編寫人：金誠軒 最高人民法院行政審判庭法官助理

準確界定政府信息理性框定復議訴訟范圍——孫長榮訴吉林省人民政府行政復議不予受理決定再審案

編寫人：金誠軒 最高人民法院行政審判庭法官助理

再審判決書·二維碼

政府信息 復議范圍 訴的利益

【裁判要旨】

《政府信息公開條例》調(diào)整的“政府信息”是指現(xiàn)實存在的，并以一定形式記錄、保存的信息。申請了解文件效力，屬于咨詢性質，不屬于第26條規(guī)定的“應當按照申請人要求的形式予以提供”政府信息的情形。行政機關針對咨詢申請作出的答復以及不予答復行為，不屬于政府信息公開行為，不會對咨詢?nèi)说臋嗬x務產(chǎn)生實際影響，故不屬于行政復議的受理范圍。

【相關法條】

《行政復議法》第6條

《政府信息公開條例》第2條、第26條

《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》第2條

【案例索引】

一審：長春市中級人民法院（2011）長行初字第1號

二審：吉林省高級人民法院（2011）吉行終字第21號

再審：最高人民法院（2015）行提字第19號

【基本案情】

原審法院查明：2010年孫××向吉林省長春市房地產(chǎn)管理局提出將其房屋用途由“住宅”變更為“商用”。登記機關稱，依據(jù)吉林省住房和城鄉(xiāng)建設廳（以下簡稱吉林省住建廳）1999年11月17日公布的吉建房字［1999］27號《關于申請房屋用途變更登記有關問題的通知》（以下簡稱吉建房字［1999］27號通知），變更用途須經(jīng)規(guī)劃許可。在規(guī)劃部門拒絕作出相應行政許可之后，孫××于2011年2月向吉林省住建廳提交了關于查詢吉建房字［1999］27號通知是否已過時效的申請，并要求給予書面答復。吉林省住建廳一直未予書面答復。2011年4月26日，孫××以吉林省住建廳對其申請推托未予書面答復為由，向吉林省人民政府提起行政復議，請求依據(jù)《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）及相關法律規(guī)定，責令吉林省住建廳依法給予書面答復。吉林省人民政府于2011年4月28日作出吉政復不字［2011］號不予受理決定，認為孫××提出的行政復議申請不在行政復議范圍之內(nèi)，根據(jù)《行政復議法》第6條、第17條的規(guī)定，決定不予受理。2011年5月31日，吉林省住建廳在其網(wǎng)站上公布廢止了吉建房字［1999］27號通知。2011年7月6日，孫××向吉林省長春市中級人民法院提起行政訴訟，請求人民法院撤銷吉林省人民政府吉政復不字［2011］號不予受理決定，并責令重新作出行政行為。

最高人民法院對原審查明的事實予以確認。另查明：本案中孫××向吉林省住建廳提交的申請內(nèi)容為：“1999年11月17日由貴廳下發(fā)的吉建房字［1999］27號《關于申請房屋用途變更登記有關問題的通知》，根據(jù)吉林省人民政府令第201號《吉林省規(guī)章規(guī)范性文件清理辦法》相關規(guī)定，該文件已超時效。不知現(xiàn)是否仍然有效？敬請給以書面答復?！痹趯O××向吉林省住建廳申請了解吉建房字［1999］27號通知是否有效時，吉林省住建廳正在根據(jù)《關于規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作有關問題的通知》(吉府法［2010］74號)要求，組織開展規(guī)范性文件的清理工作，清理范圍包括了吉建房字［1999］27號通知。針對孫××的申請內(nèi)容，吉林省住建廳向其作出了口頭答復。以上事實有孫××于2011年2月20日向吉林省住建廳提交的申請、吉林省住建廳于2011年5月31日發(fā)布的規(guī)范性文件清理結果目錄公告、一審庭審筆錄等在卷佐證。

