秦　潔

（1.中共中央黨校哲學(xué)部北京100091；2.河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450046）

構(gòu)建河南省服務(wù)型政府研究

秦潔12

（1.中共中央黨校哲學(xué)部北京100091；2.河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450046）

創(chuàng)新是現(xiàn)代性社會(huì)的根本規(guī)范，也是治國(guó)理政的基本方式。政策創(chuàng)新思維是國(guó)家公職人員處理公共事務(wù)的基本范式和價(jià)值取向，這就要求他們要對(duì)社會(huì)主義民主與法制、法治與德治、權(quán)力與制約等重大問(wèn)題有深刻的認(rèn)識(shí)。因?yàn)?，這不僅是持續(xù)深化改革和依法治國(guó)的基礎(chǔ)性工程，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)政府由管制型到服務(wù)型發(fā)展的關(guān)鍵所在。

政策思維；服務(wù)型政府；公務(wù)員思維

全面推進(jìn)政策創(chuàng)新，是以習(xí)近平為總書記的黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義全局出發(fā)，為更好治國(guó)理政的提出重大戰(zhàn)略任務(wù)，是解決黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問(wèn)題，確保黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本要求。法治是現(xiàn)代性社會(huì)的根本規(guī)范，法治思維是國(guó)家公職人員處理公共事務(wù)的基本范式和價(jià)值取向，到2020年，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)基本方略的全面落實(shí)，法治政府基本建成。當(dāng)前，我國(guó)在經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代傳統(tǒng)行政的管制狀態(tài)、改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期新公共管理的管理狀態(tài)這兩個(gè)階段之后，目前已進(jìn)入通過(guò)建立健全的制度體系達(dá)到國(guó)家有效治理的新階段。這一階段是政府自身治理模式的變革，既要完善理性官僚制度，又要依法行政，構(gòu)建服務(wù)型政府。因此，國(guó)家公職人員作為治國(guó)理政的實(shí)施主體，必須在公共事務(wù)處理中具備法治思維，對(duì)社會(huì)主義民主與法制、法治與德治、權(quán)力與制約等重大問(wèn)題有深刻的認(rèn)識(shí)。這是持續(xù)深化改革和依法治國(guó)的基礎(chǔ)性工程，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)政府由管制型到服務(wù)型發(fā)展的關(guān)鍵所在。

1　民主與政策：公務(wù)員形成政策創(chuàng)新思維的理論根基

健全社會(huì)主義民主，完善社會(huì)主義法制，是十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨中央始終高度重視的問(wèn)題。十一屆三中全會(huì)公報(bào)特別強(qiáng)調(diào)了保障人民民主和加強(qiáng)社會(huì)主義法制的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了民主要制度化和法律化，要做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。黨的十三大報(bào)告又進(jìn)一步把建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會(huì)主義政治體制，作為政治體制改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)指出了發(fā)展社會(huì)主義民主政治，必須更加注重健全民主制度、豐富民主形式。十八屆四中全會(huì)明確了全面推進(jìn)依法治國(guó)，完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。

社會(huì)主義法制離不開民主的建設(shè)。民主是法制的靈魂，社會(huì)主義法制需要通過(guò)民主體現(xiàn)廣大人民群眾的意志。只有健全社會(huì)主義民主，人民真正當(dāng)家做主，真正參與國(guó)家的管理。同時(shí)國(guó)家公職人員要帶頭尊重民主原則，遵守民主制度和法律程序，廣大人民群眾才能進(jìn)一步樹立守法為榮、違法可恥的法制觀念，社會(huì)形成人人守法的良好風(fēng)尚。這樣社會(huì)主義法制就有了強(qiáng)大的基礎(chǔ)和威力的社會(huì)源泉。社會(huì)主義民主也離不開法制的建設(shè)。民主需要通過(guò)法制使之制度化和法律化；法制是人民組織國(guó)家政權(quán)，實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主的基本手段；法制是保證人民民主不受侵犯的有力武器；社會(huì)主義民主既需要法制保障又需要法制來(lái)制約。只有社會(huì)主義法制才能保障人民民主的正確執(zhí)行。社會(huì)主義民主既需要法制保障又需要法制來(lái)制約，法律規(guī)定都是以保護(hù)人民的民主權(quán)利，保障廣大人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的。

