張濤

（中共江西省委黨校法學(xué)教研部,江西 南昌 330003）

城市管理立法：由管理向治理轉(zhuǎn)變——基于六個(gè)地方性法規(guī)的實(shí)證分析*

張濤

（中共江西省委黨校法學(xué)教研部,江西 南昌 330003）

改革開放以來，中國的城市化進(jìn)程不斷加快，城市管理問題也隨之增多。良法是善治之前提，改善城市管理亟須加強(qiáng)城市管理立法。本文通過對(duì)六個(gè)地方性城市管理?xiàng)l例的分析，解剖當(dāng)前城市管理立法的特征與問題，進(jìn)一步探究城市管理立法的未來發(fā)展方向。進(jìn)而提出，城市管理立法應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從“管理型”向“治理型”轉(zhuǎn)變，形成合作治理、協(xié)調(diào)治理和多元治理的新格局。

城市管理；地方立法；依法行政；合作治理；多元治理

一、引言

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，中國社會(huì)急劇變革。隨之而來的是，中國的城市化進(jìn)程（又可稱為城鎮(zhèn)化）每年以將近一個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)速度持續(xù)推進(jìn)。尤其是1994年，國家采取分稅制改革以來，城市化逐漸成為引領(lǐng)各地GDP增長(zhǎng)的新引擎。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》的統(tǒng)計(jì)，2015年我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)到56.1%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到了7.7億[1]。一定程度上，?中國已成為“城市化”國家。伴隨“城市化時(shí)代”的到來，必然引發(fā)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局的深刻調(diào)整?；诖耍鞘械纳鐣?huì)矛盾將日益復(fù)雜化，各地城市將步入“城市病”的集中爆發(fā)期。黨的十八屆四中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理水平的現(xiàn)代化。在這樣的大背景之下，能否破解城市管理的困局，將很大程度上取決于能否實(shí)現(xiàn)城市管理的現(xiàn)代化。而要實(shí)現(xiàn)城市管理的現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于不斷推動(dòng)城市管理的法治化。

城市管理法制化是一個(gè)持續(xù)的過程。我國從20世紀(jì)80年代中后期開始試行的“聯(lián)合執(zhí)法”“運(yùn)動(dòng)式整頓”，1997年北京市宣武區(qū)嘗試“城市管理綜合行政執(zhí)法”，20多年以來城市管理綜合行政執(zhí)法制度的不斷完善，執(zhí)法效果顯著增強(qiáng)。但是，在城市管理成效顯著的同時(shí)，也暴露出不少問題；換句話說，城市管理依然面臨重重困境。如何破解困局？對(duì)此，學(xué)界和實(shí)務(wù)界目前主要有三類觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)指出，政府應(yīng)當(dāng)（城市管理部門）職能轉(zhuǎn)變，樹立以人為本的工作理念；該觀點(diǎn)認(rèn)為：“要堅(jiān)持以人為本，科學(xué)管理城市；關(guān)心弱勢(shì)群體，堅(jiān)持疏堵結(jié)合”[2]；第二種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持城市管理行政執(zhí)法改革，破解城市管理的現(xiàn)實(shí)困境；該觀點(diǎn)認(rèn)為：“城管執(zhí)法作為具體行政行為，依據(jù)行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的精神，應(yīng)遵循‘先取證、后裁決’程序原則，確保執(zhí)法程序正義”[3]；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從合作行政的角度探索城市管理的新模式，而其突破口在于鼓勵(lì)公眾參與城市管理；該觀點(diǎn)認(rèn)為：“在城市管理方面，參與式治理理論主張發(fā)展政府、企業(yè)、社會(huì)組織及公民等各主體間的多元參與、合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系”[4]。筆者認(rèn)為，以上的觀點(diǎn)都具有一定合理性，特別是第三種觀點(diǎn)，即引入多元主體治理的方式探索城市管理。與此同時(shí)，法律是治國之重器，良法是善治之前提；推進(jìn)城市管理的現(xiàn)代化，必須在城市立法上做文章、下工夫。兩者的結(jié)合點(diǎn)，在于在城市管理立法中加入公眾參與，推動(dòng)城市管理的治道變革。

2015年12月，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。這是新中國成立以來，中央層面首次對(duì)城市管理工作做出全面部署。《意見》提出：“健全法律法規(guī)。加強(qiáng)城市管理和執(zhí)法方面的立法工作，完善配套法規(guī)和規(guī)章，實(shí)現(xiàn)深化改革與法治保障有機(jī)統(tǒng)一，發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和規(guī)范作用。有立法權(quán)的城市要根據(jù)立法法的規(guī)定，加快制定城市管理執(zhí)法方面的地方性法規(guī)、規(guī)章，明晰城市管理執(zhí)法范圍、程序等內(nèi)容，規(guī)范城市管理執(zhí)法的權(quán)力和責(zé)任。全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與推進(jìn)城市管理執(zhí)法體制改革不相適應(yīng)的內(nèi)容，定期開展規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作，并向社會(huì)公布清理結(jié)果，加強(qiáng)法律法規(guī)之間的銜接。加快制定修訂一批城市管理和綜合執(zhí)法方面的標(biāo)準(zhǔn)，形成完備的標(biāo)準(zhǔn)體系”。并且，明確要求到2020年，城市管理法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系基本完善……現(xiàn)代城市治理體系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群眾滿意度顯著提升。在此，《意見》的出臺(tái)為推進(jìn)城市管理法制化指明方向，即推進(jìn)城市管理法制化必須堅(jiān)持立法先行。

