◎何得桂

移民搬遷的“陜西樣本”及其啟示

◎何得桂

以“挖險根”和“斬窮根”為政策出發(fā)點，兼顧扶貧、生態(tài)和發(fā)展等多維目標的陜西大規(guī)模移民工程是精準扶貧、精準脫貧的成功實踐。其主要啟示有：移民搬遷安置可稱為山區(qū)擺脫貧困的“治本之策”；從被動型治理邁向預(yù)防式治理既是減災(zāi)治貧的發(fā)展方向，也是政府職能轉(zhuǎn)型的可行之路；移民搬遷式就近城鎮(zhèn)化要成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要推進模式。

移民搬遷；預(yù)防式治理；陜西樣本；就近城鎮(zhèn)化

全面建設(shè)小康社會最艱巨且最繁重的任務(wù)在農(nóng)村地區(qū)，特別是在集中連片特困地區(qū)。7月19日，習(xí)近平總書記在寧夏永寧縣閩寧鎮(zhèn)原隆移民村考察時指出，移民搬遷是脫貧攻堅的一種有效方式；要總結(jié)推廣典型經(jīng)驗，把移民搬遷脫貧工作做好。陜西省委、省政府于2011年5月6日正式啟動實施的、陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷工程是秦巴山區(qū)大規(guī)模移民搬遷安置的“開山之作”，這一“敢為人先、主動創(chuàng)新”的區(qū)域性重大移民搬遷決策完全契合精準扶貧、精準脫貧的要求，生動證明了通過搬遷安置解決一批農(nóng)村貧困人口的可行性。陜西大規(guī)模移民搬遷不僅引起了社會和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，還創(chuàng)造了諸多可借鑒、可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗，被稱之為移民搬遷的“陜西樣本”。

以治“根”為出發(fā)點的移民搬遷“陜西樣本”

以“避災(zāi)減貧”為目標，以農(nóng)民為主體，堅持頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新相結(jié)合的陜西大規(guī)模避災(zāi)扶貧移民搬遷工程不僅僅是簡單地“搬家”和物理空間的變化，還是增強社會互動、推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程［1］。經(jīng)過五年多的積極探索和認真實踐，陜南地區(qū)已累計完成搬遷32.4萬戶、111.89萬人。作為以“挖窮根”與“拔險根”為核心追求的陜西移民搬遷政策取得了較為顯著的經(jīng)濟、生態(tài)和社會效應(yīng)，產(chǎn)生了積極且廣泛的社會影響。

與沒有進行移民搬遷的農(nóng)戶相比，移民搬遷戶的整體處境明顯改善，財產(chǎn)性收入大幅增加，山區(qū)脫貧致富步伐顯著加快。在推進避災(zāi)扶貧移民搬遷工程中，陜西省不僅注重實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住”的目標，還高度重視移民搬遷群眾“能致富”目標的達成。以產(chǎn)業(yè)培育為核心，通過強化規(guī)劃引領(lǐng)、鼓勵基層探索、增強社會協(xié)同和推進產(chǎn)業(yè)融合等方式，讓搬遷群眾增收有渠道、就業(yè)有崗位、創(chuàng)業(yè)有門路，經(jīng)濟社會效益日益凸顯，基本上實現(xiàn)了“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的預(yù)期目標。

陜西移民搬遷的實踐充分證明，兼顧避災(zāi)、扶貧、生態(tài)和發(fā)展等多維目標的移民搬遷活動是推進精準扶貧、精準脫貧的重要路徑，也是推動陜南加快發(fā)展的有力舉措。2014年1月下旬，李克強總理在陜南視察時強調(diào)指出，“要通過區(qū)域整體開發(fā)創(chuàng)造有利于‘造血式’扶貧的大環(huán)境，使貧困群眾有更多公平的發(fā)展機會，推動精準扶貧更加有效、更可持續(xù)。要對不具備生存條件的地方進行整體搬遷，通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，一方面把扶貧資金不投到那些該搬遷的村，避免浪費；另一方面也可使搬遷的群眾享受城里人一樣的公共服務(wù)”。今年3月24日，中央財辦副主任兼中農(nóng)辦副主任韓俊同志在陜西調(diào)研的時候，明確提出，“中央制定脫貧攻堅‘五個一批’之‘易地搬遷一批’政策就是源于陜南移民搬遷的成功實踐”。

三個重要啟示

1.搬遷安置可成為山區(qū)擺脫貧困的“治本之策”

