民主、化解社會矛盾和完善公共服務等方面的積極作用，積極推動社會組織協(xié)調政府與公眾之間、公眾內部利益群體之間的各種關系，以避免摩擦、減少矛盾和消除對抗，最終達到雙贏及整個社會的安定和諧。通過社會組織參與模式的創(chuàng)新進而推動社會組織治理創(chuàng)新，讓社會組織的橋梁紐帶作用進一步增強，使社會組織的社會責任和社會價值得以顯現(xiàn)。

3.加強社會組織治理的法治保障

采取“統(tǒng)一立法+專門立法”相結合的方式，通過統(tǒng)一立法，明確社會組織的社會治理職能，對社會組織的運行機制、銜接機制和監(jiān)管機制等予以統(tǒng)一規(guī)定。同時，針對不同性質和類型的社會組織進行專門立法。此外，政府應出臺配套措施和辦法，加強對相關法律制度的宣傳和教育，使社會組織盡快達到參與社會治理所需要的社會認同度。

對策

1.形成政府與社會組織合作共治的社會理念

推動政府部門解放思想，建立起對社會組織參與社會治理和服務的必要性和重要性的認識。實現(xiàn)政府簡政放權，減少對微觀經(jīng)濟社會運行的干預，明確政府職責，將其余職責向社會組織有序轉移。推進以事業(yè)單位改革為重點的行政管理體制改革，調整政事關系，將政府職能、社會職能實現(xiàn)有序回歸。配合政府行政體制改革，推動社會共治的理念深入民心。在法律地位清晰、政策推動有力和誠信自律普及的基礎上，通過社會事務信息公開、加大宣傳和獎優(yōu)懲劣等手段，逐步樹立社會組織在社會公眾面前的正面形象，使廣大人民群眾建立起社會組織立足社會、服務社會和造福社會的思想認識，建立起對社會組織的信任和信心。

2.優(yōu)化社會組織治理的法律和制度環(huán)境

（1）加快修訂出臺《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，充實實體性、操作性規(guī)定，制定社會組織分類登記的標準和具體辦法，完善社會組織培育扶持和監(jiān)督管理體系，將離岸社團、網(wǎng)絡社團等納入法規(guī)調整范圍；推進慈善事業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會立法工作。同時，加強相關理論研究，爭取在適當時機推動社會組織專門立法。

（2）實施更有利于社會組織發(fā)展的稅收制度。實施免稅組織獨立認證制度，免稅資格由稅務機關最終判定，合理調整社會組織免稅資格的期限，消除不利于社會組織免稅資格和公益性捐贈稅前扣除資格申報和認定的程序障礙；對社會組織享受優(yōu)惠按照分類分級辦法區(qū)別管理，擴大符合條件接受捐贈的社會組織的范圍；簡化稅收減免操作程序，建立針對社會組織的票證管理體系。在稅收支持的同時，統(tǒng)籌建立財政補貼、政府購買、會員繳費、服務收費、慈善捐贈及風險投資相結合的社會組織經(jīng)費保障模式。

（3）加強對社會組織的事中事后監(jiān)管。民政部門依法履行登記、年度檢查和日常監(jiān)管、執(zhí)法查處等職能，指導社會組織信息公開和社會評估；行業(yè)主管部門負責制定社會組織在本行業(yè)的活動規(guī)范，通過轉移職能、購買服務、資金扶持和發(fā)布信息等方式引導社會組織健康發(fā)展；其他相關部門在職責范圍內對社會組織實施監(jiān)管。探索建立針對離岸社團、網(wǎng)絡社團和草根組織的監(jiān)管辦法。完善相關法律法規(guī)，大力推進社會組織信息公開和信用體系建設，加強對社會組織的社會監(jiān)督。

3.完善社會組織治理的實現(xiàn)機制

（1）逐步建立社會組織承接政府轉移或委托職能的制度體系。將確需政府承擔的管理職能明確下來，同時鼓勵各政府部門將可向社會轉移和購買服務的職能逐步剝離，明確轉移的職能條款并通過法定形式確立下來。凡是社會組織能夠有效承擔的公共服務，尤其是新增的公共服務，基本上采用政府購買服務的方式由社會組織提供，努力構建民間參與的高效的公共服務供給體制。

（2）加快建立政府向社會組織購買服務的實施方案。購買服務具有明確的實施條件、實施流程和監(jiān)督評估標準，實施過程遵循程序清晰、規(guī)則明確和公平公正的基本原則，逐步杜絕由特事特辦引發(fā)的關聯(lián)交易。制定政府購買服務的配套政策，在選拔-實施-評估各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)有據(jù)可查，使社會組織參與社會管理制度化、常態(tài)化和專業(yè)化。根據(jù)社會組織服務項目的實際需求制定政府購買服務項目周期，推動購買服務的長期化。

4.加強社會組織自身能力建設

（1）完善社會組織治理結構。將社會組織結構完備性作為承接政府職能的重要考核標準。要完善權責明確、協(xié)調運轉和有效制衡的法人治理結構，明確會員大會、理事會、監(jiān)事會和管理機構的職責，適度控制理事會規(guī)模和副理事長職數(shù)。推動社會組織建立健全組織章程和組織架構，明確組織目標和發(fā)展理念，堅持社會組織的非營利原則。強化章程的核心地位，健全議事、選舉、機構、財務和人事等各項制度。建立社會組織信息披露制度，規(guī)范各類服務收費，開展行業(yè)自律和他律，提高社會公信力。

（2）加強人才隊伍建設。在全社會廣泛宣傳社會工作者的職業(yè)概念，大力推動專業(yè)社工在社會組織從業(yè)者中的比重。建立專業(yè)社會工作人員的職業(yè)晉升機制、薪酬激勵制度，暢通流動選拔渠道。創(chuàng)新人才培養(yǎng)、選拔、任用、評價、流動和激勵機制，在社會組織逐步推開社會工作者資格認定及職業(yè)水平評價，拓寬職業(yè)社工的發(fā)展晉升空間，為社會組織留住人才。推動建立社會組織管理和服務人員培訓制度，實行持證上崗，實現(xiàn)社會組織與職業(yè)學校、高等院校的聯(lián)合培養(yǎng)。建立健全專職工作人員聘任制度，依法訂立勞動合同，按規(guī)定繳納各項社會保險。采取多種措施，有效動員和利用志愿人才，建立專業(yè)化隊伍與志愿者隊伍相結合的服務機制。

■注釋

①如企業(yè)、院校、機關等單位中存在的各類群眾興趣社團，是不需在民政部門登記的，一般在單位相關部門備案。

②包括達不到登記標準的草根組織及非法組織等。

③指以網(wǎng)絡安全和信息化建設為主要業(yè)務，在各級民政部門登記的基金會、民辦非企業(yè)單位和社會團體。

（作者單位：國家發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展研究所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.011 ■ 編輯：馬振東