梁適+沈臻懿?

內(nèi)容摘要：上海作為中國(guó)重要的的經(jīng)濟(jì)、交通、科技、工業(yè)、金融、會(huì)展和航運(yùn)中心，是世界上規(guī)模和面積最大的都會(huì)區(qū)之一，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，上海也面臨著越來(lái)越多的公共安全問題。平安上海的建設(shè)為完善上海公共安全問題提出了更高的要求。結(jié)合現(xiàn)有立法，上海在大型城市反恐、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、公共交通安全等地方立法上尚且存在門類不全、結(jié)構(gòu)不完整、可操作性不強(qiáng)等問題，補(bǔ)充和完善上海公共安全領(lǐng)域地方立法勢(shì)在必行。

關(guān)鍵字：公共安全；立法；上海

2005年10月21日，中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了關(guān)于《中央政法委員會(huì)、中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于深入開展平安建設(shè)的意見》的通知，提出了關(guān)于深入開展平安建設(shè)的相關(guān)意見。上海作為中國(guó)重要的的經(jīng)濟(jì)、交通、科技、工業(yè)、金融、會(huì)展和航運(yùn)中心，是世界上規(guī)模和面積最大的都會(huì)區(qū)之一，目前正處于國(guó)際化加速發(fā)展的時(shí)期，城市規(guī)模和人口都在不斷擴(kuò)大，這使得上海也面臨著越來(lái)越多的公共安全問題。長(zhǎng)期以來(lái)，上海公共安全領(lǐng)域在立法方面雖已取得初步進(jìn)展，但仍有許多方面需要完善。加強(qiáng)上海公共安全法律體系的建設(shè)迫在眉睫。

一、上海公共安全領(lǐng)域立法現(xiàn)狀

上海在公共安全領(lǐng)域的法治進(jìn)程上，已基本實(shí)現(xiàn)了有法可依。其主要可以具體反映在以下若干方面。

1.現(xiàn)行法律、法規(guī)梳理

在法律位階最高的《憲法》層面，已對(duì)涉及公共安全的相關(guān)問題作出了原則性的規(guī)定。該法第六十七條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)；第八十條規(guī)定，中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的決定和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，發(fā)布動(dòng)員令；第八十九條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。憲法通過(guò)上述規(guī)定分別就國(guó)家或某個(gè)地方出現(xiàn)緊急狀態(tài)時(shí)進(jìn)行了憲法授權(quán)。

在法律與法規(guī)層面，2006年國(guó)務(wù)院《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》， 與2007年全國(guó)人大常委會(huì)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)突發(fā)事件作出了規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確，該法是為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序。 該法的管轄范圍是突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對(duì)活動(dòng)。 該法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件。

2011年10月29日全國(guó)人大常委會(huì)頒布了《關(guān)于加強(qiáng)反恐工作有關(guān)問題的決定》。其作為中國(guó)第一部專門針對(duì)反恐工作的法律文本，標(biāo)志著中國(guó)在反恐領(lǐng)域內(nèi)的立法邁出了第一步。2015年8月29日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)刑法修正案（九）》，該修正案自2015年11月1日起施行。其中第五、六、七條即是對(duì)反恐怖活動(dòng)的規(guī)定。針對(duì)反恐怖活動(dòng)，中國(guó)還出臺(tái)了首部《反恐怖主義法》，并于2016年1月1日起正式施行，從而將“防范恐怖主義犯罪”提升到了一個(gè)新高度。

除此之外，國(guó)家根據(jù)調(diào)整社會(huì)公共安全社會(huì)關(guān)系的實(shí)際需要，還先后頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)集會(huì)游行示威法》（1989年10月通過(guò)）、《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》（1997年3月14日通過(guò)）、《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》（2006年1月通過(guò)）、《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》（2007年實(shí)施）、《娛樂場(chǎng)所治安管理辦法》（2008年4月21日通過(guò)）、《中華人民共和國(guó)消防法》 （2009年5月1日實(shí)施）等法律法規(guī)。