擺脫貧困是人類社會發(fā)展的永恒主題，更是現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進程中我國山區(qū)發(fā)展的重要目標。由于環(huán)境資源承載能力較弱、人口居住極其分散以及各類地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，以往的扶貧方式大都難以真正取得實效。這是因為以往扶貧主要是采用對貧困村修路、建水窖、改電和翻修村委會等形式，這些雖然與貧困戶的發(fā)展有關(guān)，但是未觸及減貧的核心問題，導(dǎo)致扶貧成效不明顯。只有通過徹底斬斷致貧返貧鏈條，實現(xiàn)“挪窮窩、改窮業(yè)、斷窮根”，才能更好地做到“擺脫貧困”。尤其在那些滑坡、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)域，如秦巴山區(qū)、云貴高原等，頻繁的人類活動以及有限的環(huán)境資源承載能力，事實上加劇了山區(qū)各類自然災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險。采取主動出擊而不是被動應(yīng)對的方式，將高寒偏遠山區(qū)居民從山上搬遷到開闊平坦的安全地帶，既提高了他們安全系數(shù)，又減少生態(tài)脆弱性和地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險發(fā)生的概率，是一種多贏的決策。也就是說，在貧困山區(qū)、災(zāi)害頻發(fā)疊加的區(qū)域，與其加大扶貧力度或投資巨大進行災(zāi)后就地重建，還不如主動地在自然災(zāi)害脅迫面前進行“科學(xué)妥協(xié)和讓步”，采取規(guī)避各類風(fēng)險的“搬遷式移民安置”方式或路徑。

事實上，在陜南地區(qū)2011年啟動實施大規(guī)模避災(zāi)扶貧移民搬遷工程之前，當?shù)匾蚕群笸瞥鲞^各類的遷移、扶貧舉措，但總是跳不出簡單“復(fù)制農(nóng)村”的“怪圈”。山區(qū)居民和新建房屋仍然面臨著各種地質(zhì)災(zāi)害的嚴重威脅，不僅難以享受到均等化的公共服務(wù)，也難以有效地擺脫貧困。實踐探索和理論研究均已表明：實施移民搬遷政策可以讓山區(qū)群眾徹底地擺脫“受災(zāi)-貧困-扶貧-再受災(zāi)-再貧困-再扶貧”的惡性循環(huán)。政府推動、企業(yè)參與、社會協(xié)同和群眾自愿的以減輕環(huán)境資源承載力、提高人口和產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)、減少山區(qū)民眾災(zāi)害脅迫為核心的移民搬遷這一重大舉措是“以退為進”的有效路徑，對于減少貧困、改善民生和保護生態(tài)環(huán)境等都具有舉足輕重的作用。與此同時，“移民”不僅是最為重要的一種扶貧路徑，從古到今還是解決區(qū)域均衡發(fā)展的重要方式。在這些意義上，移民搬遷無疑可以成為我國山區(qū)擺脫貧困的“治本之策”［2］。

2.預(yù)防式治理是減災(zāi)治貧的發(fā)展方向，也是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型的可行之路

從時間維度、主動性和前瞻性的角度，可以將政府治理劃分為“被動型治理（或稱為滅火式治理、運動式治理）”和“預(yù)防式治理”。被動型治理更多指的是對相關(guān)事務(wù)或事件已經(jīng)發(fā)生后，治理主體所采取的應(yīng)對舉措，主動性和前瞻性均不足，在一定意義上屬于“事后補救”范疇。預(yù)防式治理強調(diào)治理主體本著未雨綢繆的理念，在相關(guān)事務(wù)或事件尚未發(fā)生時，主動采取各種手段和方式去進行處理，力爭取得事半功倍的成效。移民搬遷是非結(jié)構(gòu)性減災(zāi)的重要方式，陜西移民搬遷工程對于我國加強各類災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)的重要啟示價值在于“防范勝于治療”。

“結(jié)構(gòu)式減災(zāi)”通常只能治標而無法治本，非結(jié)構(gòu)式減災(zāi)才是降低未來自然災(zāi)害損失的有效手段［3］。我國最早的醫(yī)書《黃帝內(nèi)經(jīng)》認為，“不治已病治未病”，體現(xiàn)了重在預(yù)防的理念。如果說災(zāi)害（或者說風(fēng)險）也是人類社會中的一種“疾病”，治療它的關(guān)鍵在于預(yù)防。減災(zāi)治貧要“跳出以往‘應(yīng)急救援、原地重建’的傳統(tǒng)治理型抗災(zāi)邏輯，政府要展現(xiàn)出足夠的魄力和遠見，采取具有預(yù)見性的減災(zāi)策略”，采用主動型、預(yù)防式的治理路徑。它在具體執(zhí)行中雖然還存在一定的問題，但是已顯示出前瞻性、主動性的特點，展現(xiàn)出減災(zāi)致貧的未來發(fā)展方向及廣闊的發(fā)展前景。

陜西移民搬遷還表明：減少風(fēng)險是環(huán)境改善和擺脫貧困的重要結(jié)合點，政府在這一進程中可以扮演更加積極、更具智慧的角色，而不是被動的應(yīng)對者，更不能只是充當“滅火者”的角色。陜南實施的大規(guī)模移民搬遷安置政策已超越“擺脫貧困”的理念和做法，其本質(zhì)特征在于“擺脫風(fēng)險”或者說“減少風(fēng)險”。它不僅改善了陜南山區(qū)生態(tài)環(huán)境，也推動了精準扶貧；既遠離了自然災(zāi)害風(fēng)險，也更好地融入現(xiàn)代社會。從政策制定的出發(fā)點來看，陜南避災(zāi)移民搬遷政策實施既要擺脫以地質(zhì)災(zāi)害為主的自然災(zāi)害風(fēng)險，實現(xiàn)“挖險根”的目的，也要擺脫以經(jīng)濟貧困為核心的貧困風(fēng)險，實現(xiàn)“拔窮根”的落腳點。這種理念和行為其實已經(jīng)跨越了“被動型治理”，朝著“預(yù)防式治理”的方向邁進。它背后所反映的是政府職能主動性轉(zhuǎn)型。事實上，現(xiàn)代政府管理的目的是“使用少量的錢預(yù)防，而不是花大量的錢治療”［4］?！鞍l(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”這一基本背景和大趨勢下，陜西移民搬遷所揭示的邁向預(yù)防式治理之道或許能夠提供有益的啟示。

