操小娟

應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)中我國地方政府的職能及其轉(zhuǎn)變
——以低碳城市試點(diǎn)為例

操小娟

地方政府職能的分析有不同理論和視角。我國應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)對(duì)地方政府的職能提出了更高的要求，需要處理國家目標(biāo)和地方目標(biāo)、各種職能目標(biāo)之間、環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)之間的關(guān)系。目前我國低碳城市試點(diǎn)中普遍存在職能目標(biāo)趨同、職責(zé)同構(gòu)、職能履行不均衡、突出行政部門的主導(dǎo)地位等問題。地方政府職能應(yīng)在減緩行動(dòng)和適應(yīng)行動(dòng)中有所側(cè)重，應(yīng)從被動(dòng)減排向主動(dòng)控制土地利用、從被動(dòng)承受到主動(dòng)回應(yīng)、從控制生產(chǎn)者排放向引導(dǎo)消費(fèi)者行為等方面實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。地方政府職能的轉(zhuǎn)變需要轉(zhuǎn)變理念、明確職能、規(guī)范資金利用行為、建立責(zé)任體系等。

應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)；地方政府職能；低碳試點(diǎn)

政府職能是指政府機(jī)關(guān)依法對(duì)國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。氣候變化是全球性的問題，但是由于造成氣候變化的溫室氣體排放源分別來自各個(gè)國家的不同地域范圍，地方政府①廣義上的地方政府是指由地方代議機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)組成的整體，狹義的地方政府是指地方行政機(jī)關(guān)。本文從廣義的角度來予以解釋。似乎可以在應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)中發(fā)揮一定的作用。在應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)中，地方政府應(yīng)該履行什么職能？地方政府的優(yōu)勢在哪里？地方政府與中央政府的關(guān)系如何處理？這是目前國內(nèi)外學(xué)者所共同關(guān)注的問題。

一、文獻(xiàn)回顧

有關(guān)地方政府角色和作用的研究很多，相關(guān)的分析視角有五種：傳統(tǒng)財(cái)政聯(lián)邦主義、新公共管理、公共選擇、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)以及地方治理的網(wǎng)絡(luò)形式[1]。在氣候變化研究中，一些學(xué)者也運(yùn)用一些理論來分析地方政府的角色。具體來說包括以下幾種：

一是環(huán)境聯(lián)邦主義。環(huán)境聯(lián)邦主義是在傳統(tǒng)財(cái)政聯(lián)邦主義理論的基礎(chǔ)上展開的。在傳統(tǒng)財(cái)政聯(lián)邦主義看來，地方政府是多層體制當(dāng)中的一個(gè)下屬層次，次國家層面的政府代表中央政府提供具體的服務(wù)，其服務(wù)的范圍由成本收益、消費(fèi)者的偏好、預(yù)算支出等決定。因此，基于成本收益的考慮，地方政府在應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)中沒有任何作用。[2]

二是地方自治。地方自治分為“政治地方主義”和“法律地方主義”[3]，前者指社群成員自己處理或參與處理地方公共事務(wù)；后者指在國家領(lǐng)土范圍之內(nèi)，具有法律人格的地域團(tuán)體依法處理地方公共事務(wù)?！叭绻^小單位的政府領(lǐng)域不足以考慮相互依賴事務(wù)的共同利益，那么就要訴諸次較大單位的政府，以保證適當(dāng)級(jí)別的決策”[4]。因此不同層次政府在應(yīng)對(duì)氣候變化中有不同的實(shí)踐范圍，國家政府只是在低層次政府管理失靈的情況下發(fā)揮作用[5]。地方自治的理念在歐盟條約中被予以確認(rèn)，并在歐盟氣候政策的制定中得到體現(xiàn)。

三是協(xié)商民主。協(xié)商民主是一種決策形式，“當(dāng)一種民主體制的決策是通過公共討論（每個(gè)參與者能夠自由表達(dá)，同樣傾聽并考慮相反的觀點(diǎn)）做出的，那么這種民主體制就是協(xié)商的。這種決策不僅反映了參與者先前的利益和觀點(diǎn)，而且還反映了他們在思考各方觀點(diǎn)之后做出的判斷以及應(yīng)該用來解決分歧的原則和程序”；協(xié)商民主也是一種民主的治理形式，“它能夠有效回應(yīng)文化間對(duì)話和多元文化社會(huì)認(rèn)知的核心問題。它尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)公共利益的責(zé)任，促進(jìn)政治對(duì)話的相互理解，辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”[6]。在環(huán)境治理中賦予地方政府權(quán)力的原因是地方政府更接近公眾，更容易實(shí)現(xiàn)民主，通過地方民主可以使決策更符合地方具體情況和滿足地方需求。協(xié)商民主的理念在21世紀(jì)可持續(xù)發(fā)展議程中得到確認(rèn)。

四是多中心治理。“大城市地區(qū)的治理模式可以看作是多中心的政治（同政府）體制。多中心意味著許多決策中心，它們在形式上是相互獨(dú)立的。它們相互之間通過競爭性的關(guān)系考慮對(duì)方，開展多種契約性的和合作性的事務(wù)，或者利用中央的機(jī)制來解決沖突”[7]。一些學(xué)者用這一理論解釋歐盟的實(shí)踐以及國際社會(huì)的氣候變化行動(dòng)。[8]

