劉一丁

亟待救贖的草根金融

劉一丁

2015年8月16日，蕭山區(qū)供銷合作社牽頭組建了蕭山區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合會(huì)資金互助會(huì)。該資金互助會(huì)將通過會(huì)員自愿入會(huì)出資、自我服務(wù)、民主管理的形式，為會(huì)員開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)提供小額資金互助服務(wù)。無獨(dú)有偶在浙江溫州，該市首創(chuàng)的農(nóng)村資金互助會(huì)正在激活“沉睡”已久的三農(nóng)資本，農(nóng)村農(nóng)民、養(yǎng)殖戶融資難得到緩解。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)到2015年3月為止，溫州已有57家農(nóng)村資金互助會(huì)正式營業(yè)，共有會(huì)員近2.7萬戶，入會(huì)金額2.66億元，已累計(jì)發(fā)放互助金額達(dá)8.3億元。筆者在欣慰之余，希望浙江的農(nóng)村資金互助組織應(yīng)當(dāng)以江蘇鹽城的案例為鑒，未雨綢繆避免發(fā)生“跑偏”帶來的困擾。

2006年孟加拉國的尤努斯，因創(chuàng)辦了鄉(xiāng)村銀行獲得了諾貝爾和平獎(jiǎng)。農(nóng)村里的人們尤其是農(nóng)村婦女，無需抵押無需擔(dān)保，就可以申請(qǐng)得到小額貸款。鄉(xiāng)村銀行被看作是能夠真正解決農(nóng)民貧困、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕的重要模式，尤努斯因此受到了國際社會(huì)的褒獎(jiǎng)。同年的中國江蘇省鹽城市，出于幾乎同樣的目的，也進(jìn)行了農(nóng)民資金互助合作社的大膽嘗試，已經(jīng)打響了“農(nóng)民自己的銀行”的口號(hào)。這一中國版的“鄉(xiāng)村銀行”也受到農(nóng)民的歡迎，在鹽城各鄉(xiāng)鎮(zhèn)遍地開花。走紅的“鹽城模式”，吸引了眾多參觀和學(xué)習(xí)者，并且在全國多地得到了推廣。

2015年底，讓人沒想到的是9年過后的農(nóng)民資金互助合作社，因部分合作社違背了當(dāng)初服務(wù)“三農(nóng)”的初衷，挪用資金投資房地產(chǎn)等非農(nóng)領(lǐng)域，投資失敗引發(fā)了農(nóng)民儲(chǔ)戶的擠兌潮。鹽城已經(jīng)有一批農(nóng)民資金互助合作社倒閉。這段時(shí)間巨額資金窟窿、農(nóng)戶頻頻上訪等問題，讓“鹽城模式”從當(dāng)年的香餑餑，變成了燙手山芋而讓政府陷入了左右為難。

“兩套賬”難掩錢去樓空

從2013年初開始，亭湖區(qū)就有幾家合作社陸續(xù)人去錢空，涉及金額達(dá)到數(shù)億元，不少人的生活由此陷入困境。合作社的業(yè)務(wù)主管部門表示，導(dǎo)致資金鏈異常的主要原因是部分合作社違法違規(guī)經(jīng)營。當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門根據(jù)調(diào)查披露，引發(fā)擠兌風(fēng)波的互助合作社均做有兩套賬，一套賬應(yīng)付檢查，另一套賬的資金流向了非農(nóng)領(lǐng)域。事實(shí)上早在2013年元月倒閉風(fēng)波遠(yuǎn)未出現(xiàn)之前，鹽城市政府對(duì)此已經(jīng)有所警覺，多次召開會(huì)議要求打擊和處置非法集資，出臺(tái)了聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管制度、利率嚴(yán)控制度等十項(xiàng)制度，希望規(guī)范農(nóng)民資金互助合作社的成長，為其創(chuàng)造安全的金融環(huán)境，但是收效甚微。