因此，社會(huì)主義民主和社會(huì)主義法制是相輔相成，辯證統(tǒng)一的關(guān)系。社會(huì)主義民主是社會(huì)主義法制的基礎(chǔ)和前提，民主是法制的靈魂，也是建設(shè)法治國(guó)家的根本目標(biāo)；社會(huì)主義法制是社會(huì)主義民主的體現(xiàn)和保障。當(dāng)前，國(guó)家公職人員要學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作發(fā)展，從而切實(shí)提高依據(jù)憲法法律治國(guó)理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平。

2　政策與公共倫理：公務(wù)員踐行思維創(chuàng)新的本質(zhì)要求

為了國(guó)家的長(zhǎng)治久安，社會(huì)和諧有序，公職人員還必須深入研究法治與德治在實(shí)際工作中的運(yùn)用。法治屬于政治建設(shè)，屬于政治上層建筑，屬于政治文明；德治屬于思想建設(shè)，屬于思想上層建筑，屬于精神文明。法律通過(guò)國(guó)家的強(qiáng)制手段約束人們的行為，維持社會(huì)的基本秩序；道德通過(guò)說(shuō)服誘導(dǎo)，使人們形成內(nèi)心的道德信念，約束自己的行為，二者在國(guó)家治理中相輔相成、相互促進(jìn)。

法治即規(guī)則之治和制度之治，就是以法律框架管理國(guó)家一切事務(wù)，擯棄人治實(shí)現(xiàn)法治。這說(shuō)明法治要求權(quán)力活動(dòng)必須受法律制約，要求政府與公權(quán)力守法，做到依法執(zhí)政、依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，唯有如此法律才會(huì)樹立起權(quán)威，得到嚴(yán)格遵守。本質(zhì)上講，依法治國(guó)的目的就是讓國(guó)家的管理者在一定的法律規(guī)范下活動(dòng)，避免出現(xiàn)人大于法、權(quán)大于法、情大于法以及以權(quán)謀私、徇私枉法等情況。當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)依法治國(guó)的核心是國(guó)家公職人員能夠依法執(zhí)政和依法行政，而其中有一些人之所以敢違法行政、濫用職權(quán)，甚至腐敗墮落，重要的原因就是缺乏崇尚和敬畏法治的理念，在行政活動(dòng)中將個(gè)人意志凌駕于國(guó)家政權(quán)和法律之上。

法治與德治都是我國(guó)的治國(guó)方略，二者相結(jié)合是我國(guó)治國(guó)理論的創(chuàng)新，都是建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的實(shí)踐和探索。德治與法治之間的關(guān)系是互動(dòng)的，二者相互促進(jìn)和相互推動(dòng)。法治首先通過(guò)吸納并規(guī)定道德的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定道德的教育與培養(yǎng)，規(guī)定道德及其他精神文明領(lǐng)域的建設(shè)，來(lái)肯定德治的重要性、必要性和主要內(nèi)涵；其次，通過(guò)制定有關(guān)道德準(zhǔn)則的法律，即道德內(nèi)涵的法制化，使道德規(guī)范部分地轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，從而使道德要求同時(shí)獲得了剛性的品格，使德治具體化、剛性化；最后，通過(guò)法律的強(qiáng)制手段保障道德規(guī)范的推行與普及，即一方面促進(jìn)法律關(guān)系主體將道德要求保持在法律的最低警戒線之上；另一方面，使道德規(guī)范的軟約束得到法治硬約束的剛性支撐。

由此可見(jiàn)，法治是外在的法，德治是內(nèi)在的法。全面推進(jìn)依法治國(guó)，就是使我國(guó)的治理進(jìn)一步走向“法治化”即“理性化”，依法治國(guó)的全面推進(jìn)將使中國(guó)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)理性化的新格局。中國(guó)發(fā)展的大戰(zhàn)略不僅要求價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一，而且要求發(fā)展戰(zhàn)略與安全戰(zhàn)略的統(tǒng)一，發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展機(jī)制的統(tǒng)一?？傊ㄔO(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義既要靠法治又要靠德治，我們只有從改造人和重塑人的社會(huì)價(jià)值觀出發(fā)，綜合運(yùn)用教育的、法律的、行政的、輿論的力量，才有可能約束和制止不文明行為，并進(jìn)而形成扶正祛邪、揚(yáng)善懲惡的社會(huì)風(fēng)氣。法治與德治相結(jié)合并不是簡(jiǎn)單的施政兩手策略，而是我國(guó)辯證治理的根本國(guó)策。在這個(gè)根本國(guó)策的指引下，以法治促德治，以德治促法治，從而促進(jìn)社會(huì)主義“五位一體”文明的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安與穩(wěn)定和諧發(fā)展。