學(xué)者們從不同的理論出發(fā)對(duì)氣候變化行動(dòng)中地方政府的實(shí)踐進(jìn)行了分析，但是這些理論只能解釋部分問題。環(huán)境聯(lián)邦主義不能解釋目前地方政府已經(jīng)在國內(nèi)和國際氣候行動(dòng)中所發(fā)揮的積極作用；地方自治理論不能解釋中央和地方政府在氣候行動(dòng)上的分工；協(xié)商民主理論不能解釋跨國氣候變化治理實(shí)踐；多中心治理無法解釋氣候行動(dòng)中不同層面的組織之間復(fù)雜的合作方式。不過多中心理論有助于分析目前的問題和指導(dǎo)改革，尤其是將多中心治理理論與環(huán)境聯(lián)邦主義、地方自治和協(xié)商民主等理論結(jié)合起來效果更好。[9]

從以上回顧我們可以看到，目前國外對(duì)氣候變化行動(dòng)中地方政府職能的研究比較多，通過研究試圖更好地解釋地方政府在氣候變化行動(dòng)中的實(shí)踐，更好地解決地方政府面臨的問題。相對(duì)而言，我國在這方面的研究比較欠缺。

二、我國應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)對(duì)地方政府職能的要求

依據(jù)我國憲法和地方組織法的規(guī)定，地方人民代表大會(huì)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，要保證國家計(jì)劃和預(yù)算的執(zhí)行，討論和決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，保障人民的人身、財(cái)產(chǎn)和其他權(quán)利等。相應(yīng)地，地方人民政府的職能也包括三個(gè)方面：一是執(zhí)行職能，執(zhí)行地方人大及人大常委會(huì)的決議和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決議；二是管理職能，即管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作；三是保障職能，即保障人民人身、財(cái)產(chǎn)和其他權(quán)利。在應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)中，地方政府也需要履行以上職能，不過地方政府履行職能時(shí)需要處理好幾個(gè)方面的關(guān)系：

（一）國家目標(biāo)和地方目標(biāo)之間的關(guān)系

依據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，地方既要執(zhí)行上級(jí)規(guī)定的目標(biāo)和任務(wù)，也要根據(jù)地方具體情況和實(shí)際需要決定和執(zhí)行地方的目標(biāo)和任務(wù)，地方政府需要在上級(jí)目標(biāo)和地方目標(biāo)之間進(jìn)行平衡。在應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)中，國家規(guī)劃中能源目標(biāo)、碳減排目標(biāo)和非化石能源目標(biāo)是結(jié)合全國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境總體情況做出的規(guī)定，地方目標(biāo)是根據(jù)地方具體情況，在本地區(qū)范圍內(nèi)對(duì)國家目標(biāo)的具體落實(shí)。盡管地方目標(biāo)服從于國家目標(biāo)，但是由于我國地區(qū)差異巨大，地方在落實(shí)國家目標(biāo)的時(shí)候必須考慮地方的實(shí)際情況。

（二）經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等職能目標(biāo)之間的關(guān)系

我國地方政府的職能范圍很廣，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等多個(gè)方面。對(duì)于政府官員來說，經(jīng)濟(jì)增長是可見的，可以在其任期內(nèi)見到成效；但是經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，不一定能提高人民生活質(zhì)量；而環(huán)境變化（包括氣候變化）是長期累積的結(jié)果，事后治理的成本很高，因此地方政府不能單純追求經(jīng)濟(jì)增長，需要在多個(gè)職能目標(biāo)之間進(jìn)行平衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境利益的統(tǒng)一。

（三）氣候變化行動(dòng)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系

生態(tài)系統(tǒng)是生物和各種環(huán)境介質(zhì)之間相互依存、相互作用所構(gòu)成的一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體。在生態(tài)系統(tǒng)中，物質(zhì)和能源消耗會(huì)產(chǎn)生溫室氣體，也會(huì)產(chǎn)生其他的污染物。如果只針對(duì)溫室氣體采取單一的減排措施，效果不明顯且付出的代價(jià)很高，相反，采取綜合性的環(huán)境保護(hù)措施可以取得事半功倍的作用。例如，垃圾處理（垃圾的收集、運(yùn)輸及填埋等）都要排放很多溫室氣體，如果將垃圾進(jìn)行分類和回收再利用，不僅減少了溫室氣體的排放，也減少了處理垃圾的成本。因此，從成本節(jié)約的角度看，環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候行動(dòng)應(yīng)該協(xié)調(diào)進(jìn)行。

三、我國應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)中試點(diǎn)城市政府職能的現(xiàn)狀

（一）我國城市低碳試點(diǎn)的概況

我國地方政府的應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)是對(duì)國家“十一五”和“十二五”節(jié)能減排目標(biāo)的積極響應(yīng)。早期城市的低碳實(shí)踐是零散性和嘗試性，尚未形成系統(tǒng)的框架。因地理位置、資源優(yōu)勢等不同，這些地方表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。北京、上海等大城市因其政治經(jīng)濟(jì)方面的特殊優(yōu)勢和機(jī)遇，在低碳發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了比較廣泛的探索；其他較小城市則主要集中在某些特定領(lǐng)域，如無錫、德州和日照的太陽能技術(shù)推廣和應(yīng)用、天津和廈門的LED技術(shù)應(yīng)用和LED城建設(shè)等。