嚴(yán)管之下為何還是出了問題？該區(qū)農(nóng)民資金互助合作社的主管部門——鹽城市市一區(qū)委農(nóng)辦有領(lǐng)導(dǎo)介紹，問題就出在事發(fā)的合作社用兩本賬蒙蔽了檢查——他們用賬內(nèi)資金應(yīng)付檢查，賬外資金則悄悄投向非農(nóng)領(lǐng)域。政府農(nóng)辦部門的人員，不是專業(yè)的金融管理人員，加之政府部門人手緊張，監(jiān)管一個(gè)金融組織的運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)在是勉為其難。已經(jīng)關(guān)張的“銀聯(lián)合作社”法人代表蔡濤順證實(shí)，合作社的確存在兩套賬。蔡原來是一所中學(xué)的副校長，銀聯(lián)合作社創(chuàng)辦時(shí)法人代表是他兒子蔡澤中，后來變更為他。蔡濤順承認(rèn)沒有將錢用在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)，而是投資了安徽天長市的地產(chǎn)項(xiàng)目“上城風(fēng)景”。因合伙人涉嫌詐騙，項(xiàng)目2013年4月經(jīng)法院裁定進(jìn)入破產(chǎn)重整程序，已經(jīng)無法按預(yù)期劃回到期投資，致使其合作社資金鏈斷裂。

事發(fā)后政府介入，“銀聯(lián)合作社”先后數(shù)次承諾分批兌付社員存款。但兌付期限和比例一再變更，很多人至今只拿到20%的存款。眾多投資者涌向政府，出現(xiàn)了多次圍堵政府的情況。有幾家農(nóng)民資金互助合作社社員代表持續(xù)上訪，局面到了難以控制的程度。市一區(qū)政府在一份調(diào)查報(bào)告中這樣披露：因涉及數(shù)千農(nóng)戶、數(shù)億存款，從2013年年底開始，鹽城各級(jí)政府不得不面臨十分頭疼的問題。儲(chǔ)戶認(rèn)為合作社是政府批準(zhǔn)的，因此應(yīng)該“誰批準(zhǔn)、誰監(jiān)管，誰出問題誰負(fù)責(zé)”。鹽城市農(nóng)辦負(fù)責(zé)人也感到困惑：就像企業(yè)到工商部門登記，后來這家企業(yè)違法老板犯罪了，難道工商也應(yīng)該對(duì)此負(fù)責(zé)嗎？

作為業(yè)務(wù)主管部門的區(qū)農(nóng)委和發(fā)證機(jī)關(guān)的區(qū)民政局，在監(jiān)管方面是否做到了盡職盡責(zé)？接下去還會(huì)遇到哪些難處？風(fēng)口浪尖之上2013年底鹽城市委農(nóng)辦下發(fā)文件，全面叫停新審批和登記農(nóng)民資金互助合作社。

“草根金融”曾經(jīng)輝煌

江蘇鹽城市2006年開展的農(nóng)民資金互助合作社，到2013底已經(jīng)擁有138家、20萬戶社員。股金和互助金總額達(dá)到了24.08億元，累計(jì)向38萬農(nóng)戶（次）投放資金150億元。對(duì)于增強(qiáng)基礎(chǔ)“細(xì)胞”農(nóng)戶活力、促進(jìn)高效農(nóng)業(yè)發(fā)展、開發(fā)利用農(nóng)村資源、增加農(nóng)民收入發(fā)揮了不可替代的作用。農(nóng)民資金互助合作社曾經(jīng)因?yàn)樵r(nóng)戶、服務(wù)農(nóng)戶，扎根農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)業(yè)，被農(nóng)民老百姓稱之為“草根金融”、“草根銀行”。被譽(yù)為農(nóng)村改革的必然產(chǎn)物。