當(dāng)前，國家層面尚未出臺(tái)一部統(tǒng)一的《城市管理法》，一些地方則率先出臺(tái)城市管理?xiàng)l例。地方立法對(duì)城市管理的先行先試，具有重要意義。一方面，為當(dāng)?shù)卣块T及時(shí)地、針對(duì)性地解決城市管理問題提供法律依據(jù)，另一方面，更深遠(yuǎn)的是，為城市管理的頂層設(shè)計(jì)和《城市管理法》的出臺(tái)奠定基礎(chǔ)。因此，對(duì)于地方城市管理立法的動(dòng)因、特征與問題等的探究，將具有重要啟示意義。

二、地方城市管理立法的動(dòng)因

城市管理的法律法規(guī)是進(jìn)行城市管理的重要依據(jù)，是城管部門合法、有效履行城市管理責(zé)任的重要保證。各地方城市管理立法的產(chǎn)生，由諸多因素所促成。具體來說有，國情因素、法律因素、城市發(fā)展因素、體制機(jī)制因素等。

（一）地域差異性要求地方立法

我國是一個(gè)幅員遼闊、地域差異極大的亞洲大國，這一基本國情決定了我國地域發(fā)展的不平衡，決定了各地法治發(fā)展和城市發(fā)展的不平衡，也決定了城市管理面臨的問題極具地域色彩。辯證唯物主義認(rèn)為，想問題、干事情必須堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，將矛盾的普遍性和特殊性相結(jié)合。推進(jìn)城市管理的現(xiàn)代化，也應(yīng)堅(jiān)持從各地城市的實(shí)際情況出發(fā)，客觀上要求各地政府通過地方立法進(jìn)行規(guī)制。

當(dāng)前，我國的城市化迅猛發(fā)展，但是，許多城市化水平和品質(zhì)還不夠高。而城市化水平的提升，重在提高城市管理水平。許多地方的城市管理經(jīng)驗(yàn)不足，地方政府面對(duì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)所不斷涌現(xiàn)出來的社會(huì)問題，仍然處于一個(gè)“摸著石頭過河”的探索階段，在此階段，城市管理的地方性立法，將為當(dāng)?shù)爻鞘谢降奶嵘⑷搿皬?qiáng)心劑”，為國家立法積累經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)造條件。從這個(gè)角度上看，城市管理的地方立法并非權(quán)宜之計(jì)，而是中國城市化進(jìn)程中的必然選擇。

（二）新《立法法》的頒布推動(dòng)地方立法

在激劇變革的時(shí)代背景下，國家法律制度的創(chuàng)制往往需要先行先試。改革開放三十多年的實(shí)踐表明，我國的改革開放是一項(xiàng)前無古人、沒有先例可循的事業(yè)，與之相適應(yīng)的法律制度也沒有任何現(xiàn)成配套。由此決定，我國立法需要在中央與地方的不斷探索與試驗(yàn)中進(jìn)行總結(jié)。具體到這里，在國家層面的《城市管理法》尚缺的情況下，通過地方立法先行先試城市管理立法，進(jìn)而帶動(dòng)全國的制度創(chuàng)新，為全國城市管理改革探路。

2015年新修改的《中華人民共和國立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）則為地方立法的“先行先試”提供了合法性依據(jù)。從《立法法》第72條、第73條規(guī)定可以看出：其一、除了法律保留的事項(xiàng)，地方性法規(guī)可廣泛地運(yùn)用于該區(qū)域的地方性事務(wù)；其二、對(duì)法律或行政法規(guī)尚未觸及或缺位的領(lǐng)域，地方性法規(guī)可以“先行先試”。所謂“先行先試”，即某些地方先行一步，進(jìn)行各種立法嘗試和制度試驗(yàn)，為其他地方提供創(chuàng)新的范本，并為全國范圍內(nèi)的深層次改革摸索、積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)國家的制度改革進(jìn)程。

新《立法法》還明確規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的情況下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”。由此，為城市管理的地方立法提供重要的法律保障。