鑒于各地的工作基礎(chǔ)和地方政府的積極申請(qǐng)，2010年國家發(fā)改委組織開展低碳省區(qū)和城市的低碳試點(diǎn)工作，積極探索我國城鎮(zhèn)低碳發(fā)展道路，以推廣低碳發(fā)展的做法和經(jīng)驗(yàn)。第一批試點(diǎn)最先確定在廣東、遼寧、湖北、陜西、云南五省和天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定等八市開展，第二批（2012年12月）試點(diǎn)范圍為海南省、大興安嶺地區(qū)、北京、上海、武漢等29個(gè)省區(qū)和城市。試點(diǎn)的具體任務(wù)包括編制低碳發(fā)展規(guī)劃、制定支持低碳綠色發(fā)展的配套政策、建立以低碳排放為特征的產(chǎn)業(yè)體系、建立溫室氣體排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和管理體系、積極倡導(dǎo)低碳綠色生活方式和消費(fèi)模式等多方面[10]。至此，我國低碳省區(qū)和城市的建設(shè)開始走向全面化和系統(tǒng)化。

（二）我國低碳試點(diǎn)城市政府職能問題分析

從第二批低碳城市試點(diǎn)到現(xiàn)在，已經(jīng)過去了三年，既取得了比較明顯的成績，也有很多問題?？傮w來看，“逐年下降的單位GDP能耗成為從全國到地方宣傳低碳發(fā)展取得成效的最有力的的證據(jù)。但單位GDP能耗下降的同時(shí)，大氣污染等環(huán)境問題并未得到本質(zhì)好轉(zhuǎn)，也是一個(gè)不爭的事實(shí)?！盵11]

1.職能目標(biāo)趨同

目標(biāo)是要達(dá)到某種結(jié)果的量化指標(biāo)，能源消耗、碳減排和非化石能源指標(biāo)是應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)中需要關(guān)注的目標(biāo)。雖然低碳試點(diǎn)省區(qū)和城市的地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、三產(chǎn)業(yè)和重工業(yè)比重、能源結(jié)構(gòu)和碳排放情況都不一樣，但是這些地方低碳實(shí)施方案中的目標(biāo)基本趨向一致。盡管“十二五”規(guī)劃考慮了地方差別，但是這些差別并不明顯。

低碳城市的試點(diǎn)是國家落實(shí)2020年控制溫室氣體排放行動(dòng)目標(biāo)的重要措施。面對(duì)減排的壓力，中央政府將能耗、碳排放、非化石能源等目標(biāo)分解到各省、自治區(qū)、直轄市，再由省、自治區(qū)、直轄市向下進(jìn)一步分解，并將節(jié)能減排目標(biāo)完成情況納入各級(jí)地方政府考核評(píng)價(jià)體系。地方政府往往選擇執(zhí)行上級(jí)的目標(biāo)甚至略高于上級(jí)目標(biāo)，而無法顧及地方的實(shí)際情況。姑且不考慮這一目標(biāo)能否得到實(shí)現(xiàn)，是否能持續(xù)下去，從執(zhí)行的情況看，一些地方感到壓力很大，一些地方則顯得比較輕松[12]。雖然責(zé)任制對(duì)地方政府起到了很大的促進(jìn)作用，但是這種自上而下的執(zhí)行機(jī)制不僅監(jiān)督成本很高，而且需要嚴(yán)格的、與努力程度相對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施作保障。從實(shí)踐來看，“現(xiàn)有的節(jié)能減排責(zé)任制只是傳遞了中央政府的決心和態(tài)度，并沒有真正落實(shí)目標(biāo)考核和相應(yīng)的責(zé)任追究”[13]，無助于下一階段目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.職責(zé)同構(gòu)

我國試點(diǎn)城市主要分布于東、中、西三個(gè)區(qū)域，每個(gè)地區(qū)（除湖南、寧夏、西藏和青海外）至少有一個(gè)試點(diǎn)城市，試點(diǎn)城市的選擇不僅考慮各地方的工作基礎(chǔ)，更考慮試點(diǎn)布局的代表性。但是這些有代表性的城市，從上下級(jí)地方政府到同級(jí)別地方政府，它們的實(shí)施方案和行動(dòng)都表現(xiàn)出相當(dāng)程度的一致性[15]。這些城市的低碳重點(diǎn)行動(dòng)都包括產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、節(jié)能減碳、新能源發(fā)展、綠色交通、綠色建筑、提高碳匯潛力、創(chuàng)建低碳示范區(qū)等。實(shí)施措施上也表現(xiàn)出相似性，如產(chǎn)業(yè)優(yōu)化方面的措施包括發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)、加強(qiáng)重點(diǎn)用能單位的管理、淘汰落后產(chǎn)能等；實(shí)現(xiàn)低碳交通的主要措施包括建設(shè)公共交通網(wǎng)絡(luò)、推廣新能源汽車、加強(qiáng)現(xiàn)有機(jī)動(dòng)車的管理、規(guī)劃建設(shè)慢行交通網(wǎng)絡(luò)等；低碳建筑發(fā)展的措施包括加強(qiáng)新建建筑節(jié)能管理、既有建筑的節(jié)能改造、綠色建筑的推廣等。