2. 現(xiàn)行部門規(guī)章與司法解釋梳理

當(dāng)前社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)域中涉及公共安全領(lǐng)域規(guī)范的一系列部門規(guī)章，主要指中央社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、一票否決權(quán)制、考核評(píng)比制以及基層基礎(chǔ)工作、農(nóng)村治安工作、城市治安工作、青少年犯罪預(yù)防工作、刑滿釋放、解除勞教人員安置和幫教工作、流動(dòng)人口管理、禁毒工作、各部門各行業(yè)參加社會(huì)治安綜合治理工作作出的相關(guān)規(guī)定，大約50余部。 如：《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》 （1991年3月2日通過(guò)）；中央綜治委、中紀(jì)委、中組部、人事部、監(jiān)察部《關(guān)于實(shí)行社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的若干規(guī)定》（1993年11月4日實(shí)施）；中央綜治委、國(guó)家禁毒委員會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)毒品問題綜合治理的通知》（2000年6月實(shí)施）；《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)矛盾糾紛排查調(diào)處工作的意見》（2000年8月4日實(shí)施）；《中央文明辦、中央綜治辦、文化部等關(guān)于進(jìn)一步深化科教、文體、法律、衛(wèi)生“四進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)，努力為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)創(chuàng)造良好環(huán)境的通知》（2005年5月9日頒布 ）；《國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室關(guān)于深入開展質(zhì)量平安建設(shè)的意見》（2006年4月頒布）等。

3.地方立法與政策性文件

上海根據(jù)前述法律、法規(guī)等上位法，先后制定了多項(xiàng)有關(guān)公共安全領(lǐng)域的條例、規(guī)章，如《上海市社會(huì)治安防范責(zé)任條例》（1992年4月通過(guò)）、《上海市消防條例》（2003年修正）、《上海市特種行業(yè)和公共場(chǎng)所治安管理?xiàng)l例（修正）》（2003年修正）、《上海市社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》（2010年11月11日頒布）、《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》（2012年7月15日實(shí)施）、《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》（2015年最新修訂）、《上海市公共場(chǎng)所人群聚集安全管理辦法》（2015年制定）等，另外上海市人民政府也制定了《上海市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（2006年1月實(shí)施）。

二、當(dāng)前立法存在的現(xiàn)實(shí)問題

上述各層次涉及公共安全領(lǐng)域的法律、法規(guī)和規(guī)章等，使得上海履行公共安全管理職能有了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和依據(jù)。不過(guò)，規(guī)范公共安全領(lǐng)域的法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，縱觀整個(gè)上海的公共安全領(lǐng)域現(xiàn)有立法，不難看出其尚未成立起系統(tǒng)的公共安全法律體系，且存在門類不全、結(jié)構(gòu)不完整、可操作性不強(qiáng)等問題。

1.立法涵蓋內(nèi)容不甚完整

由于沒有統(tǒng)一的《公共安全法》，關(guān)于公共安全領(lǐng)域的立法大多只在是出現(xiàn)問題后才針對(duì)某一公共安全問題出臺(tái)立法，這種“哪兒出問題補(bǔ)哪兒”的立法方式使各個(gè)法律、法規(guī)之間缺少協(xié)調(diào)和有機(jī)統(tǒng)一，立法的涵蓋內(nèi)容自然會(huì)有所遺漏。迄今為止，中國(guó)沒有一部完整、統(tǒng)一，且專門的暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置法或者預(yù)案。雖然《反恐怖主義法》已于2016年1月1日開始實(shí)施，但仍有其他相關(guān)政策性法規(guī)都是散見于法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性法律文件，甚至是一些內(nèi)部約定俗成的工作條例。所涉及的法律主要包括：《刑法》、《刑事訴訟法》、《國(guó)家安全法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《反洗錢法》、《引渡法》、《人民警察法》等。其中，大部分有關(guān)于反恐的條款都集中于《刑法》之中，而暴恐活動(dòng)卻需要綜合治理，最科學(xué)的是構(gòu)建包含刑事、行政、軍事、金融、新聞、文化等多方面結(jié)合的綜合反恐法律制度。我國(guó)的反恐立法格局近似于“以刑為主”，重視刑事制裁，而忽視民事制裁和行政制裁。刑法并不能涵蓋在反恐工作中的預(yù)防、處置、打擊和恢復(fù)等重要環(huán)節(jié)。美國(guó)、俄羅斯等反恐立法成熟的國(guó)家大都多法并用，以行政法為主。這給我國(guó)職能部門的反恐工作帶來(lái)了極大的不便，概念不清，權(quán)限不明，指導(dǎo)缺失，這些都會(huì)給暴恐活動(dòng)的應(yīng)急處置工作帶來(lái)困擾。另外，《反恐怖主義法》第五十五條第一款規(guī)定了國(guó)家需建立健全恐怖事件應(yīng)對(duì)處置預(yù)案體系，中國(guó)也制定了相當(dāng)一部分涉及到暴恐活動(dòng)的應(yīng)急預(yù)案。主要包括：《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家處置民用航空器飛行事故應(yīng)急預(yù)案》等。可惜的是，仍然沒有一部完整的，具有針對(duì)性的暴恐活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。同時(shí)在上海層面，并沒有具體的相應(yīng)配套的地方性法規(guī)出臺(tái)。而在現(xiàn)行的《上海市社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》中，針對(duì)反恐、防恐的內(nèi)容也沒有足夠重視。上海有必要根據(jù)地方實(shí)際情形，盡快制定有關(guān)城市反恐的地方性立法。

