一、引言

行政區(qū)劃作為國家權力配置和社會管理的重要工具，是實現(xiàn)政權建設和國家治理的重要手段。行政區(qū)劃通過行政建制的設置，影響生產要素的空間流動與配置、生產力的布局和經(jīng)濟活動的空間組織，從而對城市經(jīng)濟和區(qū)域協(xié)調發(fā)展產生多方面的影響[1]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道（簡稱街鄉(xiāng)鎮(zhèn)）是我國行政區(qū)劃的基礎單元。街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃是否合理，對城市管理效率和城市化進程產生重要影響。本文以北京順義區(qū)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃設置為例，探討我國城市化過程中，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃設置存在的普遍問題及調整思路。

二、我國街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃存在的普遍問題

隨著我國城市化的不斷推進，在大城市內部和郊區(qū)，城鄉(xiāng)界限日漸打破。從空間上看，城鄉(xiāng)之間相互交錯。在城市化較快的地區(qū)紛紛建起了街道辦事處，實施城市管理體制；從人口上看，部分土地逐漸被征為國有，部分農民因拆遷而上樓，一部分人實現(xiàn)了從村民到居民的轉變，也有一部分人保留著村民的身份；從管理模式上看，我國長期以來實行的是城鄉(xiāng)二元的管理體制，主要表現(xiàn)為“村不管居（民），街不管村（民）”。街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃問題與城市化進程緊密相關，是大城市人口、空間、土地等不同要素的交織點。當前街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃存在的主要問題包括：區(qū)劃設置不合理、管理負擔不均、跨區(qū)建設和屬地管理矛盾、村居并存，城鄉(xiāng)交叉管理等。這些問題在北京順義區(qū)這樣的大都市郊區(qū)表現(xiàn)較為典型。

（一）北京市順義區(qū)行政區(qū)劃設置現(xiàn)狀

順義區(qū)位于北京市東北方向，距市區(qū)30公里，北鄰懷柔區(qū)、密云縣，東界平谷區(qū)，南與通州區(qū)、河北省三河市接壤，西南、西與昌平區(qū)、朝陽區(qū)隔溫榆河為界，境域東西長45公里，南北寬30公里，總面積1019.89平方公里。順義區(qū)目前形成了6個街道、7個地區(qū)辦事處（鎮(zhèn)加掛地區(qū)辦事處牌子）和12個鎮(zhèn)的行政區(qū)劃格局。2015年底，常住人口為102.0萬人。

（二）順義區(qū)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃存在的問題

1.行政區(qū)管理幅度不均。從面積、人口規(guī)模兩項指標來看，順義區(qū)存在管理幅度不均的問題。從面積看，勝利、光明兩個街道管轄面積分別為2.93km2和4.11km2，面積較小，人口密度較大；而地區(qū)辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍面積較大，如雙豐街道29.46km2，楊鎮(zhèn)地區(qū)96km2，人口密度較低，存在管理幅度不均的問題。

2.跨區(qū)建設與屬地管理的矛盾突出。由于歷史原因，一些城市基礎設施和商業(yè)設施屬于跨區(qū)建設，開發(fā)建設主體在異地建設經(jīng)營，管理權限不屬于屬地行政單元，造成屬地管理主體無法管理的情況。例如：在石園街道，轄區(qū)內有部分道路和單位不在街道管理范圍內。如：仁和商業(yè)大廈、石園南大街18號院3號樓（仁和商業(yè)大廈南側樓）兩棟樓屬于仁和鎮(zhèn)政府建設，所有商戶均由仁和鎮(zhèn)招商；通順路6號（位于燕京橋東南側，石園街道辦事處北側）金紫銀酒店及周邊門店（涉及生產經(jīng)營單位43家）由仁和鎮(zhèn)政府開發(fā)建設，周邊門店由仁和鎮(zhèn)政府開發(fā)建設。

3.功能區(qū)和行政區(qū)的管理沖突。為了促進經(jīng)濟發(fā)展，北京市設立了開發(fā)區(qū)、工業(yè)園、管委會等不同的經(jīng)濟功能區(qū)。這些功能區(qū)在性質上屬于派出機構，享有不同的行政級別，在空間上嵌入到行政區(qū)之中，或者和行政區(qū)管理轄區(qū)相互交錯，在一定程度上造成了管理的沖突。例如，在空港街道轄區(qū)內，多家處級單位并存。其中天竺房地產開發(fā)區(qū)管委會（以下簡稱天竺房地產）和原天竺空港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會（以下簡稱原空港開發(fā)區(qū)）全部在街道轄區(qū)內，與天竺鎮(zhèn)和后沙峪鎮(zhèn)相互交叉并存，在管理土地、人口、經(jīng)濟發(fā)展、社會事務等方面存在重疊和交叉，導致職責不清、管理混亂、行政成本加大。

