◎徐祥臨

德國土地整治的經(jīng)驗(yàn)與思考

◎徐祥臨

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，亟須尋找新的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力。大規(guī)模開展農(nóng)村高標(biāo)準(zhǔn)土地整治是必然選擇。在這方面借鑒德國經(jīng)驗(yàn)十分必要。通過抓好公眾參與和做好土地整治規(guī)劃，大規(guī)模開展土地整治工作，使其成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。

土地整治；德國經(jīng)驗(yàn)；新動(dòng)力

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，國民經(jīng)濟(jì)增長由高速轉(zhuǎn)換為中高速，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大。那么，經(jīng)濟(jì)增長新動(dòng)力從何而來？答案可能不少于千百種，但在農(nóng)村開展大規(guī)模土地整治會(huì)得到所有人的贊同。因?yàn)椋@是多年來廣大農(nóng)民的熱切期盼和官員學(xué)者的一致看法，已經(jīng)由黨中央決策列入“十三五”規(guī)劃。筆者依據(jù)從國土整治主管部門官員及專家學(xué)者那里得到的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)推算，如果按照1萬畝耕地（附帶其中的村莊）投入1億元人民幣的高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行農(nóng)村土地整治，全國每年整治1億畝耕地，總計(jì)投入1萬億元，生產(chǎn)3倍的投資乘數(shù)效應(yīng)，即可形成3萬億元的GDP，超過2015年GDP總量的4%。但是，要形成這樣的投資乘數(shù)效應(yīng)，要求土地整治工程必須科學(xué)高效。在這方面，我國的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)還比較欠缺，借鑒德國經(jīng)驗(yàn)非常必要。

德國的土地整治經(jīng)驗(yàn)

1.德國在世界上最早為土地整治立法

德國土地整治可追溯到16世紀(jì)中葉，1886年巴伐利亞王國（現(xiàn)為德國的一個(gè)州）的路德維希二世簽署了世界上第一部土地整治法律。1954年聯(lián)邦德國頒布了《土地整治法》，此后又不斷完善相關(guān)法律，形成了科學(xué)完備的法律體系。從土地整治的內(nèi)容上看，我國作為農(nóng)耕文明的發(fā)源地，早在幾千年以前就“田連阡陌”了，土地整治的歷史比任何國家都要久遠(yuǎn)。但是，我們必須承認(rèn)，至今我國的土地整治還沒有完全進(jìn)入法制階段。雖然土地管理法包含了土地整治內(nèi)容，但只是原則規(guī)定，缺乏操作性，具體到操作層面還僅只停留在政府主管部門的規(guī)劃上，連法規(guī)的層次也沒有達(dá)到。十八大以來，黨中央高度重視依法治國，土地整治是亟待加強(qiáng)法治建設(shè)的領(lǐng)域。借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，有助于我國在依法依規(guī)進(jìn)行土地整治方面少走彎路。

2.德國擁有世界上先進(jìn)管用的土地整治理論

德國最早的土地整治以單純提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力為目標(biāo)，主要內(nèi)容是土地平整和小塊變大塊。在反復(fù)實(shí)踐探索的過程中，德國土地整治的理論不斷完善。目前，代表性學(xué)者是慕尼黑工業(yè)大學(xué)的馬格爾教授。他提出了通俗易懂的“套娃理論”和“洋蔥頭理論”。所謂“套娃”是俄羅斯的一種玩具，小娃娃外面套上多層大娃娃。馬格爾教授借用這個(gè)形象化模式揭示的土地整治規(guī)律是：首先要對土地進(jìn)行平整和小塊變大塊，便于農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)，提高生產(chǎn)效率；其次是要注重土地文化的保護(hù)和發(fā)展，使土地整治既科學(xué)又有文化品位；最后是把有文化品位的土地整治同土地權(quán)利人生活的村莊發(fā)展緊密聯(lián)系起來。在“套娃理論”的基礎(chǔ)上，馬格爾教授及其研究團(tuán)隊(duì)又提出了“洋蔥頭理論”，即某個(gè)區(qū)域進(jìn)行土地整治，要同本地區(qū)的生態(tài)平衡及更大區(qū)域乃至全國的發(fā)展規(guī)劃緊密銜接在一起。這套理論在土地整治領(lǐng)域比較好地體現(xiàn)了協(xié)調(diào)、綠色和共享的發(fā)展理念。