【裁判結果】

長春市中級人民法院一審判決：維持吉林省人民政府2011年4月28日作出的吉政復不字［2011］號不予受理決定。

吉林省高級人民法院二審判決：駁回上訴，維持原判。

最高人民法院再審判決：維持吉林省高級人民法院（2011）吉行終字第21號行政判決。

【裁判理由】

最高人民法院審理認為，《條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！睋?jù)此，該《條例》所指的政府信息，應當是現(xiàn)有的，以一定形式記錄、保存的信息。為準確把握政府信息的適用范疇，《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發(fā)［2010］5號）第2條明確規(guī)定：“行政機關向申請人提供的政府信息，應該是現(xiàn)有的，一般不需要行政機關匯總、加工或者重新制作（作區(qū)分處理的除外）。”本案中，孫××向吉林省住建廳申請了解的是吉建房字［1999］27號通知的效力問題，并非申請公開“以一定形式記錄、保存的”政府文件本身，在性質上屬于咨詢，不屬于《條例》調(diào)整的范疇，況且針對咨詢作出答復以及答復與否，不會對咨詢?nèi)说臋嗬x務產(chǎn)生實際影響。因此，吉林省人民政府作出吉政復不字［2011］號不予受理決定，符合《行政復議法》第6條、第17條的規(guī)定。孫××認為吉林省人民政府違反《政府信息公開條例》及相關法律規(guī)定，請求人民法院依法撤銷不予受理決定的理由不能成立，本院不予支持。原一、二審法院維持吉林省人民政府作出的吉政復不字［2011］號不予受理決定，并無不當。

根據(jù)《條例》第26條的規(guī)定，行政機關依申請公開的政府信息，應當按照申請人要求的形式予以提供。本案中，孫××的申請既然屬于咨詢性質，就不屬于該條所規(guī)定的“應當按照申請人要求的形式予以提供”政府信息的情形。對于此類咨詢申請，法律并無要求行政機關必須書面答復的明確規(guī)定。在吉林省住建廳已以口頭方式作出答復，尤其是在孫××提起本案訴訟前吉林省住建廳已經(jīng)公布廢止吉建房字［1999］27號通知的情況下，孫××仍然要求人民法院責令行政機關對該通知的效力問題作出答復，其起訴并無應受司法保護的現(xiàn)實利益，其請求被申請人重新作出行政行為已喪失訴的基礎。

綜上，依照《行政訴訟法》第89條第1款第1項以及《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第76條的規(guī)定，判決如下：維持吉林省高級人民法院（2011）吉行終字第21號行政判決。

【裁判分析】

本案系屬于行政復議階段的政府信息公開糾紛，主要爭議焦點在于政府信息的內(nèi)涵界定、行政復議的受理范圍以及訴權行使的是否必要。

一、孫××信息申請屬于咨詢性質

申請獲取的信息內(nèi)容不屬于《條例》第2條所稱的政府信息，是行政機關拒絕公開的主要理由之一。本案孫××的申請內(nèi)容是否屬于政府信息成為首要的爭議焦點。

1.現(xiàn)有的法律規(guī)定。根據(jù)《條例》第2條的規(guī)定，政府信息是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。為準確把握政府信息的適用范疇，《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發(fā)［2010］5號）第2條規(guī)定：“行政機關向申請人提供的政府信息，應該是現(xiàn)有的，一般不需要行政機關匯總、加工或者重新制作（作區(qū)分處理的除外）?！鄙鲜鰲l文對“政府信息”的定義過于描述，實難對形形色色的“政府信息”進行甄別。

2.明晰的要件解構。有研究者基于判決分析，歸納出認定“政府信息”的三大司法要件①王軍：《“政府信息”的司法認定——基于86份判決的分析》，載《華東政法大學學報》2014年第1期。：行政職權的行使、行政機關的實際持有和信息的實際記載。司法實務部門則著重從以下四個方面進行界定②參見李廣宇：《政府信息公開判例百選》，人民法院出版社2013年版，第182—185頁。：

（1）從信息產(chǎn)生的主體看，是行政機關，以及法律、法規(guī)授權的組織和依法參照適用的公共企事業(yè)單位，而不是刑事偵查機關。只要具備行使行政管理職能或者提供公共服務兩個標準中的任何一個，都足以構成適用本《條例》的條件。（2）從信息產(chǎn)生的過程看，是產(chǎn)生于行政機關履行職責過程中。首先，它歸屬于“機關”，從而排除歸屬于公務員個人且與其職位無關的信息；其次，它產(chǎn)生于行政機關履行職責過程中，故因行政機關民事行為生成的信息不屬于政府信息范疇。（3）從信息產(chǎn)生的方式看，既可能是行政機關自身制作的，也可能是行政機關從其他國家機關、企事業(yè)單位等組織以及個人那里獲取的。（4）從信息存在的形式看，是以一定形式記錄、保存的。具體有兩層含義：一是政府信息必須是現(xiàn)實存在的，行政機關只提供已經(jīng)存在的記錄，不因為私人的請求而負擔制作記錄的任務；二是政府信息包括一切記載信息的物體。

