◎王文彬 鄭萬軍

治理農(nóng)村空心化的兩條路徑

◎王文彬 鄭萬軍

隨著農(nóng)村尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的人口外流呈加速趨勢，使得農(nóng)村空心化問題愈發(fā)嚴(yán)重，極大阻礙了新農(nóng)村和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。治理農(nóng)村空心化問題需要從兩個方面著手：一是進(jìn)行并加強(qiáng)農(nóng)村空心化治理的頂層設(shè)計；二是治理關(guān)口前移，制定農(nóng)村人口兜底政策。

農(nóng)村空心化；頂層設(shè)計；關(guān)口前移

近年來，農(nóng)民離開農(nóng)村的速度和數(shù)量一直在持續(xù)增加，而農(nóng)民過度外流導(dǎo)致的農(nóng)民缺位，嚴(yán)重影響了正常的農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的全國農(nóng)民工監(jiān)測報告顯示，從2008年到2014年，我國農(nóng)民工的數(shù)量從2.25億人增加到2.74億人，累計增長了21.78%，年均增加816.67萬人。而農(nóng)民工數(shù)量的大幅度增加勢必意味著農(nóng)村人口的劇烈減少，甚至出現(xiàn)了外出農(nóng)民過多以至于不能滿足農(nóng)村建設(shè)發(fā)展需求的情況，也就是說農(nóng)村出現(xiàn)了空心化問題。與此同時，一些地區(qū)的農(nóng)民工數(shù)量也已經(jīng)超過了城市的承載力。

現(xiàn)狀

一般說來，鄉(xiāng)村建設(shè)和三農(nóng)問題解決的關(guān)鍵在于培育充足的農(nóng)村建設(shè)發(fā)展主體，培養(yǎng)新型農(nóng)民。但當(dāng)前的現(xiàn)狀是，農(nóng)村中文化素質(zhì)較高、能力較強(qiáng)的青壯年群體往往更容易離開農(nóng)村，這意味著新型農(nóng)民培育的基礎(chǔ)嚴(yán)重不穩(wěn)。同時，這種現(xiàn)狀也使得農(nóng)村成為“386199部隊（婦女兒童老人的代稱）”的留守地，導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)主體和鄉(xiāng)村治理主體的嚴(yán)重不足和異常弱質(zhì)化，繼而使得新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

農(nóng)村空心化及其引發(fā)的大面積經(jīng)濟(jì)社會問題，引起了政府、社會和學(xué)界的強(qiáng)烈共鳴。一般說來，三農(nóng)問題的核心在于農(nóng)民問題，農(nóng)民的缺位勢必導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)發(fā)展遭遇困境。事實上，農(nóng)村空心化已經(jīng)成為三農(nóng)問題在當(dāng)下的新表現(xiàn)，已經(jīng)成為新農(nóng)村和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的“攔路虎”。且該問題不單單是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)或社會發(fā)展問題，而是受到多種因素影響而出現(xiàn)的一個綜合難題，其中農(nóng)村人口過度外流造成的農(nóng)村空心化也已然成為了這個問題的“牛鼻子”，必須得到重視和優(yōu)先解決。

當(dāng)前，各地針對農(nóng)村空心化治理的實踐，仍然存在一些弊端，需要引起各級政府的重視和反思。其一，治理農(nóng)村空心化的整體性方案較為缺乏；其二，對于農(nóng)村空心化問題，我們更加重視后期治理，一定程度上忽略了前期預(yù)防的重要性。因此，對農(nóng)村空心化治理的研究，應(yīng)該有以下兩個趨勢：一是思考研究如何完成農(nóng)村空心化治理政策的頂層設(shè)計，即統(tǒng)籌各方面資源，綜合治理農(nóng)村空心化及其次生問題；二是盡快思考農(nóng)民轉(zhuǎn)移的極限值，并制定農(nóng)村人口兜底政策，實現(xiàn)對農(nóng)村空心化問題的前期預(yù)防。