3.移民搬遷式就近城鎮(zhèn)化要成為新型城鎮(zhèn)化的重要推進模式

城鎮(zhèn)化推進模式關(guān)系到“鄉(xiāng)土中國”邁向“城鎮(zhèn)中國”的進度和水平。2011年5月正式啟動的陜南避災(zāi)移民搬遷工程，規(guī)模宏大、類型復(fù)雜、持續(xù)時間長，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路因地制宜地在秦巴山集中連片特困地區(qū)深入實施和表率。作為涉及生態(tài)、經(jīng)濟、社會、公共服務(wù)保障和文化等諸多層面的陜南移民搬遷工程體現(xiàn)了不再“簡單復(fù)制農(nóng)村”的老路，而是強調(diào)通過集中安置的方式以及“三靠近”（靠近城鎮(zhèn)、靠近園區(qū)、靠近中心村）原則來實現(xiàn)移民搬遷和城鎮(zhèn)化相結(jié)合的道路。在這一過程中，突出“以產(chǎn)定搬、以搬促城、產(chǎn)城融合”的移民搬遷思路。各種類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)等規(guī)?；氖袌鼋?jīng)濟形態(tài)，形成了較為有力的產(chǎn)業(yè)支撐，同時新型籌資模式、社區(qū)化治理和信息化管理系統(tǒng)等，都有利于移民搬遷安置活動，也有利于當?shù)爻擎?zhèn)化的穩(wěn)健可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)過5年多的實踐探索顯示：開展移民搬遷活動是快速提升貧困山區(qū)城鎮(zhèn)化水平的有效路徑，更是推動就地（就近）城鎮(zhèn)化的有力舉措。移民搬遷不僅有效推進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，有利于增強農(nóng)村社會穩(wěn)定，也顯著提升了城鄉(xiāng)發(fā)展活力，還有助于集中連片特困地區(qū)減少貧困及社會風(fēng)險。

由于地形地貌的差異性、國情的復(fù)雜性以及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的非平衡性等原因，我國推進新型城鎮(zhèn)化不可能只有一種方式，而應(yīng)是多元化路徑或模式。當前，我國推進城鎮(zhèn)化的模式有七種，即“建立開發(fā)區(qū)、建設(shè)新區(qū)和新城、城市擴展、舊城改造、建設(shè)中央商務(wù)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化和村莊產(chǎn)業(yè)化”。事實上，2011年以來陜南地區(qū)采取的“政府主導(dǎo)、農(nóng)戶自愿、市場參與、梯次推進”的引導(dǎo)方式，呈現(xiàn)的“山上建園區(qū)，山下建社區(qū)”的搬遷模式，“離土不離鄉(xiāng)”為主的集中安置與就業(yè)方式及其所形成的“倒逼”效應(yīng)，是對已有“推進模式”的豐富和發(fā)展，也是帶動農(nóng)村發(fā)展的重要體現(xiàn)，可稱之為“移民搬遷式就近城鎮(zhèn)化”。移民搬遷式就近城鎮(zhèn)化模式既改善了山區(qū)生態(tài)環(huán)境，也明顯改善了山區(qū)農(nóng)戶居住環(huán)境及生產(chǎn)生活條件，推動了精準扶貧工作，這對于我國城鎮(zhèn)化多元路徑的探索無疑具有較高的借鑒價值。特別是西部地區(qū)以及貧困地區(qū)可以把這種移民搬遷型就近城鎮(zhèn)化道路作為重要的選項或者推進模式。這對于節(jié)約社會成本、促進基層和諧以及提高城鎮(zhèn)化的效益無疑都具有明顯的積極作用。

［1］何得桂. 陜南地區(qū)大規(guī)模避災(zāi)移民搬遷的風(fēng)險及其規(guī)避策略. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2013，（4）：398-402.

［2］何得桂. 西部山區(qū)避災(zāi)移民搬遷政策執(zhí)行研究：陜南的表述. 人民出版社，2016：289.

［3］Kundzewicz Z.W.“Non-Structural Flood Protection and Sustainability”. Water International. 2002，27（1）：3-13.

［4］［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒. 改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門. 周敦仁譯，上海譯文出版社，1996：20.

★本文系陜西省農(nóng)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新與推廣聯(lián)盟科技項目《陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷的成效評價及政策完善研究》（編號：2015LM015）的成果。

（作者單位：西北農(nóng)林科技大學(xué)公共管理系）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.10.012 ■ 編輯：云霞