（三）“城市病”的爆發(fā)催生地方立法

20世紀(jì)80年代末，美國現(xiàn)代化研究的代表人物戴維·哈維提出“時(shí)空壓縮”的概念，其核心內(nèi)涵是：“發(fā)展中國家由于實(shí)行趕超戰(zhàn)略和跨越式發(fā)展，會(huì)在比較短的時(shí)間里走過發(fā)達(dá)國家在很長(zhǎng)歷史時(shí)期里走過的路程，相對(duì)于發(fā)達(dá)國家而言，似乎時(shí)間和空間都被壓縮了”。改革開放后，我國用30年時(shí)間走過了西方發(fā)達(dá)國家近300年時(shí)間的歷程，實(shí)現(xiàn)人均GDP從不足200美元到2500美元的跨越。世界銀行發(fā)表的報(bào)告指出，中國人用一代人的時(shí)間完成了發(fā)達(dá)國家?guī)状送瓿傻娜蝿?wù)。這是“時(shí)空壓縮”的正面效應(yīng)。同時(shí)，西方發(fā)達(dá)國家近300年時(shí)間中不同階段產(chǎn)生的社會(huì)問題，也以復(fù)合型、壓縮型的形式集中到同一時(shí)空當(dāng)中，使中國的社會(huì)矛盾十分嚴(yán)峻，這是“時(shí)空壓縮”的負(fù)面效應(yīng)。

“時(shí)空壓縮”的負(fù)面效應(yīng)在城市管理上的體現(xiàn)，即“城市病”的集中爆發(fā)。整體而言，我國城市化進(jìn)程很快，但是城市化水平卻很滯后，即城市化的水平大大落后于工業(yè)化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。具體表現(xiàn)為：一方面，由于城鄉(xiāng)發(fā)展水平的不平衡，“城市”本身成為一種稀缺資源，大量農(nóng)村人口紛紛涌入城市；另一方面，城市現(xiàn)有資源無法滿足不斷涌入的人口需求，引發(fā)城市就業(yè)、住房、交通、環(huán)境等方面的緊張。在此意義上，滯后的、超載的城市化加劇了城市管理的難度。以南京市為例，截止2014年末，南京市常住人口數(shù)達(dá)到821.61萬人。流動(dòng)人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過戶籍人口，就業(yè)、交通、環(huán)保等的負(fù)荷也大大超過其承受能力。為解決城市管理面臨的挑戰(zhàn)，迫切需要通過地方立法規(guī)制城市管理中的新問題。

（四）城管執(zhí)法的規(guī)范化亟待地方立法

近年來，城管執(zhí)法問題一直備受社會(huì)關(guān)注，城管暴力執(zhí)法或遭遇暴力抗法的報(bào)道不時(shí)見于媒體。一方面，社會(huì)公眾指責(zé)城管執(zhí)法存在諸多問題，例如手段簡(jiǎn)單、執(zhí)法職責(zé)不明、執(zhí)法素質(zhì)不高等，另一方面，公權(quán)力主體反過來抱怨“刁民”不斷增多，執(zhí)法工作日益嚴(yán)峻。兩者關(guān)注的焦點(diǎn)，匯聚在城管執(zhí)法的規(guī)范化問題。推動(dòng)城管執(zhí)法規(guī)范化，必須堅(jiān)持立法先行。

首先，通過城市管理的地方立法，進(jìn)一步規(guī)范城市管理者的執(zhí)法行為，促進(jìn)城管行為沿著法治化軌道運(yùn)行；并對(duì)不依法執(zhí)法、不文明執(zhí)法的行為給予嚴(yán)肅處理，提升政府和城管的公眾形象。其次,通過城市管理的地方立法，將城市管理的職責(zé)進(jìn)行明確化，形成各部門分工負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)明晰的城市管理格局，避免各執(zhí)法部門之間逐利執(zhí)法、相互推諉現(xiàn)象的發(fā)生。再次，通過城市管理的地方立法，理順城管體制,保障執(zhí)法順利開展。當(dāng)前，我國缺乏對(duì)行政組織法律制度的重視。城市管理綜合執(zhí)法主體的建立依舊沒有擺脫“先上車后補(bǔ)票”的非法治的制度變革模式，使得其合法性卻不斷遭到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。為彌補(bǔ)城管主體在行政組織法上的暫時(shí)性缺位，地方立法需要給予綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)“名分”。

三、當(dāng)前地方城市管理立法的特征與問題

地方城市管理立法的立法質(zhì)量的實(shí)際狀況究竟如何？存在哪些問題？如何進(jìn)一步加以完善？要客觀、全面、準(zhǔn)確地回答這些問題并不容易，因?yàn)閷?duì)于立法質(zhì)量的評(píng)估顯然要比盤點(diǎn)立法數(shù)量更加困難。本文將以六個(gè)地方性城市管理?xiàng)l例為主要分析對(duì)象，通過對(duì)文本的分析，剖析城市管理立法存在的問題；在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步闡釋城市管理立法的轉(zhuǎn)向趨勢(shì)，嘗試對(duì)上述問題進(jìn)行一些初步的探索。當(dāng)然，分析的樣本是有限的，從數(shù)量上看，它們只是我國地方城市管理立法中的一小部分。但是，通過解剖這些“麻雀”，或許能夠得出一些規(guī)律性的認(rèn)識(shí)。