農(nóng)民資金互助合作社的出現(xiàn)和發(fā)展有著深刻的社會(huì)背景。當(dāng)時(shí)的政策環(huán)境是2006年起中央連續(xù)下發(fā)1號(hào)文件，江蘇省委也下發(fā)1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)支持農(nóng)民資金互助組織發(fā)展。省人大2009年通過《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》，明確了農(nóng)民資金互助合作社的法律地位，本著堅(jiān)持社員制、封閉性原則，不對(duì)外吸儲(chǔ)放貸、不支付固定回報(bào)，推動(dòng)社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織發(fā)展。隨著農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，以及新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)戶對(duì)資金的需求呈現(xiàn)剛性增長的態(tài)勢(shì)，體現(xiàn)在一是家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)大戶擴(kuò)大了再生產(chǎn)的資金投入；二是農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)和手工業(yè)等增加了資金投入；三是農(nóng)民建房、建設(shè)生活設(shè)施、改善居住環(huán)境提高了資金投入的比例。從鹽城市互助金投放的比重來看，農(nóng)業(yè)投入需求最大，投放總額占55%，其次是農(nóng)民創(chuàng)業(yè)占32%，農(nóng)民生活占13%。

由于商業(yè)銀行效益最大化“馬太效應(yīng)”，投向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)資金比重有所減少。為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民提供金融服務(wù)本來應(yīng)該是農(nóng)村信用社、（農(nóng)商行）的主要任務(wù)。但是在市場(chǎng)化影響下，棄農(nóng)、離農(nóng)的傾向逐步明顯。特別是小額農(nóng)業(yè)貸款業(yè)務(wù)一再萎縮，資金缺口有擴(kuò)大的趨勢(shì)。鹽都區(qū)委農(nóng)工辦反映，2010年7月該區(qū)黃海農(nóng)村商業(yè)銀行的農(nóng)民存款27億元，農(nóng)村貸款為17.5億元，僅占存款總額的65%。其中投放農(nóng)戶的10億元，僅占存款的37%；2013年7月該農(nóng)村商業(yè)銀行農(nóng)民存款46.9億元，投放農(nóng)村的貸款15.4億元僅占37%，投放農(nóng)戶的6. 29億元僅占13.4%。農(nóng)商行投放農(nóng)村、農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)的資金無論是總量還是比重，都處于明顯下降的趨勢(shì)。

農(nóng)民資金互助合作是農(nóng)民自愿入股，以互助合作的形式進(jìn)行資金融通，其本質(zhì)是合作組織與其成員既有借貸關(guān)系，又有風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作關(guān)系。合作社社員之間鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親互相了解，知根知底能降低機(jī)會(huì)成本和融資風(fēng)險(xiǎn)——這些優(yōu)勢(shì)商業(yè)銀行并不具備。從實(shí)踐看來鹽城市農(nóng)民資金互助合作社，曾經(jīng)作為服務(wù)農(nóng)戶、服務(wù)農(nóng)業(yè)的重要載體發(fā)揮了積極作用。七年多來累計(jì)投放資金150億元，社員單筆額度平均為4.8萬元，其中5萬元以下的占58%，10萬元以下的占80%，成為向農(nóng)村提供小額信貸資金的生力軍。農(nóng)民資金互助合作與合作社、商業(yè)銀行、農(nóng)商行小額貸款橫向比較：2013年農(nóng)村5萬元以下口徑的小額貸款余額，農(nóng)商行為3.8億元；商業(yè)銀行不足6千萬元；農(nóng)民資金互助合作社3.2億元。數(shù)據(jù)表明資金互助合作社的小額借款已接近農(nóng)商行的規(guī)模。

在有效投放的支撐下，農(nóng)業(yè)規(guī)模化產(chǎn)業(yè)水平明顯提升，農(nóng)民創(chuàng)業(yè)得到有力支持。以鹽城鹽都區(qū)為例，尚莊鎮(zhèn)番茄種植大戶劉利、劉兆宏等加入資金合作社后，累計(jì)向合作社借款17萬元，用于轉(zhuǎn)包土地130畝實(shí)行大棚種植，每畝獲利1萬多元。鹽城市阜寧縣碩集鎮(zhèn)的夏國明先后4次向合作社累計(jì)融入互助金20萬元，收購500多戶農(nóng)戶編織草簾銷售，農(nóng)戶年人均增收3000多元，夏國明年收入也超過10萬元。資金互助合作社的發(fā)展，為民間提供了從“地下”轉(zhuǎn)為“地上”的合規(guī)渠道，擠壓了高利貸和非法集資的生存空間，有利于規(guī)范農(nóng)村金融秩序和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