3　政策創(chuàng)新與權(quán)力約束：公務(wù)員具有政策創(chuàng)新思維的根本保障

權(quán)力是把雙刃劍，它既能用來(lái)為公，也能用來(lái)謀私；既能為人民服務(wù)，也能用來(lái)欺壓授權(quán)主體——人民群眾。因此，權(quán)力需要約束，不受制約的權(quán)力必然會(huì)淪為“黑色權(quán)力”。為了克服權(quán)力的消極作用，保證公職人員的公權(quán)力沿著正確的軌道運(yùn)行，必須致力于建立權(quán)力的約束機(jī)制，使權(quán)力的運(yùn)用上下有致、左右有度，不能無(wú)限制的擴(kuò)大。要規(guī)范權(quán)力行使，使權(quán)力擁有者無(wú)法越權(quán)、爭(zhēng)權(quán)和享受特權(quán)，防止權(quán)力濫用，避免以權(quán)謀私。因此，習(xí)近平特別指出，反腐倡廉建設(shè)，必須反對(duì)特權(quán)思想、特權(quán)現(xiàn)象。要采取得力措施，堅(jiān)決反對(duì)和克服特權(quán)思想、特權(quán)現(xiàn)象。

權(quán)力即職責(zé)范圍內(nèi)支配和指揮的力量，分為公共權(quán)力和私權(quán)力。就權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作而言，有以下三種屬性：第一，權(quán)力具有人民性。權(quán)力是人民給予的，人民是權(quán)力的唯一源泉，權(quán)力只能歸功于人民。第二，權(quán)力具有不平等性。權(quán)力意味著一方對(duì)另一方的服從，只有當(dāng)權(quán)力持有人的命令對(duì)客體形成壓力并使之做出服從的行為時(shí)，權(quán)力才能實(shí)現(xiàn)。第三，權(quán)力具有易異化性。權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程是一個(gè)分配社會(huì)利益的過(guò)程，這一過(guò)程能夠給持有人帶來(lái)地位、榮譽(yù)和各種利益，因而具有本能和自發(fā)的腐蝕性。

權(quán)力持有者在具體動(dòng)作中，如果沒(méi)有強(qiáng)有力的和完善的制約機(jī)制，就很可能將權(quán)力異化為個(gè)人謀取私利的工具。英國(guó)歷史學(xué)家阿克頓很早就提出權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。孟德斯鳩認(rèn)為“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力……他越是有權(quán)力，就越是拼命想取得權(quán)力”［1］。那么，怎么防止權(quán)力的濫用？孟德斯鳩的觀點(diǎn)是要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。從理論上看，權(quán)力是通過(guò)各種監(jiān)督機(jī)制得到制約的。

為從根本上解決腐敗，必須把集中的權(quán)力從制度上加以分散，用權(quán)利制約權(quán)力，避免存在不受任何制約的權(quán)力。因此，反腐倡廉的核心是制約和監(jiān)督權(quán)力。習(xí)近平特別強(qiáng)調(diào)：“要健全權(quán)力影響制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，加強(qiáng)反腐敗立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行。揚(yáng)湯止沸，不如釜底抽薪……要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”［2］。因此，對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約黨的一項(xiàng)帶有全局性的戰(zhàn)略任務(wù)。

當(dāng)前造成國(guó)家公職人員權(quán)力腐敗的原因是多方面的，有權(quán)力認(rèn)識(shí)的錯(cuò)位、權(quán)力運(yùn)行的越位、權(quán)力監(jiān)督的缺位等。我國(guó)要有效開展反腐敗斗爭(zhēng)，就要進(jìn)一步強(qiáng)化法制原則，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、以法治權(quán)，就必須要求國(guó)家以憲法為核心的法律擁有至高無(wú)上的權(quán)威。不允許出現(xiàn)個(gè)人、組織和行政機(jī)構(gòu)的權(quán)威高過(guò)法律的權(quán)威的現(xiàn)象發(fā)生，要改變“權(quán)大于法”、法律實(shí)施機(jī)制的失靈等現(xiàn)象?？傊?，我們只有以法律制約和規(guī)范權(quán)力，才能防止權(quán)力的異化和腐敗。只有不斷全面深化改革，把以法制權(quán)、以權(quán)制權(quán)、以民制權(quán)的制度性硬約束與社會(huì)主義道德、社會(huì)輿論等軟約束結(jié)合起來(lái)，才能達(dá)到有效遏制腐敗的目的。