（一）基于法規(guī)整體結(jié)構(gòu)的分析

法規(guī)的整體結(jié)構(gòu)通常包括總則、分則和附則三個(gè)部分，反映出法規(guī)的整體框架。從法規(guī)的整體結(jié)構(gòu)，可以發(fā)現(xiàn)法規(guī)的立法邏輯、立法理念、立法側(cè)重點(diǎn)等。通過對(duì)六個(gè)地方性法規(guī)的整體結(jié)構(gòu)分析（表一），可以看到：

第一、當(dāng)前，地方城市管理立法的法規(guī)結(jié)構(gòu)比較多元化，既存在對(duì)行政執(zhí)法過程的系列規(guī)定，也存在對(duì)城市管理其他項(xiàng)的規(guī)定。整體而言，城市管理立法已逐步跨出單一性規(guī)定的層面，正邁向更加重視綜合性規(guī)定的范疇；第二、地方城市管理立法比較側(cè)重于對(duì)高權(quán)行政的規(guī)定，依舊對(duì)“命令—禁止”式管制模式比較青睞。可以發(fā)現(xiàn)，這些地方法規(guī)對(duì)傳統(tǒng)的行政執(zhí)法方式規(guī)定地比較多、比較仔細(xì)；但是，對(duì)于新型的行政執(zhí)法方式則沒有涉及。在此意義上，城市管理立法對(duì)新的行政手段的吸收還有很長(zhǎng)的路要走。第三、在這些法規(guī)中，已有部分法規(guī)對(duì)“公眾參與”做出規(guī)定，比方《南京市城市治理?xiàng)l例》和《南昌市城市管理?xiàng)l例》。但是，仔細(xì)研讀法條規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，“公眾參與”對(duì)地方城市管理立法的影響，依然停留在理念層面。對(duì)于公眾參與的法定形式、法定程序、法定效果、法定責(zé)任等，條例均缺乏明確規(guī)定。第四、值得注意的是，《南京市城市治理?xiàng)l例》的名稱中直接寫入“治理”兩個(gè)字，受到現(xiàn)代治理理論的深刻影響，體現(xiàn)了立法理念上的進(jìn)步。然而，在南京市出臺(tái)的這個(gè)條例中，缺乏對(duì)“治理”理念更加深刻的法規(guī)體現(xiàn)。一些治理的理念僅僅停留在口號(hào)、形式性規(guī)定或者鼓勵(lì)性規(guī)定層面，具體的措施、程序等都沒有予以規(guī)定，不免局限于“吸人眼球”的效應(yīng)。

提高法規(guī)的科學(xué)水平，重要條件之一就是必須注意合理構(gòu)造法規(guī)整體結(jié)構(gòu)。法規(guī)整體應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)代治理的理念更加明確地體現(xiàn)出來，在法規(guī)標(biāo)題和各章節(jié)標(biāo)題中予以示明，充分展現(xiàn)法規(guī)的內(nèi)在理念和邏輯；對(duì)于公眾參與的規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)更加細(xì)致，可以設(shè)置單獨(dú)章節(jié)對(duì)此內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定；在對(duì)城管執(zhí)法的規(guī)定上，應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn)，聚焦對(duì)當(dāng)前城管執(zhí)法問題的解決。

表1　

（二）基于法規(guī)內(nèi)容的分析

法規(guī)的內(nèi)容主要由法規(guī)總則和分則組成。其中，法規(guī)的總則是對(duì)整個(gè)法規(guī)具有統(tǒng)領(lǐng)地位，是整個(gè)規(guī)范性文件的綱領(lǐng)和事關(guān)該文件全局的內(nèi)容綜合。內(nèi)容包括：立法目的、立法依據(jù)、基本原則、適用對(duì)象等。法規(guī)的分則是使總則內(nèi)容得以具體化的條文總稱。對(duì)各有關(guān)主體、客體、行為、結(jié)果做出規(guī)定，指明該立法鼓勵(lì)什么、允許什么、禁止什么、限制什么，以及具體的獎(jiǎng)勵(lì)和處罰措施等。它是法規(guī)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，不僅實(shí)現(xiàn)法規(guī)的立法意圖，而且是實(shí)施法規(guī)的最直接、最主要的法律根據(jù)。對(duì)于地方城市管理法規(guī)總則的比較，主要集中在立法目的；對(duì)于分則的比較，則主要集中于法條所規(guī)定的管理方式。

從立法目的來說（表二），各地的城市管理?xiàng)l例共同點(diǎn)在于聚焦城市管理問題，但是在立法目的的措施上，則呈現(xiàn)不同特點(diǎn)?！耙?guī)范”城市管理行政行為和“加強(qiáng)”城市管理行政行為，表現(xiàn)出兩個(gè)不同的立法取向。前者旨在對(duì)公權(quán)力進(jìn)行限制，將其納入法治軌道，偏重于公權(quán)與私權(quán)的平衡和人權(quán)保障；后者旨在加強(qiáng)行政權(quán)力對(duì)城市管理的功效，突出公權(quán)對(duì)城市的單向度管理?；诂F(xiàn)代法治理論，“規(guī)范”顯得更加合適。同時(shí)，需要注意的是，南京市出臺(tái)的《條例》與“眾”不同。它的表述是，推動(dòng)公眾參與城市治理，將公眾參與置于城市治理的重要位置，反映出南京市在城市管理立法上的理念創(chuàng)新和前瞻，值得其他城市學(xué)習(xí)。立法目的直接決定法規(guī)設(shè)計(jì)的重要指向和中心思想，不同立法目的將導(dǎo)致不同的分則規(guī)定。