3.職能履行不均衡

相對(duì)而言，各地方政府在新能源開發(fā)方面較為積極主動(dòng)，通常將新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)的支撐點(diǎn)或重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域，致力于新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及其在公共工程和公共交通方面的應(yīng)用和推廣。相反，由于節(jié)能和碳減排影響到企業(yè)的用能和利潤，進(jìn)而影響到工業(yè)產(chǎn)值和經(jīng)濟(jì)增長，地方政府表現(xiàn)得比較消極。所采用的措施主要有：新建項(xiàng)目的準(zhǔn)入、落后產(chǎn)能的淘汰、重點(diǎn)用能單位的監(jiān)督管理和升級(jí)改造、市場手段的逐步調(diào)控等。

在這個(gè)過程中，政策制定者（政府官員）往往處于一種主動(dòng)的位置，代替市場進(jìn)行資源配置，過多地參與微觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)。例如，地方政府出臺(tái)一系列措施支持新能源開發(fā)和應(yīng)用的新項(xiàng)目、新技術(shù)和新產(chǎn)品；在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展和裝備制造業(yè)上，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、引進(jìn)高端人才、建立產(chǎn)業(yè)基地；對(duì)企業(yè)設(shè)立、融資、關(guān)鍵裝備生產(chǎn)、技術(shù)研發(fā)、對(duì)外合作、產(chǎn)品推廣等進(jìn)行全過程參與[16]。由于政府目前在預(yù)算和資源方面所受到的約束有限，政府主導(dǎo)的項(xiàng)目投資有時(shí)候會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過市場需求，造成低效率的重復(fù)建設(shè)和大批形象工程。

4.突出行政部門的主導(dǎo)地位

在地方的試點(diǎn)中，突出強(qiáng)調(diào)行政部門的作用和責(zé)任。如產(chǎn)業(yè)低碳化發(fā)展的責(zé)任部門包括發(fā)改委、經(jīng)信委、科委、商務(wù)委、農(nóng)委、規(guī)劃局、環(huán)保局、旅游局、金融辦、民政局；交通低碳的責(zé)任部門是發(fā)改委、交通局、交管局、經(jīng)信委、商務(wù)局、環(huán)保局；建筑低碳的責(zé)任部門是建委、經(jīng)信委、農(nóng)委、科委；碳匯產(chǎn)業(yè)發(fā)展的責(zé)任部門是農(nóng)業(yè)部門、市政園林部門、環(huán)保局等；能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的責(zé)任部門是各級(jí)政府、發(fā)改委、經(jīng)信委、建設(shè)交通委、農(nóng)委、市政、環(huán)保局等；提高能源效率的責(zé)任部門是建委、發(fā)改委、經(jīng)信委等。由于涉及的部門眾多，需要不同層級(jí)的政府及其部門之間開展有效合作，為此，各試點(diǎn)省區(qū)和城市專門成立由市人民政府市長任組長、分管副市長任副組長，市各有關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的市低碳城市試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)研究制定低碳城市建設(shè)的重大戰(zhàn)略、方針和政策，協(xié)調(diào)解決低碳城市建設(shè)工作中的重大問題[17]，并在保障措施中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立多部門參與的協(xié)調(diào)機(jī)制。

不過，從實(shí)際運(yùn)行情況來看，在政治晉升和行政問責(zé)壓力下，各部門合作是一種被動(dòng)合作，缺乏主動(dòng)性。最突出的例子是能源管理部門和環(huán)保部門。雖然兩個(gè)部門有明確的權(quán)限分工，但是碳減排涉及企業(yè)能源生產(chǎn)和利用的整個(gè)過程，環(huán)境污染的治理也需要介入到企業(yè)生產(chǎn)的全過程，因此無論是應(yīng)對(duì)氣候行動(dòng)還是環(huán)保行動(dòng)，要取得好的效果，都需要兩個(gè)部門的協(xié)調(diào)和配合。但是，當(dāng)環(huán)保部門需要與一些在能源、經(jīng)濟(jì)和發(fā)展事項(xiàng)上權(quán)力更大的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)和配合的時(shí)候，其結(jié)果往往是環(huán)保部門只能關(guān)注一些不需要協(xié)調(diào)的事項(xiàng)。[18]

二是為什么將2449點(diǎn)作為周線級(jí)別反彈的C4浪起點(diǎn)？而非2019年元旦前后的這個(gè)空間落點(diǎn)？從筆者的周期預(yù)測系統(tǒng)，確認(rèn)的角度來看，確實(shí)只能定義為2449點(diǎn)就開始了這輪周線級(jí)別的反彈。同時(shí)，反向推導(dǎo)的話，春節(jié)后或者2019年第一季度的漲跌方向及節(jié)奏看，也只能把2449點(diǎn)定義為周線級(jí)別反彈的開始；

四、我國應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)中地方政府職能的轉(zhuǎn)變

（一）職能轉(zhuǎn)變的方向

在氣候變化行動(dòng)中，地方政府能發(fā)揮什么作用？地方政府應(yīng)該怎樣做？地方政府如何優(yōu)化行動(dòng)？需要我們結(jié)合發(fā)達(dá)國家的理論和實(shí)踐，對(duì)我國的具體情況，做出具體分析。