其次，根據(jù)2012年12月26日上海市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十八次會(huì)議通過(guò)的《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法>辦法》中，對(duì)“突發(fā)事件”的界定，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。而在這四類突發(fā)事件當(dāng)中，平安上海建設(shè)進(jìn)程中關(guān)于突發(fā)事件防控的重點(diǎn)主要放在社會(huì)安全事件的視角之上。其中，上海醫(yī)患糾紛突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制有待完善。多地區(qū)因醫(yī)患糾紛而引發(fā)患者群體對(duì)醫(yī)生毆打暴力事件時(shí)有發(fā)生，而目前上海市僅有2014年1月6日市政府第36次常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《上海市醫(yī)患糾紛預(yù)防與調(diào)解辦法》，并無(wú)相關(guān)地方性法規(guī)。

2.相應(yīng)配套立法存在缺失

《反恐怖主義法》第八條對(duì)于反恐怖主義的職責(zé)部門進(jìn)行了列舉，包括公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)和人民檢察院、人民法院、司法行政機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)分工，實(shí)行工作責(zé)任制，依法做好反恐怖主義工作；中國(guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)和民兵組織依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)以及國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的命令，并根據(jù)反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的部署，防范和處置恐怖活動(dòng)；有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制，依靠、動(dòng)員村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織，共同開展反恐怖主義工作。 暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置工作環(huán)環(huán)相扣，在開展的過(guò)程中需要多部門的協(xié)力合作，各個(gè)部門在完成自己的本職工作之外，還需要部門之間的協(xié)調(diào)配合，這樣才能達(dá)到最好的處置效果。中國(guó)雖已建構(gòu)了相對(duì)完善的部門間應(yīng)急處置合作體制，但是，各部門的具體職責(zé)卻模糊不清：有的工作各個(gè)部門之間交叉重疊、界限不清，有的工作沒有明確的責(zé)任主體。2016年1月1日開始實(shí)施的《反恐怖主義法》第六章應(yīng)對(duì)處置中，只是一般性地簡(jiǎn)要規(guī)定了各部門職責(zé)，而沒有確定各部門的具體任務(wù)，這就使中國(guó)暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置工作的開展缺乏明確的法律依據(jù)，也勢(shì)必會(huì)影響到各個(gè)隊(duì)伍的工作成效。例如，《反恐怖主義法》第五十七條規(guī)定，恐怖事件發(fā)生后實(shí)行指揮長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，有關(guān)部門和中國(guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)、民兵組織，按照反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和指揮長(zhǎng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮，協(xié)同開展打擊、控制、救援、救護(hù)等現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)處置工作。指揮長(zhǎng)在協(xié)調(diào)分工的過(guò)程中，要求某些單位、團(tuán)體承擔(dān)應(yīng)急處置工作任務(wù)時(shí)，可能就會(huì)出現(xiàn)無(wú)法律依據(jù)、非職責(zé)范圍等理由而遭到拒絕，致使暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置工作無(wú)法順利開展，亦不利于對(duì)公民權(quán)利的保障。再者，中國(guó)有關(guān)部門間的合作機(jī)制更側(cè)重于對(duì)恐怖襲擊的應(yīng)急處置，而對(duì)于情報(bào)搜集、預(yù)警、基礎(chǔ)防范和善后恢復(fù)等方面缺乏足夠的重視，比如缺乏安檢與防暴人才、談判人才、現(xiàn)場(chǎng)處置人才等的培養(yǎng)和儲(chǔ)備問題。在暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置的領(lǐng)導(dǎo)和指揮上，我們不僅需要在縱向上進(jìn)一步明確各處置主體的領(lǐng)導(dǎo)和指揮權(quán)限，做到有令可行，有令必行，也要在橫向上進(jìn)一步厘清各部門的職責(zé)所在。暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置在組織、領(lǐng)導(dǎo)和指揮上還需要更進(jìn)一步的默契配合。因此，在《反恐怖主義法》的基礎(chǔ)上完善恐怖活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案十分重要。

