◎吳振華

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的困境及對(duì)策

◎吳振華

當(dāng)前，我國(guó)在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中面臨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化技術(shù)資本存量不足、市民化成本較高、制度障礙、市民化動(dòng)力不足和認(rèn)同度低等多種現(xiàn)實(shí)困境。要實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有序推進(jìn)的目標(biāo)，應(yīng)從提高就業(yè)保障水平、深化戶籍及土地制度改革、增強(qiáng)市民化的動(dòng)力和能力，以及建立健全城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度等方面來(lái)進(jìn)行推進(jìn)。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化；困境

黨的十八屆五中全會(huì)提出“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”；“深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利和義務(wù)”。當(dāng)前，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，也是新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的困境

1.文化技術(shù)資本存量不足

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化技術(shù)資本是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口受教育程度以及掌握相關(guān)工作技能的程度。研究證明，受教育程度、熟練掌握工作技能與行業(yè)分布和收入狀況存在明顯的相關(guān)關(guān)系，受教育程度越高或能熟練掌握工作技能，其工資待遇越高，適應(yīng)城市生活的能力也越強(qiáng)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局（2012）調(diào)查顯示，外出農(nóng)民工中初中及以下學(xué)歷的占74.5%，68.8%的農(nóng)民工既沒(méi)有參加農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)也沒(méi)有參加非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)，同現(xiàn)代企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者的要求相比，遠(yuǎn)未達(dá)到城市市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的要求。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化技術(shù)資本存量的不足，導(dǎo)致這部分群體只能長(zhǎng)期從事傳統(tǒng)的低工作技能的行業(yè)，而這些行業(yè)往往收入較低，難以承受城市較高的生活成本。

2.市民化成本較高

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城鎮(zhèn)定居生活并獲得相應(yīng)福利待遇和均等化公共服務(wù)等所需進(jìn)行的各種經(jīng)濟(jì)投入［1］。從投入來(lái)源看，具體可分為政府成本、企業(yè)成本和個(gè)人成本。根據(jù)《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》（2013），在我國(guó)東、中和西部地區(qū)的城鎮(zhèn)，農(nóng)民工市民化的人均公共成本分別為17.6萬(wàn)元、10.4萬(wàn)元和10.6萬(wàn)元，全國(guó)平均約為l3萬(wàn)元；人均個(gè)人支出成本分別為2.0萬(wàn)元/年、1.5萬(wàn)元/年和1.6萬(wàn)元/年，全國(guó)平均約為1.8萬(wàn)元/年；除此之外，絕大多數(shù)農(nóng)民工還需要集中支付一筆購(gòu)房成本，在東、中和西部城鎮(zhèn)這筆費(fèi)用平均分別為12.6萬(wàn)元/人、8.4萬(wàn)元/人和9.1萬(wàn)元/人，全國(guó)平均約為10萬(wàn)元/人，約合30萬(wàn)元/戶［2］?，F(xiàn)實(shí)的情況是，大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入都比較低，平均年收入在4萬(wàn)以下，以一家三口全勞力計(jì)算，一年收入不過(guò)10萬(wàn)元，若除去其他開(kāi)銷，要滿足30萬(wàn)元/戶的市民化成本，缺口是非常大的。同時(shí)受現(xiàn)有戶籍制度的影響，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還要額外承擔(dān)子女教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)的支出。在低收入高成本的現(xiàn)實(shí)情況下，大多數(shù)農(nóng)村人口對(duì)城市只能望而卻步，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。

3.存在制度障礙

（1）城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度及其附屬的社會(huì)福利制度是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的根本制度障礙。近年來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列推進(jìn)戶籍制度改革的政策，一些省份甚至取消了農(nóng)村和城市戶籍，統(tǒng)一為居民戶籍，但從目前的實(shí)際效果來(lái)看，戶籍制度改革并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，其主要的原因在于戶籍背后隱含著各種公共服務(wù)和社會(huì)福利，實(shí)現(xiàn)市民化后無(wú)差別的社會(huì)福利待遇將會(huì)給地方政府帶來(lái)較大的財(cái)政壓力。