4　以政策創(chuàng)新思維構(gòu)建河南省服務(wù)型政府

制度有尊嚴(yán)，社會(huì)才有良序。當(dāng)前我國(guó)正處在體制轉(zhuǎn)軌與社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期。在這種新舊體制“二元轉(zhuǎn)換”的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，由于法律政策和制度出臺(tái)的滯后性，不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些政策監(jiān)管的漏洞，利益矛盾突出，權(quán)力監(jiān)管乏力，這都加大了我們改革的成本。在這個(gè)時(shí)期，尤顯依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的重要。法治是國(guó)家治理體系、治理能力和治理方式現(xiàn)代化的基石。我們只有真正實(shí)現(xiàn)“法治”，才能打破“為政在人”“人亡政息”等傳統(tǒng)的“人治”信條，“小智治事，中智治人，大智立法……推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持依法治國(guó)，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展提供根本性、全局性、長(zhǎng)期性的制度保障”［3］。

黨的十八屆四中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的能力。這就要求國(guó)家公職人員首先必須處理好行政主導(dǎo)和公民參與的關(guān)系，建設(shè)“有限、有為”政府，同時(shí)也要讓社會(huì)公眾積極參與立法和決策，普遍提高廣大公民的法治意識(shí)，共筑法治精神。其次，要注重結(jié)果公開與過(guò)程公開，讓公共權(quán)力在陽(yáng)光下透明公開是依法行政的基本前提。因?yàn)?，公開公正是依法辦事的基本原則，是社會(huì)的公平正義的直接體現(xiàn)。最后，國(guó)家公職人員還要嚴(yán)格履行帶頭守法的責(zé)任，這是其嚴(yán)格執(zhí)法的前提條件。只有我們黨依法執(zhí)政、政府依法行政，才能推進(jìn)憲法和各項(xiàng)法律制度的有效實(shí)施，才能有效提高執(zhí)法力度。也只有國(guó)家公職人員對(duì)法律有敬畏之心，在公共事務(wù)處理過(guò)程中運(yùn)用法治思維，才能自覺(jué)地踐行以公共利益的實(shí)現(xiàn)為核心的官員道德，為構(gòu)建服務(wù)型政府打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

［1］孟德斯鳩.羅馬盛衰原因論［M］.婉玲譯.北京：商務(wù)印書館，1962.

［2］習(xí)近平.依紀(jì)依法嚴(yán)懲腐敗，著力解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題（十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編）［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014.

［3］習(xí)近平.在中共十八屆四中全會(huì)第二次會(huì)議上的講話（習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編）［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015.

Research on the Construction of Service-oriented Governmentin Henan Province

Qin Jie12
（1.Department of philosophy，Chinese Communist Party School of the Central Party，Beijing 100091；2.School of Public Administration，Henan University of Economics and Law，Zhengzhou，Henan 450046）

Innovation is the basic standard of modern society，and also the basic way of governing the country.Innovative thoughtof policies is the basic paradigm and value orientation of national public servants in the process of handling public affairs.This requires them to have a profound understanding of socialist democracy and legal system，rule of law and virtue，power and control and other significant issues.As this is not only the basic projectof continuous deepening of reform and country ruling by law，but also the key point to achieve the development of government from control to service type.

Thought of policy；service-oriented government；thought of national public servants

D630

A

1671-0037（2016）04-7-3

2016-3-30

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（13CZX067）；河南省政府招標(biāo)決策課題“以法治思維構(gòu)建河南省服務(wù)型政府研究”（2015B355）；河南省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基礎(chǔ)研究重大項(xiàng)目“法治思維與道德信仰——現(xiàn)代國(guó)家治理視閾下的公務(wù)員德性研究”（2015-JCZD-023）。

秦潔（1977-），女，博士后，副教授，研究方向：公共管理。