在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方面，也存在著同樣的問題。由于目前尚缺乏針對(duì)應(yīng)急處置有序指揮的專門立法，直接導(dǎo)致法律實(shí)行不利，間接導(dǎo)致了前期的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警方案的缺失。誠(chéng)然，現(xiàn)行立法對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)急處置指揮已作出了若干規(guī)定，但對(duì)于有序指揮的專門性立法方面仍處于空白地帶。截止至目前為止，中國(guó)尚未出臺(tái)一部專門用于對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急處置指揮進(jìn)行規(guī)范的立法性文件。從實(shí)務(wù)部門反饋意見的來(lái)看，相關(guān)專門性立法的缺失是當(dāng)前應(yīng)急處置有序指揮所面臨的最突出的一項(xiàng)問題。在處置有關(guān)突發(fā)事件時(shí)，實(shí)務(wù)部門由于缺乏法律規(guī)制與保障，極有可能走向兩大極端。一方面，法律保障的缺失，使得相關(guān)單位在應(yīng)急處置指揮時(shí)畏手畏腳，不敢果斷采取處置措施；另一方面，法律規(guī)制的缺失，也有可能造成處置部門濫用職權(quán)，從而造成事態(tài)的進(jìn)一步惡化，進(jìn)而令合法權(quán)益遭受侵害。

上海也于2013年5月1日起施行《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法>辦法》。雖對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與處置予以了立法規(guī)制，但2014年“12·31”外灘踩踏事件，仍折射出上海在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)立法方面存在的缺陷與不足。

在城市軌道交通安全中，相應(yīng)配套立法也略顯薄弱。2015年，中辦、國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見》，其中明確要求將公共交通安保工作納入社會(huì)治安防控體系建設(shè)整體之中。目前，國(guó)內(nèi)已開通運(yùn)營(yíng)軌道交通的城市都紛紛出臺(tái)了地方性的綜合管理法規(guī)，上海也出臺(tái)了《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》 ，標(biāo)志著城市軌道交通的“基本法”已經(jīng)確立。2015年底，上?，F(xiàn)有運(yùn)營(yíng)線路15條（含磁浮線），線路總長(zhǎng)度為617公里（含磁浮29公里），車站366座（含磁浮2座車站），運(yùn)營(yíng)線網(wǎng)規(guī)模位居世界地鐵城市的前列。 隨著上海市軌道交通線網(wǎng)的迅速鋪開，僅以單行條例來(lái)對(duì)城市軌道交通公共安全領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范、調(diào)整將會(huì)略顯單薄。2011年9月，上海10號(hào)線兩列列車追尾，致百余人受傷。在城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)、管理，運(yùn)營(yíng)信息統(tǒng)計(jì)與公開，工程建設(shè)、驗(yàn)收、評(píng)估等環(huán)節(jié)，乘客在地鐵運(yùn)營(yíng)中發(fā)生的傷亡事故，軌道交通運(yùn)營(yíng)突發(fā)事件的預(yù)防與處置程序等方面，還需要補(bǔ)充和完善相配套的法規(guī)及實(shí)施細(xì)則。 對(duì)于上海地鐵運(yùn)營(yíng)過(guò)程中發(fā)生的有違公共道德，嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序、妨礙地鐵列車安全運(yùn)行的行為，僅用《治安管理處罰法》來(lái)進(jìn)行調(diào)整規(guī)范，力度也有所欠缺。