3.德國的土地整治經(jīng)驗(yàn)已在我國有成功樣板

1988年，德國的漢斯·賽德爾基金會(huì)與我國國土主管部門簽訂土地整治合作項(xiàng)目，選擇一個(gè)村作為試點(diǎn)。山東省青州市的南張樓村黨支部書記袁祥生聞風(fēng)而動(dòng)，千方百計(jì)地爭取到了此項(xiàng)目。德方派來的土地整治專家正是馬格爾教授及其研究團(tuán)隊(duì)。德國專家按照“套娃理論”，以“城鄉(xiāng)等值化”為目標(biāo)，指導(dǎo)南張樓村制定了土地整治和“村莊革新”規(guī)劃。20多年來，南張樓村在德國專家指導(dǎo)下，緊緊依靠廣大村民，把上級(jí)黨委政府的方針政策落實(shí)到本村發(fā)展規(guī)劃之中，全村近10平方公里的土地已建成農(nóng)業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、生活區(qū)和文教衛(wèi)生區(qū)，讓人們看到了一個(gè)實(shí)實(shí)在在的“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村。2014年南張樓村的人均收入達(dá)到1.9萬元，“城鄉(xiāng)等值化”的發(fā)展目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。在南張樓村土地整治成功的基礎(chǔ)上，漢斯·賽德爾基金會(huì)與國土資源部擴(kuò)大合作范圍，在江西、重慶等地也開展了土地整治推廣工作，深受廣大農(nóng)民的歡迎。

德國經(jīng)驗(yàn)在我國的可行性

根據(jù)南張樓村等地的成功實(shí)踐，在完備的土地整治法律法規(guī)體系形成之前，借鑒德國經(jīng)驗(yàn)開展大規(guī)模的農(nóng)村土地整治也是可能的。從操作層面看，以下兩個(gè)工作程序應(yīng)在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，由主管部門嚴(yán)格遵守。

1.制定土地整治規(guī)劃要扎扎實(shí)實(shí)地動(dòng)員當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c其中

德國專家介紹，德國做土地整治項(xiàng)目，自始至終都要貫徹“公眾參與”原則。土地整治的目的，是讓當(dāng)?shù)乩习傩帐芤?，也只有?dāng)?shù)乩习傩兆盍私庾饕?guī)劃必要的各種信息。沒有當(dāng)?shù)乩习傩盏膮⑴c，單純靠規(guī)劃專家走一走，看一看，架上儀器測量幾個(gè)數(shù)據(jù)就作規(guī)劃，是不可能作出符合實(shí)際情況的好規(guī)劃來的。通過 “調(diào)查研究”作出來的土地整治規(guī)劃才符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，也為動(dòng)員農(nóng)民群眾參與當(dāng)?shù)氐耐恋卣蔚於藞?jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，避免了“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”的形式主義。

2.政府各職能部門要圍繞農(nóng)村土地整治落實(shí)部門發(fā)展規(guī)劃

德國政府有專門的土地整治管理部門，在巴伐利亞州，這項(xiàng)工作由農(nóng)村發(fā)展局負(fù)責(zé)。土地整治基礎(chǔ)上的農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃涉及方方面面。規(guī)劃專家在作出規(guī)劃方案之前，不僅要傾聽當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖姡€要事先熟悉所有相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)及發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃方案形成后，不僅要再次傾聽公眾的意見，還要傾聽政府各職能部門的意見，避免規(guī)劃之間相互打架。這一工作程序?qū)τ诮鉀Q我國目前各涉農(nóng)部門相互掣肘、規(guī)劃相互矛盾的狀況十分有效。其實(shí)，我國一些地方也早就創(chuàng)造過“一張藍(lán)圖干到底”的經(jīng)驗(yàn)，但沒有得到很好的推廣。今后開展大規(guī)模的農(nóng)村土地整治，要發(fā)揮黨委政府堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢，把所有部門的發(fā)展規(guī)劃都落實(shí)到一張土地整治和村莊發(fā)展規(guī)劃圖上，并確定好實(shí)施方案。

最后，關(guān)鍵性問題就是當(dāng)前我國是否具備每年投入1萬億元整治1億畝耕地的投入能力。這個(gè)問題只能用實(shí)際數(shù)據(jù)來回答。2015年，我國中央、省、地和縣四級(jí)財(cái)政的支農(nóng)資金超過3萬億元，1萬億元不到其1/3。如上所述，只要我們能夠在制定土地整治規(guī)劃階段把所有部門的規(guī)劃落實(shí)到一張圖上，并依據(jù)規(guī)劃投放支農(nóng)資金，再加上動(dòng)員農(nóng)民群眾投入一部分，全國每年投入1萬億元資金進(jìn)行土地整治不僅是可能的，而且是完全必要的。

總之，借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，把我國農(nóng)村土地整治工作大規(guī)模地開展起來，能夠有效利用鋼鐵、水泥行業(yè)的過剩產(chǎn)能，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力找到新的就業(yè)崗位，大幅度提升農(nóng)村土地生產(chǎn)力，為農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展奠定良好的硬件基礎(chǔ)，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革很好的切入點(diǎn)，能夠把創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享發(fā)展理論落到實(shí)處。

（作者單位：中共中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.09.014 ■ 編輯：藺麗莉