表二

隨著時(shí)代和社會(huì)的變遷，現(xiàn)代行政法思想、規(guī)制理念和手段也發(fā)生變化，大致出現(xiàn)兩種類型[5]：一種是建立在，命令與服從關(guān)系基礎(chǔ)上的公法關(guān)系，以決定、處罰與強(qiáng)制為依托；另一種是更多依賴行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人平等或?qū)Φ然?dòng)的關(guān)系，以指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與協(xié)議為載體。前者體現(xiàn)為剛性的、強(qiáng)制性的行政行為，后者體現(xiàn)為柔性的、程序性的行政行為，兩者并行不悖，共同支撐現(xiàn)代行政行為。

然而，對(duì)分則規(guī)定的管理方式進(jìn)行梳理（表三），可以發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前，城市管理方式呈現(xiàn)單一性，都表現(xiàn)為高權(quán)性行政行為，缺乏柔性行政行為。從城市管理出發(fā)，更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)是“剛?cè)嵯酀?jì)”管理模式。一方面，以“剛性執(zhí)法”保證法律規(guī)定的貫徹實(shí)施，保障法律的實(shí)效性和強(qiáng)制性，另一方面，通過“柔性執(zhí)法”的溫和、有彈性，為行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人劃分出緩沖地帶；由此，“可以削弱、抵消一般權(quán)力所固有的傷害力，降低行政過強(qiáng)的成本代價(jià)，諸如減少抗?fàn)?，降低?nèi)耗，息事寧人，以防止行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)方權(quán)利的侵害和自由的過分限制”[6]。所以，城市管理立法不能僅僅是單向度突出強(qiáng)制性管理方式，應(yīng)當(dāng)引入非強(qiáng)制性管理方式。在私權(quán)和公權(quán)、社會(huì)和國家的互動(dòng)過程中，完成治理轉(zhuǎn)型。

表三

（三）基于法規(guī)與社會(huì)互動(dòng)的分析

法律是社會(huì)的產(chǎn)物，是社會(huì)制度之一；同時(shí)從法律制度產(chǎn)生之日起，便和社會(huì)發(fā)生互動(dòng)?；蛘叻膳c當(dāng)時(shí)的社會(huì)相適應(yīng)，相得益彰地推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展；或者法律滯后于當(dāng)時(shí)的社會(huì)，起到負(fù)作功能和消極作用。一旦高發(fā)的矛盾與滯后的制度相交織，社會(huì)劇烈的變革必然發(fā)生。托克維爾在《舊制度與大革命》中對(duì)法國大革命之前的社會(huì)描述道：隨著繁榮與發(fā)展，人們的精神卻顯得更不穩(wěn)定，更惶惑不安；公眾的不滿在加??；對(duì)一切舊規(guī)章制度的仇恨在增長(zhǎng)。然而，由于舊制度的滯后和制度變革步伐的遲緩，積累起來的社會(huì)矛盾得不到制度層面的吸收、化解，于是社會(huì)革命終將爆發(fā)[7]。

當(dāng)前，在中國的城市管理中，同樣存在社會(huì)矛盾激增與社會(huì)管理創(chuàng)新的“賽跑”。在傳統(tǒng)的城市管理思維和策略中，化解社會(huì)沖突和矛盾的技術(shù)主要限于末端處理，便導(dǎo)致管理成本的飆升。不僅消耗大量經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源，而且侵蝕了國家公信的政治資源。在一定意義上，城管暴力執(zhí)法和商販暴力抗法的現(xiàn)象，表明目前城市管理制度已經(jīng)無法承載社會(huì)治理的功能期待。當(dāng)城市管理的主要執(zhí)法者和執(zhí)法對(duì)象都訴諸法律之外的暴力，結(jié)果必然是無序狀態(tài)的蔓延；當(dāng)執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象發(fā)生“養(yǎng)魚執(zhí)法”的狀況，形成執(zhí)法的“利益鏈”時(shí)，結(jié)果必然是踐踏法治的尊嚴(yán)。無論是暴力執(zhí)法、暴力抗法，還是釣魚執(zhí)法、養(yǎng)魚執(zhí)法，都是超越法律的非法或違法狀態(tài)。只有科學(xué)織密制度規(guī)定，才能杜絕這些現(xiàn)象。