（2）土地制度是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的重要制度障礙。一方面，從目前的土地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，現(xiàn)有征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，其價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格相距甚遠(yuǎn)，同時(shí)又由于某些地方政府低價(jià)征地高價(jià)出售抬高了房地產(chǎn)價(jià)格，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本增加；另一方面，國(guó)家雖然強(qiáng)調(diào)“不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，一些省份一旦戶籍遷出，就會(huì)將農(nóng)民的土地（山林）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回，并取消相關(guān)權(quán)利。導(dǎo)致農(nóng)民在市民化過(guò)程中有相當(dāng)多的顧慮，若要農(nóng)民以放棄在農(nóng)村基本權(quán)利為代價(jià)來(lái)獲得一紙城市戶籍，絕大多數(shù)農(nóng)民是不愿意的。

4.城市政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動(dòng)力不足

根據(jù)《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》（2013）， 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的全國(guó)人均公共成本為l3萬(wàn)元，這部分成本全部由城市政府支出，考慮到目前我國(guó)還有約2.4億存量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的現(xiàn)實(shí)情況，這給城市政府帶來(lái)相當(dāng)大的財(cái)政壓力。目前，我國(guó)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多是跨?。ㄊ校┝鲃?dòng)，但基本公共服務(wù)的統(tǒng)籌卻是以地方政府供給為主，這種情況下，若農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放棄土地進(jìn)入城市工作變?yōu)槌鞘袘艏?，接納地的城市政府卻不能獲得任何土地使用權(quán)及土地增值收益；同時(shí)，城市政府吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，不僅導(dǎo)致和加劇“城市病”，而且使落實(shí)就業(yè)、社會(huì)保障、教育和醫(yī)療等其他公共服務(wù)的壓力也會(huì)驟然增大。考慮到要承擔(dān)如此大的經(jīng)濟(jì)成本，城市政府很難有足夠的能力和意愿大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化［3］。

5.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的認(rèn)同度低

認(rèn)同度主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)自我身份的認(rèn)同和城市居民對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)認(rèn)同。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自我否定以及城市居民的排他性否定，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口被稱為“邊緣人”。存在此現(xiàn)象的原因，一是我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元分割體制，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城市缺乏歸屬感。雖然農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已實(shí)現(xiàn)了職業(yè)上的轉(zhuǎn)變，但由于之前在農(nóng)村生活所形成的根深蒂固的生活方式和價(jià)值觀念并不會(huì)隨著職業(yè)的轉(zhuǎn)變而快速發(fā)生變化，形成了所謂的“文化滯后”現(xiàn)象，同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口受教育程度偏低和工作技能缺乏，他們大都只能從事收入較低的工作，從而很難與城市居民建立有效的社會(huì)聯(lián)系。二是城市居民仍然對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存在排斥心理。雖然城市居民普遍在主觀上承認(rèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城市發(fā)展和建設(shè)作出了突出貢獻(xiàn)，但受城市中心主義的心理影響，部分城市居民對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍然懷有偏見(jiàn)甚至是排斥心理。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對(duì)策

1.提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)保障水平

（1）提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能。目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口普遍收入水平偏低，就業(yè)能力不足，工作不穩(wěn)定，一個(gè)重要的因素是缺乏相應(yīng)的職業(yè)技能，其工作能力無(wú)法滿足現(xiàn)代企業(yè)的要求。因此，必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓(xùn)，提高職業(yè)技能。

（2）保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動(dòng)權(quán)益。由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多在就業(yè)市場(chǎng)中處于弱勢(shì)地位，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動(dòng)權(quán)益受侵害現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如拖欠工資、不簽訂勞動(dòng)合同、工作條件和環(huán)境惡劣等。因此，必須建立完善相關(guān)法律法規(guī)，并加大執(zhí)行力度，同時(shí)發(fā)揮工會(huì)的維權(quán)作用，讓農(nóng)民能夠通過(guò)法律的途徑維護(hù)自身合法權(quán)益，從而減少和杜絕各種侵害勞動(dòng)者權(quán)益行為的發(fā)生。

2.深化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度改革

（1）深化戶籍制度改革，消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市進(jìn)入障礙。城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度以及與戶籍掛鉤的社會(huì)福利制度，是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最大制度性障礙［4］。首先，要取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，還原戶籍的人口登記功能，實(shí)現(xiàn)人口的自由遷移和流動(dòng)。目前，已有部分省份開(kāi)始探索嘗試建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，邁出了戶籍改革的第一步。其次，逐步建立城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)供給制度。要想深化戶籍制度改革，關(guān)鍵還在于剝離附著在戶籍之上不公平的社會(huì)福利制度，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房以及養(yǎng)老等基本社會(huì)保障和公共服務(wù)的均等化。