1.地方政府能發(fā)揮什么作用

氣候行動(dòng)是全球性的行動(dòng)，需要全球的共同努力。傳統(tǒng)的國際法理論和實(shí)踐忽視了地方政府的作用，將地方政府視為一國內(nèi)部管轄權(quán)的范疇；現(xiàn)在的國際法已經(jīng)認(rèn)識(shí)到地方政府的作用，正逐步將其視為一個(gè)利益相關(guān)者[19]。從國內(nèi)法來看，在世界各國的氣候行動(dòng)中，地方政府的結(jié)構(gòu)和作用各有不同，不僅反映了各國政治和經(jīng)濟(jì)條件的不同，也反映了各國在處理行政效率、政治民主、地方責(zé)任等方面面臨的挑戰(zhàn)[20]。政治過程和決策的參與可以使地方?jīng)Q策更好地適應(yīng)地方的需求和條件，如美國、加拿大和澳大利亞等國家的地方政府職責(zé)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面[21]：在國家政策的形成中代表地方的利益；以與地方需求一致的方式執(zhí)行政策；評(píng)估任何發(fā)展政策時(shí)考慮地方的環(huán)境需求。

雖然《中國應(yīng)對(duì)氣候行動(dòng)國家方案》中對(duì)地方政府沒有明確的授權(quán)，但是依據(jù)憲法和組織的規(guī)定，我國的地方政府有管理本轄區(qū)環(huán)境和資源工作的職能，因此，地方政府應(yīng)當(dāng)在應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)中發(fā)揮作用。不過，地方政府在不同應(yīng)對(duì)行動(dòng)中的作用有所區(qū)別。氣候行動(dòng)包括減緩行動(dòng)和適應(yīng)行動(dòng)。在減緩行動(dòng)方面，為了避免“碳泄露”和“搭便車”的現(xiàn)象，地方政府應(yīng)執(zhí)行中央政府的統(tǒng)一政策和標(biāo)準(zhǔn)；而在適應(yīng)行動(dòng)方面，由于氣候變化的影響對(duì)每個(gè)地方都有所不同，適應(yīng)行動(dòng)的收益由各個(gè)地方享用，地方政府可以有更多的決策權(quán)。[22]

2.地方政府應(yīng)該怎么做

氣候行動(dòng)涉及能源生產(chǎn)和消費(fèi)的各個(gè)領(lǐng)域，范圍廣、花費(fèi)大，如建筑能效的提高要求新能源使用和有效的制冷制熱設(shè)施，公共交通的建設(shè)需要提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共交通工具等，這些工作的前期都需要大量的固定資產(chǎn)投入和設(shè)備維護(hù)支出；另一方面，地方政府應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的財(cái)政資金普遍緊缺，通過稅費(fèi)和上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付獲得的資金非常有限。如何以有限的資金實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出，是地方政府在氣候行動(dòng)中首先需要考慮的問題。

我國目前低碳省區(qū)和城市試點(diǎn)中，地方政府對(duì)工業(yè)減排普遍采用的方法是新建項(xiàng)目準(zhǔn)入、重點(diǎn)企業(yè)的減排、落后產(chǎn)能的淘汰，并開始試行碳交易的總量控制。各省區(qū)和城市為發(fā)展綠色交通也推出了許多舉措，包括建設(shè)低碳交通運(yùn)輸體系，全面推進(jìn)交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)性、技術(shù)性、管理性節(jié)能減排工作，優(yōu)化用能結(jié)構(gòu)，提高交通運(yùn)輸用能效率，完善組織管理，引導(dǎo)社會(huì)低碳交通出行等。但是，這些措施只是減排的必要條件，并非充分條件。如北京發(fā)展公共交通，在2003年—2008年實(shí)現(xiàn)二氧化碳減排1344萬噸，年均減排268.8萬噸，但是交通領(lǐng)域的能源消耗和碳排放仍然持續(xù)增加[23]。交通領(lǐng)域減排，需要控制城市蔓延、提供基礎(chǔ)設(shè)施（公共交通基礎(chǔ)設(shè)施、自行車道）和公共交通，更需要控制交通里程總數(shù)，通過減少交通里程總數(shù)而減少排放[24]。同樣的道理，在低碳建筑方面，“新建建筑節(jié)能監(jiān)管，加快既有建筑節(jié)能改造，積極推廣綠色建筑和可再生能源建筑”等措施只是控制單個(gè)建筑的排放，不能解決因建筑總量增加而帶來的排放總量增加的問題。因此，無論是工業(yè)減排、交通減排，還是建筑減排，最終都需要地方控制區(qū)域內(nèi)的土地利用行為，對(duì)能源利用的類型和方式形成長期的影響，地方政府產(chǎn)業(yè)減排的重點(diǎn)要從被動(dòng)減排向主動(dòng)控制轉(zhuǎn)變。