四、地方城市管理立法困局的化解

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)召開，全面依法治國的大幕徐徐拉開，法治理念也日益深入人心。在這樣的大背景下，城市管理也應(yīng)當(dāng)立足法治。十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”，城市管理的立法也應(yīng)成為“制定良好的法律”。

2000年5月，聯(lián)合國人類居住中心發(fā)布《關(guān)于健全的城市管理規(guī)范：建設(shè)“包容性城市”的宣言草案》提出：“城市管理是個(gè)人和公私機(jī)構(gòu)用以規(guī)劃和管理城市公共事務(wù)的總和，這是一個(gè)調(diào)和各種相互沖突或彼此不同的利益以及可以采取合作行動(dòng)的總和?！睆脑摱x出發(fā)，“城市管理”也即“城市治理”。所謂“治理”(Governance)是對(duì)單向度“管理”的超越，其特征體現(xiàn)為治理主體多元化、治理方式多樣化、治理領(lǐng)域公共化等，其要素包括“回應(yīng)”、“互動(dòng)”、“公開”、、“公正”等；核心在于強(qiáng)調(diào)多主體共治，即政府在城市管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)，社會(huì)團(tuán)體、公私企業(yè)、自治組織、市民也應(yīng)在城市管理中發(fā)揮積極作用。

受到現(xiàn)代城市治理理論的影響，城市管理立法中的傳統(tǒng)行政高權(quán)管制模式已經(jīng)不能適應(yīng)城市管理的需求，“放松管制”或“去管制化”等一時(shí)成為城市管理的重要選項(xiàng)。然而，放松管制雖與現(xiàn)代城市管理相適應(yīng)，但是它的界限在哪里仍然很模糊；并且，放松管制也易引起“城市病”的反彈。另一方面，城市管理過程中也出現(xiàn)社會(huì)自治的現(xiàn)象，但社會(huì)自治不可避免地存在著弊端。在國家與社會(huì)、高權(quán)行政與社會(huì)自治之間，都各有利弊、難以取舍。只有通過對(duì)兩種治理模式進(jìn)行揚(yáng)棄，提出城市管理的合作治理模式，才能取得比較好的效果。城市管理的合作治理模式的貫徹，必須在地方立法中予以具體落實(shí)。

首先，城市管理立法應(yīng)當(dāng)秉持“以人為本”的立法理念，倡導(dǎo)樹立城市管理為民服務(wù)的宗旨；其次，城市民眾的理念城市管理的地方立法應(yīng)當(dāng)成為城市管理部門“依法行政”的準(zhǔn)則和標(biāo)尺，而不應(yīng)成為捍衛(wèi)部門利益的“護(hù)身符”；再次，應(yīng)該整合多元治理主體，以政府為主，囊括社區(qū)、公眾、社會(huì)組織，形成多中心、多層次的治理格局；還應(yīng)當(dāng)兼容“剛性執(zhí)法”與“柔性執(zhí)法”，塑造城市管理方式的立體結(jié)構(gòu)，倡導(dǎo)通過對(duì)話、協(xié)調(diào)、合作的方式實(shí)現(xiàn)城市公共空間的資源分配，最終實(shí)現(xiàn)城管立法從管理型立法轉(zhuǎn)向治理型立法。

（一）以人為本的理念

中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）提出城市管理工作基本原則，擺在第一位的是“堅(jiān)持以人為本”?！兑庖姟分赋觯豪喂虡淞槿嗣窆芾沓鞘械睦砟?，強(qiáng)化宗旨意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，落實(shí)惠民和便民措施，以群眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)解決社會(huì)各界最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題，努力消除各種“城市病”。城市管理立法必須將以人為本的理念貫徹到法規(guī)之中，推動(dòng)管理方式的人本化。

具體來說，在以人為本的執(zhí)法理念指引下，城市管理應(yīng)當(dāng)積極樹立“親民執(zhí)法、文明執(zhí)法、和諧執(zhí)法”的執(zhí)法思路。首先在執(zhí)法目的上，從管制走向服務(wù)，克服運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的弊端，逐漸將運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法扭轉(zhuǎn)為常態(tài)化的管理和服務(wù)；其次在轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，變“堵”為“疏”，實(shí)行人性化執(zhí)法。對(duì)于流動(dòng)商販而言，之前一味地強(qiáng)調(diào)“堵”，不僅無法從根本上解決問題，而且加劇了社會(huì)矛盾。對(duì)此，《廣州城市管理綜合執(zhí)法條例》第8條、第9條和第30條對(duì)“疏堵結(jié)合”的執(zhí)法方式作了明確規(guī)定。比方，第30條規(guī)定：政府應(yīng)當(dāng)在規(guī)范管理流動(dòng)商販經(jīng)營(yíng)行為的同時(shí)，積極采取措施、引導(dǎo)流動(dòng)商販人場(chǎng)(室)經(jīng)營(yíng)，充分體現(xiàn)政府疏導(dǎo)、管理與服務(wù)相結(jié)合的行政理念。