3.現(xiàn)行立法缺乏可操作性

立法缺乏可操作性主要存在兩種情況，一是現(xiàn)有法律、法規(guī)條文模糊不清，宏觀原則性條款過(guò)多，對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況不具有指導(dǎo)意義。二是相關(guān)配套立法不全面，實(shí)踐操作中缺乏操作程序及規(guī)范。如《反恐怖主義法》第七條規(guī)定：國(guó)家設(shè)立反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮全國(guó)反恐怖主義工作，但中國(guó)法律并未明確規(guī)定恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的地位和職權(quán)，這使得中國(guó)恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)力量較弱、協(xié)調(diào)能力有限，在指揮的過(guò)程中缺少號(hào)召力和執(zhí)行力。且中國(guó)各職能部門，特別是國(guó)家安全、公安、衛(wèi)生、環(huán)保、軍隊(duì)、武警等相關(guān)部門均根據(jù)各自的職責(zé)和處置工作需要，建立了一批訓(xùn)練有素、裝備精良的專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍，但缺乏恐怖襲擊事件應(yīng)急處置工作的運(yùn)作程序和規(guī)范，缺乏完善的管理部門和管理制度，在日益蔓延的恐怖主義威脅和手段日趨先進(jìn)的恐怖主義活動(dòng)面前，中國(guó)當(dāng)前暴恐活動(dòng)應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)的工作模式很難滿足現(xiàn)實(shí)需要。

在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方面，有關(guān)指揮的法條基本散見于法律和預(yù)案之中，沒有統(tǒng)一的規(guī)定，對(duì)于突發(fā)事件的定性不準(zhǔn)導(dǎo)致預(yù)案過(guò)多，指揮的方式雜亂無(wú)章，指揮法條過(guò)于空泛，沒有實(shí)際操作性。以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為例，其第十一條第一款規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施?！焙沃^最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益，這樣的立法就欠缺了具體實(shí)施細(xì)則，使政府在處理突發(fā)事件中擁有相當(dāng)程度的自由裁量權(quán)；缺少必要的程序立法，權(quán)力機(jī)關(guān)在沒有程序的指引下就可能會(huì)濫用應(yīng)急權(quán)力，對(duì)公民權(quán)利造成不必要的損害。過(guò)于原則化的規(guī)定，因?yàn)槌橄笄胰狈唧w的實(shí)施細(xì)則，必然會(huì)造成實(shí)踐操作的秩序混亂和效率低下。中國(guó)行政應(yīng)急程序?qū)τ跐M足應(yīng)急指揮的緊急需求、控制緊急行政權(quán)力的行使、保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益具有重大意義，只有程序公正才能保證實(shí)體公正。

而且中國(guó)現(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法對(duì)行政程序少有規(guī)定，因此在中國(guó)將要制定的行政程序法典中應(yīng)專門規(guī)定行政緊急程序或叫行政特殊程序，就行政應(yīng)急措施的范圍、幅度、預(yù)警的發(fā)布，事件的處置的程序及其原則，怎樣限制公民的權(quán)利，征用民用物資、緊急避險(xiǎn)以及約束機(jī)制和補(bǔ)救機(jī)制等加以具體的規(guī)定，以便在應(yīng)急指揮中實(shí)現(xiàn)實(shí)體和程序都有法可依、公平正義，更好地維護(hù)公眾的利益，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