產(chǎn)業(yè)減排需要從被動(dòng)減排向主動(dòng)控制轉(zhuǎn)變，適應(yīng)氣候變化更需要從被動(dòng)承受向主動(dòng)回應(yīng)轉(zhuǎn)變。氣候變化是人類自身活動(dòng)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生的危害大，發(fā)生的時(shí)間和結(jié)果具有不確定性。在面對(duì)不確定性問題時(shí)，往往需要運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理的方法對(duì)決策做出選擇，對(duì)氣候變化采取風(fēng)險(xiǎn)消減、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和危機(jī)處置等全過程的行動(dòng)。從風(fēng)險(xiǎn)管理的手段可以看出，適應(yīng)氣候變化行動(dòng)，不僅是指出現(xiàn)氣候變化造成災(zāi)害之后采取應(yīng)對(duì)和補(bǔ)救措施，減少損害，更要提前做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，防止任何可能造成氣候變化的決策和行動(dòng)，防患于未然。我國地方政府適應(yīng)氣候變化的主要任務(wù)是增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化的能力，包括“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、加強(qiáng)林業(yè)和其他自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)、提高水資源管理水平、加強(qiáng)海岸帶管理”[25]，本質(zhì)上是對(duì)可能產(chǎn)生的危害的被動(dòng)承受。面對(duì)不斷增加的氣候變化風(fēng)險(xiǎn)，地方政府必須廣泛關(guān)注經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、農(nóng)業(yè)和資源等政策領(lǐng)域，以及自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)、水資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)與糧食安全、人類健康維護(hù)、生態(tài)建設(shè)等職能，通過計(jì)劃來協(xié)調(diào)不同政策和不同部門之間的關(guān)系，主動(dòng)消減風(fēng)險(xiǎn)。主動(dòng)回應(yīng)不僅需要地方政府在氣候行動(dòng)中采取風(fēng)險(xiǎn)管理的方法，更需要地方政府將“氣候變化包含在地方政府的危機(jī)或風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃中，并成為其日常運(yùn)行的一個(gè)部分”[26]。

3.地方政府如何優(yōu)化行動(dòng)

面對(duì)已有的排放源，減排是關(guān)鍵。溫室氣體的排放不只來源于生產(chǎn)者的排放，生活方式和消費(fèi)方式同樣可以對(duì)溫室氣體排放產(chǎn)生重大的影響。因此控制溫室氣體的方法有兩種，一種是地域視角，一種是消費(fèi)者視角。前者控制地方排放源，由生產(chǎn)者對(duì)排放負(fù)最終責(zé)任；后者將排放與實(shí)際消費(fèi)的物品和服務(wù)聯(lián)系起來，由消費(fèi)者對(duì)排放承擔(dān)責(zé)任。兩者的效果也不同，從地域角度控制排放可以刺激管理的革新和清潔技術(shù)的投資，從消費(fèi)者角度控制排放有助于培養(yǎng)消費(fèi)者的低碳意識(shí)和責(zé)任[27]。

我國地方政府減排行動(dòng)的重點(diǎn)應(yīng)該從控制地域內(nèi)生產(chǎn)者減排轉(zhuǎn)向引導(dǎo)本地居民消費(fèi)者減排。當(dāng)前的低碳試點(diǎn)中，地方政府的指導(dǎo)思想和主要任務(wù)是產(chǎn)業(yè)減排，即便強(qiáng)調(diào)了要“倡導(dǎo)低碳消費(fèi)，推廣低碳生活方式”，其主要的方法仍然是創(chuàng)造低碳消費(fèi)條件，推動(dòng)公共型低碳消費(fèi)，推行低碳商業(yè)模式，從而引導(dǎo)消費(fèi)行為[28]。因此從本質(zhì)上說，地方政府仍然是以生產(chǎn)引導(dǎo)消費(fèi)，著重對(duì)生產(chǎn)者的控制。但是，對(duì)生產(chǎn)者的控制不僅投入成本高、收益難確定，也會(huì)影響本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資就業(yè)，實(shí)踐中地方政府普遍動(dòng)力不足、行動(dòng)意愿不強(qiáng)。另一方面，在當(dāng)前電商和物流快速發(fā)展的情況下，外來物品和服務(wù)產(chǎn)生的隱性碳轉(zhuǎn)移問題越來越突出。以本地居民消費(fèi)者的角度來控制排放，地方政府可以通過消費(fèi)者需求市場引導(dǎo)企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的供給，促進(jìn)企業(yè)向低碳發(fā)展。另外，地方政府更接近自己管轄范圍內(nèi)的居民，可以制定直接影響居民消費(fèi)的規(guī)則，控制外來物品和服務(wù)的碳排放。

（二）促進(jìn)我國氣候行動(dòng)中地方政府職能轉(zhuǎn)變的對(duì)策

1.加快氣候變化行動(dòng)立法，明確地方政府的職能范圍

地方政府行為的規(guī)范化和法制化是有效發(fā)揮地方政府作用的前提。在氣候行動(dòng)中，立法應(yīng)該規(guī)定以下內(nèi)容：一是界定地方政府的職能范圍。政府干預(yù)是對(duì)市場的補(bǔ)充，不是替代。在氣候行動(dòng)中，哪些是地方政府應(yīng)該做的，哪些是市場應(yīng)該做的，應(yīng)該由法律做出明確規(guī)定。明確各級(jí)政府的職能范圍，才能減少地方政府對(duì)節(jié)能和新能源市場的干預(yù)，強(qiáng)化氣候行動(dòng)中公共物品的供給。二是界定地方政府的權(quán)力，使地方政府的氣候行動(dòng)有法可依。地方政府不僅要依據(jù)法定的權(quán)限和程序執(zhí)行氣候政策，更要依據(jù)法定要求決策；三是理順中央和地方政府之間的關(guān)系。有效的氣候變化行動(dòng)應(yīng)對(duì)地方實(shí)際情況及時(shí)回應(yīng)，并采取靈活的措施，但是地方政府的氣候行動(dòng)又不能偏離上級(jí)政府和國家的行動(dòng)目標(biāo)，法律需要明確各級(jí)地方政府職權(quán)行使的標(biāo)準(zhǔn)和條件，限制地方政府的自由裁量權(quán)，使地方政府在靈活性和一致性之間保持平衡。