為了確保放得出收得回，防范資金呆滯風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民資金互助合作社對(duì)支農(nóng)資金投放實(shí)行責(zé)任到人，據(jù)調(diào)查2013年鹽都區(qū)合作社投放資金4.3億元，逾期貸款額只有355萬元，僅占投放余額的0.82%。該區(qū)秦南鎮(zhèn)資金互助合作社社員股東張新良，六年累計(jì)投放資金6000多萬元，只有二筆逾期計(jì)5萬元。農(nóng)民資金互助合作社按風(fēng)險(xiǎn)防范程序操作，要求合作社資金達(dá)到“三足額”，第一是注冊(cè)資本充足，資本充足率保證達(dá)到11%以上。第二是兌付資金備足，保證備付金已達(dá)到互助金余額的15%以上。第三是積累準(zhǔn)備金提足，全市提取的公積金和各項(xiàng)準(zhǔn)備金余額達(dá)到了2.1億元，占比為基礎(chǔ)股金的76%。

亡羊補(bǔ)牢猶未晚

互助資金被挪作它用，說到底責(zé)任還在于政府監(jiān)管不力。當(dāng)前鹽城市農(nóng)民資金互助合作社存在的問題和困難較為嚴(yán)峻，主要是把關(guān)不嚴(yán)、發(fā)展不平衡，個(gè)別資金互助合作社發(fā)生擠兌。目前對(duì)于現(xiàn)有的農(nóng)民資金互助合作社，鹽城市進(jìn)行了如下規(guī)范：一方面清退不合格的合作社；壓縮合作社股金和互助金規(guī)模，一般不允許超過2000萬元。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)戶微型創(chuàng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r好、小額短期融資需求量大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以控制在5000萬以下。另一方面政府要求農(nóng)民資金互助合作社服務(wù)對(duì)象必須是農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶，嚴(yán)禁跨區(qū)域、對(duì)非社員開展吸存、貸款業(yè)務(wù)。鼓勵(lì)投放小額和短期貸款，單筆投放規(guī)模一般控制在5萬元以下，特殊情況最高不超過15萬元。

作為“鹽城模式”的開創(chuàng)者，近兩年各級(jí)政府被合作社后遺癥所牽扯。相比于曾經(jīng)積極提倡“草根金融”的鹽城，倒閉風(fēng)波發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)怎樣對(duì)待農(nóng)民資金互助合作社的發(fā)展與成長呢？

1.先規(guī)范后發(fā)展。實(shí)行“四個(gè)控制?！币皇枪煞菘刂?。控制基礎(chǔ)股、社員股和互助金的占比，防止股金占比過大，影響社員民主權(quán)利；控制基礎(chǔ)股份中單個(gè)股東股份占比，防止一股獨(dú)大改變合作、公平的性質(zhì)。二是規(guī)?？刂?。根據(jù)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)實(shí)際需求，設(shè)定單筆借款的最高限額，堅(jiān)持小額短期服務(wù)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)，逐步擴(kuò)大和及時(shí)調(diào)整惠及面。根據(jù)區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)的實(shí)際需求，限定合作社股金和互助金吸納規(guī)模，防止吸納規(guī)模過大，投放不足影響合作社資金效益。防止為尋求效益最大化，將資金投向工業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)；三是身份控制。入社社員嚴(yán)格限定在特定地理區(qū)域內(nèi)，不得跨區(qū)域吸納社員。特別是基礎(chǔ)股股東，應(yīng)由當(dāng)?shù)赜兴刭|(zhì)、有影響的村組干部、農(nóng)經(jīng)人員、種養(yǎng)大戶等組成。嚴(yán)格控制社會(huì)閑散人員、企業(yè)主、原小貸公司、擔(dān)保公司業(yè)主作為合作社發(fā)起人或基礎(chǔ)股東，防止將合作社演變?yōu)榉欠Y、企業(yè)融資的平臺(tái)。四是投向控制。合作社資金堅(jiān)持小額短期，投放對(duì)象為農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)。嚴(yán)禁向其他產(chǎn)業(yè)投放、向非社員投放、跨區(qū)域投放資金，保證運(yùn)營在恰當(dāng)?shù)膮^(qū)間，與商業(yè)銀行、農(nóng)商行等形成非全面競(jìng)爭(zhēng)，防止盲目無序擾亂金融秩序。