加快頂層設(shè)計

農(nóng)村空心化的治理涉及到農(nóng)村發(fā)展的各方面工作，因此必須加強(qiáng)統(tǒng)籌安排和頂層設(shè)計。因為統(tǒng)籌安排有利于精準(zhǔn)分配治理資源，實現(xiàn)精準(zhǔn)治理，提高有效性。結(jié)合農(nóng)村實際情況，應(yīng)該從五個方面開展頂層設(shè)計：

一是盡快成立治理農(nóng)村空心化的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并制定相應(yīng)的工作制度，確保能夠有效調(diào)動相關(guān)資源，共同服務(wù)于農(nóng)村空心化治理。建議在國家層面，由住建部以及民政部等機(jī)構(gòu)共同成立領(lǐng)導(dǎo)小組，通過狠抓農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、改善農(nóng)民生活來遏制農(nóng)村空心化情勢的加劇。

二是科學(xué)安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并加速培養(yǎng)新型農(nóng)民，確保足夠數(shù)量和較高質(zhì)量的農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在確保國家正常的糧食生產(chǎn)的同時，為治理農(nóng)村空心化奠定良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

三是積極吸納社會力量參與農(nóng)村空心化治理，通過外部人才的引入和幫扶，激活農(nóng)村的全面建設(shè)發(fā)展，有效改善農(nóng)村整體風(fēng)貌，提升農(nóng)民對農(nóng)業(yè)發(fā)展的信心和對農(nóng)村的歸屬感。

四是進(jìn)一步完善農(nóng)民工在城市落戶的相關(guān)政策，確保外流農(nóng)民能夠在城市安有所居、養(yǎng)有所依，進(jìn)而減少“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，更好地維護(hù)農(nóng)村權(quán)益。

五是政府要為農(nóng)村發(fā)展提供一定的優(yōu)惠政策，以便為推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展資源的高效集聚提供良好機(jī)遇，繼而通過發(fā)揮和釋放資源的集聚效應(yīng)及溢出效應(yīng)來加速農(nóng)村發(fā)展，最終達(dá)到治理農(nóng)村空心化的目的。

治理關(guān)口前移

就當(dāng)前現(xiàn)狀而言，思考農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的極限值，制定農(nóng)村人口兜底政策，把農(nóng)村空心化治理的關(guān)口前移已經(jīng)成為一件迫在眉睫的事情。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府長期引導(dǎo)的打工經(jīng)濟(jì)雖然有效提高了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，但也使農(nóng)民形成依靠外出務(wù)工增加經(jīng)濟(jì)收入的單一路徑依賴，這對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展都是極其不利的。農(nóng)民過度外流將會嚴(yán)重干擾農(nóng)村的正常生產(chǎn)建設(shè)，同時使鄉(xiāng)村治理變得更加弱化，最后甚至直接加劇了部分農(nóng)村的衰敗與落后。在這樣的背景下，測算農(nóng)村人口保有的極限值，制定農(nóng)村人口兜底政策，預(yù)防農(nóng)村空心化的出現(xiàn)，理應(yīng)成為促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的重要工作。即通過制定農(nóng)村人口兜底政策，實現(xiàn)農(nóng)村空心化治理的關(guān)口前移，繼而預(yù)防農(nóng)村空心化的出現(xiàn)。

一是通過全國農(nóng)業(yè)普查，并估算新型農(nóng)民的個人生產(chǎn)能力，從而根據(jù)土地種植面積測算出職業(yè)農(nóng)民的需求數(shù)量。

二是摸清農(nóng)村現(xiàn)有人口的保有量、農(nóng)民外流的數(shù)量值，并刻畫出農(nóng)民外流的趨勢，與此同時也需要掌握新型農(nóng)民的成長數(shù)量。

三是根據(jù)新型農(nóng)民需求數(shù)量以及農(nóng)民外流趨勢測算出農(nóng)村人口外流的數(shù)值空間，建議各級政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，確定出農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的危險數(shù)值范圍，并以此為依據(jù)制定農(nóng)村人口兜底政策，并實現(xiàn)對農(nóng)村人口數(shù)量的長期監(jiān)測。

★本文系2016年重慶市科研創(chuàng)新項目《精準(zhǔn)扶貧中地方政府行為邏輯研究》（編號：CYS16110）的階段性成果。

（作者單位：西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.012 ■ 編輯：云霞