4.“村居并存”現(xiàn)象較多，城鄉(xiāng)交叉管理問題突出。由于城市規(guī)模擴張，建設規(guī)模大，城市化進程加快，大量村莊拆遷，回遷農民上樓，回遷小區(qū)數(shù)量增加很快。這些回遷小區(qū)既有商品房又有回遷房，且行政區(qū)劃在街道范圍比例大?；剡w村民包括物業(yè)由村委會負責管理，有的因未建居委會，商品房居民由物業(yè)代管，有的甚至出現(xiàn)無人管理服務的狀態(tài)，導致很多矛盾顯現(xiàn)，問題突出。在仁和鎮(zhèn)，因為“村居并存”，交叉管理，導致一些社會服務無主管、無主責，居民辦事難的情況時有發(fā)生。仁和街道轄區(qū)回遷小區(qū)的村民和商品房居民不交物業(yè)費的矛盾問題比較突出，有的回遷小區(qū)物業(yè)由村委會代管，物業(yè)收取率低。每年小區(qū)管理費用除開發(fā)單位擔負部分費用外，村級要支付大量資金，來維持小區(qū)物業(yè)管理問題，給村財政支出帶來很大的經(jīng)濟負擔。

5.行政區(qū)劃界線劃定問題。隨著城市化的推進，原有的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)劃界限被打破，造成界限模糊，無法辨認。在安全生產和城市管理上，劃定的行政區(qū)域范圍不清，出現(xiàn)工作職責無法界定現(xiàn)象。如：在首都機場地區(qū)，機場街道辦事處因隸屬于區(qū)朝陽區(qū)管轄，由于行政區(qū)域界線不清晰，造成范圍不清、職責無法界定問題。2008年順義街道設置調整后，劃定的行政區(qū)劃界線部分地段不易辨識。由于規(guī)劃滯后、規(guī)劃局部變更等原因，使界線的部分地段本應是條路但至今未貫通，造成街道的界線不易辨認。如石園街道的“仁石線”的臨河村部分、空港街道的“空天線”天柱東路延長線部分。

三、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的必要性

（一）優(yōu)化行政區(qū)劃布局的需要

如前所述，我國大城市地區(qū)普遍存在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積過大、管理幅度不均衡、行政區(qū)劃界限不清、屬地管理不明確，空間布局凌亂等問題。以北京順義區(qū)為例，從行政區(qū)劃格局來看，順義區(qū)仁和地區(qū)呈現(xiàn)“凹”字型，將旺泉街道、石園街道、勝利街道、光明街道包圍，形成了西部和南部的狹長地帶以及河東地區(qū)的邊角地帶。仁和地區(qū)的駐地還坐落在勝利街道范圍內。首都機場又在天竺地區(qū)的包圍下，形成朝陽區(qū)的“飛地”和“斑塊”。從管理幅度來看，也存在幅度大小不一，街道辦事處面積過小的問題。旺泉街道總面積，大于勝利街道和光明街道的總合。

行政區(qū)劃作為行政管理的基礎性制度，它是城市空間劃分和城市管理的重要依據(jù)，屬于上層建筑范疇。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化的推進，作為上層建筑的行政區(qū)劃設施必須與經(jīng)濟基礎相適應，并成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的有力工具。調整街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃設置，有利于優(yōu)化行政區(qū)劃布局，合理劃分城市管理單元，促進城市經(jīng)濟社會發(fā)展。

（二）適應城鎮(zhèn)化發(fā)展和打破城鄉(xiāng)二元管理體制的需要

隨著城市化水平的不斷提高，城市管理要逐步打破城鄉(xiāng)二元管理體制，在區(qū)劃界限清晰的情況下，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)向街道轉變，農村社區(qū)向城市社區(qū)轉變，基礎設施和公共服務資源實現(xiàn)均等化配置。推進行政區(qū)劃調整是適應城市化建設，實現(xiàn)上述目標的前提條件。

（三）推進城市精細化管理的需要

推進城市精細化管理是提高城市管理效能的重要舉措，是改善城市生產、生活環(huán)境，提升城市品位的有效途徑。城市精細化管理就是按照“精確、細致、嚴格、明晰”的原則，以數(shù)字化、標準化、科學化、網(wǎng)絡化、規(guī)范化的思路，細化城市管理空間，量化城市管理對象、規(guī)范城市管理行為，創(chuàng)新城市管理流程，實現(xiàn)城市管理活動的全方位覆蓋、全時段監(jiān)管、高效能管理[2]。明確行政區(qū)劃界限，精確劃分管理單元，是推進豐臺區(qū)網(wǎng)格化管理和規(guī)范化管理的前提和基礎。

四、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的基本思路和原則

行政區(qū)劃的調整，涉及到行政單元的空間劃分、轄區(qū)變動，由此帶來一定的經(jīng)濟利益、社會利益的調整，是牽一發(fā)而動全身的工作。因此，行政區(qū)劃調整必須堅持一定的原則，遵循一定的思路。