2.加強(qiáng)指導(dǎo)堅(jiān)持合作。尤其是合作社屬性不清、身份不明、缺乏指導(dǎo)和政策支持，生存和發(fā)展環(huán)境不佳。當(dāng)務(wù)之急是要根據(jù)2014年中央1號(hào)文件要求，制定農(nóng)民資金互助合作社管理細(xì)則，規(guī)范制度，明確審批程序，由金融監(jiān)管部門給予具體的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。銀監(jiān)會(huì)印發(fā)的《農(nóng)村資金戶主管理暫定規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)【2007】7號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）對(duì)合作社屬性、管理原則、發(fā)起人、股份結(jié)構(gòu)及合作社收益分配等作了規(guī)定，比較符合實(shí)際具有一定可操作性。鹽城市資金互助合作社應(yīng)根據(jù)《規(guī)定》要求，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善修訂。同時(shí)加大對(duì)資金互助合作社扶持力度，對(duì)經(jīng)過合法程序?qū)徟闪⒌馁Y金互助合作社，在財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠方面應(yīng)同農(nóng)商行同等待遇。堅(jiān)持“為農(nóng)性”是農(nóng)民資金互助合作社生命力所在，上世紀(jì)在資金信用合作方面曾經(jīng)進(jìn)行過兩次嘗試。第一次是五十年代農(nóng)民創(chuàng)辦的生產(chǎn)合作、供銷合作、信用合作，當(dāng)時(shí)稱之為“三駕馬車”。結(jié)果供銷合作、生產(chǎn)合作偏離為農(nóng)服務(wù)方向，剩下信用合作社缺乏活力。第二次是八十年代后期創(chuàng)辦合作基金會(huì)。由于是為了發(fā)展村鎮(zhèn)集體企業(yè)而生，一開始就走上了離農(nóng)棄農(nóng)務(wù)工經(jīng)商的道路，決定了逐漸式微的命運(yùn)。經(jīng)驗(yàn)表明防止農(nóng)民資金合作社異化，必須堅(jiān)持合作制原則和為農(nóng)服務(wù)方向，農(nóng)民資金互助合作社應(yīng)以專業(yè)合作社名義進(jìn)行工商登記，在金融管理部門備案。其主管部門應(yīng)為確定的政府專業(yè)部門。

3.營造發(fā)展氛圍。充分認(rèn)識(shí)“草根金融”意義。農(nóng)村金融改革雖然取得了一定進(jìn)展，但是與滿足農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)融資需求的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。“引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展資金互助合作組織”是2006年以來黨中央倡導(dǎo)的農(nóng)村金融改革重要舉措。但是“上面放，下面望，中間一根頂門杠”的狀況仍然存在。農(nóng)民資金互助合作生存和發(fā)展仍然舉步維艱，10年過去了改革措施仍然難以落實(shí)到位。重要原因是思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，農(nóng)村金融改革只盯住現(xiàn)有商業(yè)銀行和金融機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)民組織起來的資金互助、合作缺乏扶持熱情，擔(dān)心會(huì)走農(nóng)村合作基金會(huì)老路。金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村存款應(yīng)當(dāng)主要用于農(nóng)村，可是商業(yè)銀行、農(nóng)商行的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)不斷減少，資金力量不斷減弱，存、貸差不斷擴(kuò)大，農(nóng)村資金對(duì)面廣、量大、分散的農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)投放不斷減少。實(shí)踐表明根本解決農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)融資難問題，為農(nóng)戶、為農(nóng)業(yè)提供便捷、多樣、適用的金融產(chǎn)品，應(yīng)該把深化農(nóng)村金融改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；龠M(jìn)農(nóng)民增收確定為綜合目標(biāo)。