2.建立氣候變化行動(dòng)的資金規(guī)則，規(guī)范地方政府的行為

發(fā)揮地方政府在氣候行動(dòng)中的作用，資金保障和規(guī)范是關(guān)鍵。氣候變化行動(dòng)需要花費(fèi)巨額資金用于減排和適應(yīng)行動(dòng)，而地方政府可用的財(cái)政資金有限。為了提高資金的使用效率，各級(jí)地方政府應(yīng)將氣候行動(dòng)資金納入公共預(yù)算，對(duì)氣候行動(dòng)資金進(jìn)行法制化管理。一方面通過法律明確地方政府的資金來源，保證資金的持續(xù)供給和增長；另一方面規(guī)范資金的分配、申請(qǐng)和使用，實(shí)現(xiàn)資金利用的公平和效率。通過法制化管理，不僅可以減少地方政府違法利用資金的行為，還可以解決資金利用中的不當(dāng)問題。

3.強(qiáng)化地方政府的責(zé)任，建立地方政府對(duì)公眾的責(zé)任體系

在氣候變化行動(dòng)中，責(zé)任是地方政府履行職責(zé)的主要?jiǎng)恿29]。現(xiàn)有的下級(jí)對(duì)上級(jí)的“目標(biāo)責(zé)任”和相應(yīng)的懲罰機(jī)制，不能激發(fā)地方政府的積極性和主動(dòng)性，也使得地方政府在地方目標(biāo)和國家目標(biāo)之間失去了平衡。強(qiáng)化責(zé)任，還需要建立地方政府對(duì)公眾的責(zé)任制度，迫使地方政府對(duì)本地居民的需求做出回應(yīng)，根據(jù)地方實(shí)際采取具體的措施，從而更好地提高行動(dòng)效果。地方政府對(duì)公眾的責(zé)任體系包括兩個(gè)方面：一是地方行政機(jī)關(guān)對(duì)地方人大的責(zé)任。地方人大作為民意的代表，選舉能反映需求的地方政府官員，并對(duì)不能反映需求的政府官員行使否決權(quán)。二是地方人民政府對(duì)公眾的責(zé)任。通過法律明確公眾參與氣候行動(dòng)的實(shí)體和程序權(quán)利，規(guī)定氣候行動(dòng)的信息公開和年度報(bào)告公開制度，保證公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。相應(yīng)地，地方政府違反法定義務(wù)，需要承擔(dān)法律責(zé)任。

4.轉(zhuǎn)變地方政府理念，促進(jìn)形成伙伴關(guān)系

管理是“保證大量的活動(dòng)得以進(jìn)行，以完成預(yù)定任務(wù)的執(zhí)行過程或活動(dòng)，特別是創(chuàng)造和維持各種條件，以便通過一群人的共同努力來完成既定目標(biāo)的執(zhí)行過程和活動(dòng)”[30]，關(guān)注獲得結(jié)果和管理者對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任，治理是“各種公共的和私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程”[31]，強(qiáng)調(diào)權(quán)力分散、伙伴關(guān)系和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。氣候變化行動(dòng)中，引起溫室效應(yīng)的氣體是由無數(shù)排放源的排放累積而成的。從碳減排的角度看，地方不僅需要和內(nèi)部企業(yè)及個(gè)人合作，減少本土范圍內(nèi)生產(chǎn)和服務(wù)的能源消耗和溫室氣體排放，而且需要控制外來物品和服務(wù)所產(chǎn)生的能源消耗和碳排放，和可能影響地方碳排放的其他機(jī)構(gòu)和人員合作。因此，在國內(nèi)市場統(tǒng)一和經(jīng)濟(jì)全球化的情況下，氣候變化行動(dòng)中不僅需要不同層級(jí)政府之間的合作，還需要同一層級(jí)不同地域政府、非政府組織、行業(yè)協(xié)會(huì)和社區(qū)組織、公眾的合作。所以，地方政府需要從地方管理轉(zhuǎn)向地方治理，發(fā)展伙伴關(guān)系。這種伙伴關(guān)系的建立不僅需要消除傳統(tǒng)體制和制度中存在的制度障礙，完善合作制度，還需要加強(qiáng)政府合作能力的建設(shè)。[32]

［1］沙安文、沙莎娜：《地方治理新視角和地方角色轉(zhuǎn)化》，劉亞平譯，《公共行政評(píng)論》2009年第3期。

［2］Richardson,B.J..Local Climate Change Law. Edward Elgar Publishing Inc.,2012：6-7.