（二）依法行政的原則

依法行政是對(duì)城管執(zhí)法部門最基本的要求。上述《意見》強(qiáng)調(diào)，城市管理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法治理。具體來說，就是要進(jìn)一步完善執(zhí)法制度，改進(jìn)執(zhí)法方式，提高執(zhí)法素養(yǎng)，把嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求落實(shí)到城市管理執(zhí)法全過程。

實(shí)際上，世界法治的發(fā)展史就是一部人類不斷追求“權(quán)力法定”的歷史。古羅馬政治家西塞羅認(rèn)為，法律是高于一切的權(quán)威，即使作為最高行政長(zhǎng)官的執(zhí)政官也受到法律約束，即“官吏是會(huì)說話的法律，而法律是沉默的官吏。”英國法學(xué)家戴雪指出，巴士底獄是權(quán)力的象征，當(dāng)法國人民攻陷它時(shí)，也便象征法律主治代替武斷權(quán)力的興起?，F(xiàn)代法治理論更為強(qiáng)調(diào)，公民通過法律受托政治權(quán)力，政治權(quán)力受制于法律，旨在保障公民的權(quán)利與自由。恩格斯指出：“所有公務(wù)人員在自己一切職務(wù)活動(dòng)中都按照一般法律向每個(gè)公民負(fù)責(zé)……這是一切自由的首要條件”；盧梭提出，“創(chuàng)設(shè)政府的行為，絕不是一項(xiàng)契約，而是法律”。行政權(quán)力的本質(zhì)決定，必須將權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的“籠子”。

在城市管理過程中，政府處于主體地位，與百姓生活聯(lián)系最密切，影響百姓生活最深入。因此，一定意義上，能否建成法治政府，決定城市管理工作的成敗。習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)，各級(jí)政府必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。所以，城市管理立法必須將“依法行政”立于首要位置。

（三）治理主體的多元化

構(gòu)筑良好的、現(xiàn)代化的城市治理體系，必須為公眾參與城市治理提供制度保障。在理論上來說，公眾參與是現(xiàn)代民主的重要組成，由此也構(gòu)成城市管理民主化的重要體現(xiàn)。然而，鼓勵(lì)公眾參與城市治理必然對(duì)傳統(tǒng)城市管理模式構(gòu)成挑戰(zhàn)，必將引起城市管理傳統(tǒng)利益格局和權(quán)力關(guān)系的變化。因此，必須為公眾參與注入強(qiáng)制性規(guī)范，通過法律規(guī)定排除障礙和阻力,為公眾參與城市管理鋪平道路。

首先，應(yīng)當(dāng)讓廣大市民意識(shí)到自己的公民身份，鼓勵(lì)公民意識(shí)的增長(zhǎng)；并進(jìn)一步拓展城市管理參與主體的范圍，逐步將外來人員引入城市治理的公眾參與機(jī)制，賦予他們相應(yīng)權(quán)利，讓其能夠參與城市公共政策的制定和實(shí)施，增強(qiáng)公民榮譽(yù)感并在過程中維護(hù)自身實(shí)際利益。其次，不斷豐富和完善公眾參與的權(quán)利體系和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。例如，知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、自治權(quán)等實(shí)現(xiàn)機(jī)制，通過權(quán)利建設(shè)、機(jī)制建設(shè)和體制建設(shè)，進(jìn)一步促使公民更為理性、更加成熟地參與城市管理，推動(dòng)城市管理以公眾參與權(quán)利為坐標(biāo)，走向城市公共事務(wù)治理的多元化。再次，要進(jìn)一步創(chuàng)新公眾參與形式，實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)城市治理的有效參與。在城市管理立法過程中，通過網(wǎng)絡(luò)征求市民意見；在城市規(guī)劃方案制定中，舉行公眾聽證會(huì)等。在現(xiàn)實(shí)生活中，青島市出臺(tái)規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)市民舉報(bào)“公車私用”，廣州市公安局出臺(tái)規(guī)定鼓勵(lì)市民拍攝交通違法照片舉報(bào)違章行為等；這些做法體現(xiàn)公眾參與城市治理的新做法，都可以通過城市管理立法予以肯定、支持和規(guī)范。例如，《廣州城管條例》第17條規(guī)定，城管部門向社會(huì)公布了統(tǒng)一受理舉報(bào)的電話、信箱、電子郵件，建立起群眾主動(dòng)監(jiān)督和參與城市治理的渠道。為此，廣州市城管部門加強(qiáng)區(qū)級(jí)12319城管投訴服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，形成覆蓋全市的城市管理投訴聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。

（四）治理手段的柔性化

柔性執(zhí)法是社會(huì)治理創(chuàng)新的必然選擇，是時(shí)代發(fā)展的必然要求。柔性執(zhí)法的理念向城市管理執(zhí)法實(shí)踐轉(zhuǎn)化的載體是城市管理立法；換句話說，要讓柔性執(zhí)法落到實(shí)處，必須建立健全相應(yīng)的、系統(tǒng)化的行政執(zhí)法制度。只有借助制度的力量，才能使柔性執(zhí)法變得更加有力[8]。