4.建立綜合風(fēng)險(xiǎn)體系。實(shí)行投放風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制。資金互助合作社股金、互助金投放論證人、責(zé)任人由合作社基礎(chǔ)股股東兼任，每筆資金投放簽訂責(zé)任狀，風(fēng)險(xiǎn)由投放論證責(zé)任人承擔(dān)。建設(shè)系統(tǒng)監(jiān)管平臺(tái)，成立農(nóng)民資金互助合作行業(yè)協(xié)會(huì)，會(huì)同有關(guān)主管部門統(tǒng)一財(cái)務(wù)票據(jù)、統(tǒng)一管理軟件、統(tǒng)一費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算制度、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)識(shí)，加強(qiáng)行業(yè)管理和監(jiān)督。行業(yè)協(xié)會(huì)采取“雙印鑒”，管理合作社10%的備付金，以利于行業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)籌資金，應(yīng)對(duì)個(gè)別社擠兌風(fēng)險(xiǎn)。及時(shí)了解監(jiān)管合作社經(jīng)營活動(dòng)，以縣、區(qū)為單位建立信息監(jiān)管平臺(tái)，集窗口操作、財(cái)務(wù)核算、實(shí)時(shí)監(jiān)控于一體，開發(fā)啟用網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)軟件系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營信息化、程序化、可控化。實(shí)行兩個(gè)不高于，即向社員借款收取的資金占用率，不高于農(nóng)商行同期同檔貸款利率，支付社員的互助金費(fèi)率，不高于銀行同期同檔存款利率。嚴(yán)禁資金的“高進(jìn)高出”。

5.秉承“三項(xiàng)二制”規(guī)范運(yùn)作。各類生產(chǎn)、流通領(lǐng)域的專業(yè)合作社自生自滅，對(duì)農(nóng)民傷害和農(nóng)村穩(wěn)定影響有限。而資金互助合作社一旦發(fā)生資金擠兌、攜款潛逃、互助金呆滯等風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)民利益的傷害、對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響極大。應(yīng)遵循先規(guī)范后發(fā)展的思路，堅(jiān)持“為農(nóng)性”、“四民主義”、均衡布點(diǎn)三項(xiàng)原則?！盀檗r(nóng)性”體現(xiàn)在服務(wù)對(duì)象應(yīng)當(dāng)是農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶。資金投放堅(jiān)持小額、短期原則，支持農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和微型創(chuàng)業(yè)。單筆投放規(guī)?？刂圃?萬元以下，特殊情況最高不超過15萬元；所謂短期是投放期限一般為半年，最長不超過1年?！八拿裰髁x”堅(jiān)持民辦、民有、民管，民受益；政府不干預(yù)合作社具體經(jīng)營活動(dòng)；合作社資金分基礎(chǔ)股、社員股和互助金三類，其中基礎(chǔ)股控制在15%以下，股東不少于10人，股份均衡防止一股獨(dú)大；社員股控制在10%左右，保證股金比例不超過資金總額的四分之一，以利于合作社按照“一人一票”建立社員大會(huì)制度和理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，實(shí)行民主管理。均衡布點(diǎn)實(shí)行一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一社。避免合作社規(guī)模過小、數(shù)量過多。合作社資金通過二限制實(shí)現(xiàn)封閉性投放，一是嚴(yán)格限制在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍，嚴(yán)禁跨區(qū)域投放資金；二是嚴(yán)格限制在合作社內(nèi)部，不得對(duì)非社員投放，嚴(yán)禁對(duì)企業(yè)和城市居民開展業(yè)務(wù)。

為了防止因互助金吸納量大，超出農(nóng)業(yè)、農(nóng)戶資金需求投向農(nóng)外產(chǎn)業(yè)，不得不滿足來自外地的資金需求——對(duì)合作社股金和互助金實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)?？刂?，一般地不超過2000萬元。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)戶微型創(chuàng)業(yè)發(fā)展好、小額短期融資需求量大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以控制在5000萬以下。