（2）建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地流轉(zhuǎn)收益。產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化的重要一環(huán)，政府不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。應(yīng)建立規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，按照土地市場(chǎng)價(jià)格確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，保障農(nóng)民依法享有集體建設(shè)用地的收益權(quán)；強(qiáng)化承包地和宅基地的用益物權(quán)屬性，積極探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依法處置承包地和宅基地的有效形式，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地流轉(zhuǎn)收益，提高其定居城市的經(jīng)濟(jì)能力［5］。這樣既能讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安心進(jìn)城就業(yè)和定居，又能促進(jìn)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，為農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。

3.以財(cái)政支付轉(zhuǎn)移為抓手，增強(qiáng)城市政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動(dòng)力和能力

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要是跨省市遷移，跨行政區(qū)域的遷移，必然涉及區(qū)域之間利益關(guān)系的調(diào)整和市民化成本分擔(dān)問(wèn)題。若利益關(guān)系長(zhǎng)期得不到調(diào)整和平衡，必然弱化流入地城市政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動(dòng)力和能力，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化也就很難真正實(shí)現(xiàn)。因此，必須出臺(tái)以財(cái)政支付轉(zhuǎn)移為抓手的協(xié)調(diào)平衡跨區(qū)域利益關(guān)系的系統(tǒng)化政策，構(gòu)建中央、省、市、縣政府和企業(yè)共同分擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本的機(jī)制。一是中央政府要承擔(dān)跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本，如在財(cái)政上，可根據(jù)人口流入量對(duì)流入地城市政府承擔(dān)一定比例的轉(zhuǎn)移支付，省級(jí)、地市級(jí)范圍內(nèi)的跨區(qū)域人口轉(zhuǎn)移成本分擔(dān)和轉(zhuǎn)移支付可以參照中央層面方式辦理［6］。二是通過(guò)地方財(cái)源建設(shè)，增強(qiáng)其公共服務(wù)能力。同時(shí)，加強(qiáng)地方政府職能轉(zhuǎn)變，提高城市政府為全部常住人口提供公共服務(wù)的能力。三是充分調(diào)動(dòng)企業(yè)在分擔(dān)就業(yè)培訓(xùn)、權(quán)益維護(hù)、社會(huì)保障和住房條件改善等各方面成本的積極作用［7］。

4.建立健全城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度

完善社會(huì)保障制度是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要手段，應(yīng)加快建立覆蓋全體社會(huì)成員、城鄉(xiāng)一體、可轉(zhuǎn)接的社會(huì)保障制度。一是完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的政策設(shè)計(jì)。探索建立城鎮(zhèn)與農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)相互銜接、城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系，將城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和外來(lái)農(nóng)民工納入到統(tǒng)一的社會(huì)保障平臺(tái)。二是提高社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次。逐步將由地（市）級(jí)、省級(jí)統(tǒng)籌提高到全國(guó)統(tǒng)籌的層次，同時(shí)建立全國(guó)統(tǒng)一的賬戶管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的流動(dòng)人口社會(huì)保障的對(duì)接。三是提高社會(huì)保障的覆蓋面和保障水平。按照社會(huì)保障的“托底原則”，參保檔次越低，政府補(bǔ)貼越高。這樣，既可鼓勵(lì)包括農(nóng)民工、低保戶等低收入群體參保，提高社會(huì)保障覆蓋面；同時(shí)，農(nóng)村富裕人群也可以通過(guò)選擇較高繳費(fèi)檔次，享受較高的保障水平，從而滿足社會(huì)成員的多層次需要［8］。

［1］［2］［4］［8］潘家華，魏后凱. 中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告NO.6——農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化. 中國(guó)科學(xué)文獻(xiàn)出版社， 2013年版： 124-125+227+240.

［3］［5］［7］劉海軍，謝飛燕. 推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對(duì)策探析. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013，（6）：59-60.

［6］蔣建森. 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度創(chuàng)新及其現(xiàn)實(shí)途徑. 中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2013，（5）：27.

★本文系江西省委黨校系統(tǒng)社會(huì)科學(xué)專項(xiàng)課題《政府主導(dǎo)下的失獨(dú)家庭社會(huì)支持體系研究》的階段性成果。

（作者單位：中共江西省委黨校）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.09.016 ■ 編輯：田佳奇