3.本案的申請性質。就孫××向吉林省住建廳提交的申請內(nèi)容為：“1999年11月17日由貴廳下發(fā)的吉建房字［1999］27號《關于申請房屋用途變更登記有關問題的通知》，根據(jù)吉林省人民政府令第201號《吉林省規(guī)章規(guī)范性文件清理辦法》相關規(guī)定，該文件已超時效。不知現(xiàn)是否仍然有效？敬請給以書面答復。”據(jù)此可以認定，孫××向吉林省住建廳申請了解的是吉建房字［1999］27號通知的效力問題，并非申請公開“以一定形式記錄、保存的”政府文件本身，在性質上屬于咨詢，故不屬于《條例》調(diào)整的范疇。

二、被訴復議決定符合法律規(guī)定

《行政復議法》第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，可以向行政機關提出行政復議申請。該法第6條又以“列舉+兜底”的條款模式明確規(guī)定了公民、法人或者其他組織可以申請行政復議的法定情形，核心是行政行為有可能侵犯合法權益，屬于行政復議的受理范圍。有關行政復議的受理范圍，成為本案的第二個審查重點。最高人民法院主要基于以下理由，認定被訴的行政復議不予受理決定合法：

首先，吉林省住建廳并無書面答復的法定義務。根據(jù)《條例》第26條的規(guī)定，行政機關依申請公開的政府信息，應當按照申請人要求的形式予以提供。然而，本案孫××的申請行為名為政府信息公開實為疑問咨詢，不屬于該條所規(guī)定的“應當按照申請人要求的形式予以提供”政府信息的情形。并且，對于此類咨詢申請，法律并無要求行政機關必須書面答復的明確規(guī)定。因此，孫××認為吉林省住建廳未履行政府信息公開答復義務的主張，難以成立。

其次，吉林省住建廳的答復行為未對孫××的權利義務產(chǎn)生實際影響。根據(jù)再審查明的事實，在孫××向吉林省住建廳申請了解吉建房字［1999］27號通知是否有效時，吉林省住建廳正在根據(jù)《關于規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作有關問題的通知》(吉府法［2010］74號)要求，組織開展規(guī)范性文件的清理工作，清理范圍包括了吉建房字［1999］27號通知。針對孫××的申請內(nèi)容，吉林省住建廳向其作出了口頭答復。行政機關針對咨詢申請作出答復以及答復與否，一般不會對咨詢?nèi)说臋嗬x務產(chǎn)生實際影響，況且吉建房字［1999］27號通知關于房屋用途變更的規(guī)定有《吉林省城市房地產(chǎn)管理若干規(guī)定》等上位法依據(jù)，吉建房字［1999］27號通知是否有效均不能改變孫××無權變更房屋用途的事實，故談不上侵犯其合法權益，依法不屬于行政復議的受理范圍。

三、孫××起訴缺乏訴的利益

西方法諺“無利益即無訴權”，就是要求處于爭議狀態(tài)而尋求訴訟救濟的權利必須有司法保護之必要。訴的利益決定起訴人是否具有訴權及原告資格，且影響人民法院是否啟動訴訟審查。本案查明，在吉林省住建廳已以口頭方式作出答復，尤其是在孫××提起本案訴訟前吉林省住建廳已經(jīng)公布廢止吉建房字［1999］27號通知的情況下，孫××仍然要求人民法院判令復議機關予以受理（進而責令義務機關對該通知的效力問題作出書面答復），其起訴已無應受司法保護的現(xiàn)實利益，其請求吉林省人民政府重新作出行政行為已喪失訴的基礎。孫××的起訴缺乏訴的利益，實無救濟之必要，可以裁定駁回起訴處理，但是最高人民法院考慮到原審已經(jīng)作出實體判決（維持被訴行為），再審階段不再“改判”為宜。