（一）順義行政區(qū)化調整的基本原則

1.動態(tài)性和穩(wěn)定性相統(tǒng)一。行政區(qū)劃具有一定的穩(wěn)定性。行政區(qū)一旦劃定，在一定時期內應保持相對的穩(wěn)定，不應發(fā)生頻繁的變動。但是，行政區(qū)劃作為一種上層建筑和經(jīng)濟基礎密切關聯(lián)。經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，促使行政區(qū)劃做出相應的調整，以適應新的發(fā)展需要。因此，行政區(qū)劃的調整應該兼顧歷史和現(xiàn)實，保持動態(tài)性和穩(wěn)定性的統(tǒng)一。

2.管理幅度適中。管理幅度也稱為管理寬度或管理跨度。與管理幅度相關的另外一個概念是層次，亦稱組織參差，是指從最高一級管理組織層次到最低一級管理組織層次中間的級數(shù)，管理幅度過大和過小都會對行政管理效率產生影響。同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，管理幅度也應與之適應。

管理幅度適中是指每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的管理面積與人口規(guī)模適當。行政區(qū)劃應該堅持管理幅度適中原則，以優(yōu)化配置轄區(qū)內部資源，使行政管理效率達到最佳。

有效率的行政管理必須與區(qū)域人口、面積相適應，管理幅度過載或寬松都意味著行政資源配置失衡。具體來說，面積幅度大意味著在行政管理過程中政府職能部門往往鞭長莫及，從而出現(xiàn)管理空缺、監(jiān)督力度不夠、政策反饋速度慢等問題。人口管理幅度過大最直接的影響是集聚的負外部性，污染、治安、噪音以及各種社會經(jīng)濟問題，致使管理部門應接不暇，疲于應付，效率低下。管理幅度過小，造成行政資源和財政資源的浪費。適度調整行政區(qū)區(qū)劃，進行必要的整合，適當調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處數(shù)量，是均衡行政區(qū)管理負擔，提高行政管理效率的必然要求。

3.盡量保持基層行政區(qū)劃完整性。屬地管理，以界行政，依法行政是行政區(qū)劃管理的基本原則。保持基層行政區(qū)劃完整性，是指在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級行政區(qū)劃調整時盡量保持轉變前的村與轉變后的社區(qū)相對應，盡量不將一個行政村劃入二個或多個街道。行政區(qū)的完整性是完善基層組織進行社會化管理的前提，也是堅持屬地管理，以界行政，依法行政的重要條件。同時，保持行政區(qū)的完整性可減少一些不必要的利益矛盾與沖突。社區(qū)是城市或城鎮(zhèn)最基本的地域管理單元，是由一定數(shù)量的居民組成的、具有內在互動關系與文化聯(lián)系的地域性質的社會生活共同體。社區(qū)化管理是城市化進程中的一種必然趨勢，社區(qū)化的管理會使城市化管理更加科學有效。因此，在推進城市化的過程中，應該在保障城市化推進的質量和速度的前提下，盡可能堅持社區(qū)完整性原則。在城市化進程中，隨著農民變?yōu)榫用竦耐瑫r，農村這種基層組織也會隨之轉為社區(qū)這種管理機構，而社區(qū)的完整性指的是在城市化的進程中，應該以完整的行政村為轉變對象即盡量的將一個村的居民轉為同一個社區(qū)。

4.區(qū)域界線易于辨識與管理。區(qū)域界線易于辨識與管理是指行政區(qū)域界線一定要依據(jù)可清晰辨認的標志物。行政區(qū)劃一般要以道路、鐵路、河道等永久性顯著地物作為參照物。堅持區(qū)劃界線易于辨識與管理原則調整行政區(qū)劃，有利于加強行政區(qū)域界線管理，明確劃分并具體落實邊界地區(qū)的管理職責，避免基層管理的扯皮、互推責任而導致的行政效率低下。

5.具有前瞻性和可操作性。前瞻性是指，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調整要和城市發(fā)展戰(zhàn)略、城市的中長期發(fā)展戰(zhàn)略結合起來?？刹僮餍灾福姓^(qū)劃調整的方案，不能超越現(xiàn)有的行政資源配置、財力保障、社會管理現(xiàn)實條件，能夠依法有序的推進，并保持社會的和諧穩(wěn)定。

（二）街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)化調整的基本思路

圍繞城市發(fā)展的總體戰(zhàn)略，以區(qū)劃設置調整為前提，以空間優(yōu)化為抓手，以體制創(chuàng)新為支撐，以管理幅度為尺度，以加強城市管理和促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為目標，優(yōu)化行政區(qū)劃空間格局，按照近期、中期、遠期三個時限，分步實施行政區(qū)劃調整，合理劃分街鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小，明確屬地管理范圍，提高城市精細化管理水平。

參考文獻

[1]張佰瑞，行政區(qū)劃在京津冀協(xié)同發(fā)展中的作用探析[J].河北學刊，2015年第11期.

[2]威海市建設委員會，加強城市精細化管理的幾點思考，http：//www.360doc.com/content/13/0614/07/349035_292724010.shtml.

作者簡介：張佰瑞（1975-），男，北京市社會科學院城市問題研究所，副研究員。