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［4］[美]文森特·奧斯特羅姆：《美國公共行政思想危機(jī)》，毛壽龍譯，三聯(lián)書店1999年版，第94頁。

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［6］陳家剛：《協(xié)商民主論》，三聯(lián)書店，2004年版,第4頁。

［7］[美]文森特·奧斯特羅姆等：《大城市地區(qū)的政府組織》，[美]邁克爾·麥金尼斯，《多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)》，三聯(lián)書店，2000年版，第42頁。

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［9］Richardson,B.J.Local Climate Change Law．Edward Elgar PublishingInc.,2012：6-7．

［10］國家發(fā)展改革委員會(huì)：《國家發(fā)改委關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》，中華人民共和國發(fā)展和改革委員會(huì)www.sdpc.gov. cn2010年7月9日。

［11］徐燕燕：《國家低碳試點(diǎn)城市三年考,負(fù)責(zé)官員稱沒啥亮點(diǎn)》，新浪網(wǎng)www.sina.com.cn2014年12月8日。

［12］賈獻(xiàn)培：《國家低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作現(xiàn)場交流會(huì)在昆召開》，云南省人民政府網(wǎng)www.yn.gov.cn 2013年12月23日。

［13］齊曄：《中國低碳發(fā)展報(bào)告2013政策執(zhí)行和制度創(chuàng)新》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第34頁。

［14］齊曄：《中國低碳發(fā)展報(bào)告2013政策執(zhí)行和制度創(chuàng)新》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第32頁。

［15］武漢市政府：《武漢市低碳城市試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，武漢市政府網(wǎng)www.wuhan.gov.cn2013年9月15日。

［16］上海市政府：《關(guān)于促進(jìn)上海新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干規(guī)定》，上海市發(fā)展和改革委員會(huì)www. shdrc.gov.cn2009年12月18日。

［17］天津市人民政府辦公廳：《天津市低碳城市試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，天津政務(wù)網(wǎng)www.tj.gov. cn2012年3月19日。

［18］Committee on Energy Futures and Air Pollution in Urban China and the United States.Energy Futures and Urban Air Pollution：Challenge for Chi-na and the United States．The National Academic Press,2007：145-149．

［19］Schreuer,Christoph.The Waning of the Sovereign State：Towards a New Paradigm for International Law.European Journal of International Law,1993,(4)：4-5.

［20］Pickwance,C.and Preteceillo,E..State Restructuring and Local power：A Comparative Perspective．Pinter Publishers,1991：35-46.

［21］Mitchell,Peterand&Brown,Euan.Local Government:A Social Resource for Environmental Control.Environmental and Planning Law Journal,1991,(8)：41-54.

［22］Richardson,B.J..Local Climate Change Law．Edward Elgar Publishing.Inc,2012:6-17.

［23］低碳交通發(fā)展研究中心：《北京低碳交通發(fā)展的現(xiàn)狀、問題和政策措施建議》，低碳交通發(fā)展研究中心網(wǎng)jiaotong.chd.edu.cn2012年10月20日。

［24］Powers,Melissa.US Municipal Climate Plans: What Role will Cities Play in Climate Change Mitigation?Local Climate Change Law.Edward Elgar Publishing.Inc,2012：145-146.

［25］天津市人民政府公報(bào)：《天津市應(yīng)對(duì)氣候變化方案》，天津市人民政府公報(bào)網(wǎng)www.tjzb.gov. cn2010年3月19日。

［26］Godden,Lee.Legal Frameworks for Local Adaption in Australia：the Role of Local Governance in a Climate Change Era.Local Climate Change Law.Edward ElgarPublishing Inc.,2012：336-337.

［27］Moore,Jennie.Measuring Climate Action in Vancouver：Compare a City’s Greenhouse Gas Emission Inventory Protocol to the Inventory of Consumption.Local Climate Change Law.Edward Elgar Publishing Inc.,2012：226-227.

［28］湖北省政府辦公廳：《湖北省人民政府關(guān)于印發(fā)湖北省低碳發(fā)展規(guī)劃（2011—2015年）的通知》，湖北省政府信息公開聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)gkml.hubei.gov.cn 2013年8月1日。

［29］Godden,Lee.Legal Frameworks for Local Adaption in Australia：The Role of Local Governance in a Climate Change Era.Local Climate Change Law.Edward Elgar Publishing Inc.,2012：334-336.

［30］陳振明：《公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第2頁。

［31］全球治理委員會(huì)：《我們的全球伙伴關(guān)系》，牛津大學(xué)出版社1995年版，第23頁。

［32］操小娟：《美國聯(lián)邦土地管理中合作保護(hù)的發(fā)展及其動(dòng)因》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第4期。

責(zé)任編輯：趙春燕

The Functions and Changes of Local Governments in China‘s Response to Climate Change-Using Pilot of Low-carbon City as an Example

CAO Xiaojuan

There are different theories and perspectives to analysis the responsibilities and roles of local government.Climate change action put forward more requirements on local government of dealing with the relationship between national and local goals,different functions,environmental protection and climate change action,climate change mitigation and adaptation.At present,there are some problems in low carbon tries,such as similar goals, same responsibilities,functions not being balanced,outstanding administrative departments and other issues.The local focus should be from mitigation to adaptation,from industrial emissions to the land use control,from industrial emission reduction to consumer action,from passive emission mitigation to active responses.This transformation should change local’s conceptions,clearly indicate functions,regulate local actions of using funds,and establish responsibility.

climate change;function of local government;pilot of low-carbon

P467；D625

A

2095-5103（2016）03-0044-（10）

操小娟，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；湖北武漢430072；Email:cxiaojuan2011@163.com