當(dāng)前，在實(shí)踐中可以引入以下一些制度。第一、行政指導(dǎo)制度。行政指導(dǎo)是指，行政機(jī)關(guān)在其職責(zé)和管轄范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的城市管理需要，基于國家法律規(guī)定、法律原則或具體政策，采取指導(dǎo)、勸告、建議等方法謀求與行政相對(duì)人達(dá)成一致意見，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。作為一種柔性執(zhí)法手段，行政指導(dǎo)具有平衡整合與溝通協(xié)調(diào)功能。行政指導(dǎo)可以兼容國家與社會(huì)、市場(chǎng)與計(jì)劃的優(yōu)點(diǎn)，既讓政府城市管理中發(fā)生作用，又讓公眾的選擇在更加可靠的前提下做出理智的判斷，促使二者的互補(bǔ)。第二、行政建議制度。行政建議制度是指，在違法行為高發(fā)時(shí)段到來之前，以口頭或書面形式向可能違法的相對(duì)人宣傳、解釋法律法規(guī)，讓他們明白行為的后果，引導(dǎo)和督促相對(duì)人按照法律規(guī)定履行義務(wù)，以減少違法行為發(fā)生。第三、輕微違法行為警戒制度。輕微違法行為警戒制度是指，相對(duì)人的違法行為輕微且能及時(shí)糾正，由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)給予相對(duì)人以警戒，勒令其糾正違法行為，明確要求其不得再發(fā)生相同違法情形的制度。第四、體驗(yàn)式執(zhí)法制度。體驗(yàn)式執(zhí)法制度是指，行政相對(duì)人出現(xiàn)違法情形時(shí)，通過設(shè)定相應(yīng)情景，讓其自己體驗(yàn)違法行為的危害，并要求其采取有效措施進(jìn)行整改，避免類似違法行為的再次發(fā)生之制度。第五、典型案例曝光制度。典型案例曝光制度是指，違法行為嚴(yán)重影響社會(huì)秩序、造成的危害后果產(chǎn)生了惡劣影響、相對(duì)人反復(fù)違反法律法規(guī)的同類行為，且拒絕整改或拒絕接受行政機(jī)關(guān)處理的，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以通過新聞媒體向社會(huì)和相關(guān)行政管理部門披露公示。

結(jié)語

推動(dòng)走城市治理走向現(xiàn)代化，必然要求城市治理的法治化。通過法治達(dá)成城市的善治，已成為現(xiàn)代城市治理的不二選擇。良法，則是法治與善治之間的橋梁。立“良法”必須堅(jiān)持：一是正確處理權(quán)力關(guān)系、權(quán)利關(guān)系和權(quán)利—權(quán)力關(guān)系，以保障權(quán)利為核心目標(biāo)，以理順權(quán)力體系為重要手段，改進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)和改善權(quán)利—權(quán)力關(guān)系。通過三種關(guān)系的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城市管理對(duì)象向城市治理主體的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城市治理主體多元化和城市治理結(jié)構(gòu)良性化，形成權(quán)力與權(quán)利良性互動(dòng)城市治理格局；二是應(yīng)當(dāng)改善城市治理模式。城市是市民的生活家園，關(guān)乎民生大計(jì)，必須堅(jiān)持以人為本的理念，以保障人權(quán)為價(jià)值取向，將依法治理與保障人權(quán)貫徹城市立法始終，推動(dòng)城市治理依“善法”而治，通過善法促進(jìn)善治。

［1］新華網(wǎng).我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.1%城鎮(zhèn)常住人口達(dá)7.7億［EB/OL］2016年2月1日，http://news.xinhuanet.com/house/sy/2016-02-01/c_1117954602.htm

［2］孫志華，墨玉.破解城市管理困局的思考［J］.東岳論叢，2013年第11期

［3］姚文勝.破解城管與攤販沖突的治本之策［J］.深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2014年第1期

［4］楊艷東.中國城市治理困境中的公眾參與機(jī)制與效果分析［J］.云南社會(huì)科學(xué)，2011年第5期

［5］應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法（上）［M］.北京：中國法制出版社，2009年，第44頁

［6］崔卓蘭.試論非強(qiáng)制行政行為，吉林大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)），1998年第5期

［7］［法］托克維爾.舊制度與大革命［M］.馮棠譯.北京：商務(wù)印書館，1992年，第56頁

［8］王春業(yè).論柔性執(zhí)法［J］.中央黨校學(xué)報(bào)，2007年第5期

［責(zé)任編輯：炫蓉］

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1008-8628(2016)05-0009-08

2016-05-26

2016年度江西省黨校行政學(xué)院系統(tǒng)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究課題“：社會(huì)變遷中的修法規(guī)律——基于法理學(xué)視角的分析”（項(xiàng)目編號(hào)：16QN24）

張濤（1988-），男，安徽廣德人，中共江西省委黨校法學(xué)教研部教師，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院博士生，研究方向：法理學(xué)、行政法學(xué)。