三、公安安全領(lǐng)域地方立法的建議

1.健全關(guān)鍵、重要領(lǐng)域的立法全覆蓋

目前，有針對(duì)性的暴恐活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案尚缺乏。上海這座有著近2500萬(wàn)人口的特大型城市，無(wú)論是其政治、經(jīng)濟(jì)、文化的影響力，抑或稠密人口環(huán)境等種種復(fù)雜因素的相互交織，都構(gòu)成了當(dāng)前上海城市反恐的新挑戰(zhàn)。因此，通過(guò)城市反恐的地方立法，將上海城市反恐納入法制化建設(shè)與管理體系之中，從而為上海的平安、穩(wěn)定打造堅(jiān)實(shí)之后盾，不僅是上海城市反恐之所需，亦是當(dāng)前時(shí)代發(fā)展之所需。應(yīng)在日后的法規(guī)和政策文件中更進(jìn)一步明確反恐在社會(huì)治安綜合治理中的重要性，提出具體的反恐目標(biāo)和工作措施，來(lái)進(jìn)一步細(xì)化反恐工作，保證恐怖主義在上海沒有滋生的空間，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。上海有必要根據(jù)地方實(shí)際情形，盡快制定有關(guān)城市反恐的地方性立法。

其次，針對(duì)應(yīng)急處置有序指揮的專門立法也迫在眉睫。根據(jù)現(xiàn)有的地方性法規(guī)《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法>辦法》制定實(shí)施細(xì)則的模式符合指揮的立法需求和步驟，即在《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法>辦法》正式實(shí)施后，由上海市突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會(huì)成員，組織相關(guān)單位和部門共同研究總結(jié)政府指導(dǎo)意見在規(guī)范突發(fā)事件處置中的指揮經(jīng)驗(yàn)，并在條件允許和征求國(guó)家主管部門意見的情況下，擬定上海市突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的地方政府規(guī)章，經(jīng)上海市市委和上海市人大立法部門同意，由市政府法制部門頒行《上海市突發(fā)事件應(yīng)急處置指揮實(shí)施細(xì)則》。應(yīng)將立法重點(diǎn)放在：指揮原則、指揮機(jī)構(gòu)體系的組織架構(gòu)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的協(xié)調(diào)合作、指揮長(zhǎng)制度的建立、公眾參與有序指揮的步驟和法律責(zé)任之中。通過(guò)立法來(lái)加強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮體系的規(guī)范化和法制化建設(shè)，同時(shí)本著規(guī)范化、有序化、協(xié)同化的要求逐步形成、規(guī)范各類突發(fā)事件預(yù)防和處置工作的法律體系。

2.制定配套立法以細(xì)化上位法的規(guī)定

針對(duì)反恐怖活動(dòng)，中國(guó)出臺(tái)了首部《反恐怖主義法》，并已于2016年1月1日起正式施行。如何應(yīng)對(duì)恐怖主義的侵襲，已成為政府與社會(huì)共同關(guān)注的焦點(diǎn)。為此，在此契機(jī)下，上海有必要根據(jù)地方實(shí)際情形，盡快制定有關(guān)城市反恐的地方性立法。因此，在日后的法規(guī)和政策文件中應(yīng)更進(jìn)一步明確反恐在社會(huì)治安綜合治理中的重要性，提出具體的反恐目標(biāo)和工作措施，來(lái)進(jìn)一步細(xì)化反恐工作。作為地方二次立法或三次立法，不應(yīng)對(duì)上位法直接“抄襲”而侵犯上位立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)和法律解釋權(quán)，應(yīng)保持地方特色進(jìn)行必要的創(chuàng)制性規(guī)范，但對(duì)于法律保留事項(xiàng)、限制公民基本權(quán)利的事項(xiàng)、中央職權(quán)的事項(xiàng)以及其他無(wú)權(quán)規(guī)定的事項(xiàng)均不應(yīng)涉足。

目前，中國(guó)在國(guó)家與地方層面上，已出臺(tái)并施行了一批有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)。前述法律文本中，亦較為零星地涉及到了突發(fā)事件應(yīng)急處置指揮的相關(guān)內(nèi)容。就近階段的突發(fā)事件應(yīng)急處置指揮法制化發(fā)展趨勢(shì)而言，上?？赏ㄟ^(guò)細(xì)化法律法規(guī)的方式，將現(xiàn)有法律文本中有關(guān)應(yīng)急處置指揮的法條予以整合與細(xì)化，且以專門章節(jié)的形式予以明確。譬如，我國(guó)可在國(guó)家層面對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》進(jìn)行修正時(shí)，增加一章“突發(fā)事件應(yīng)急處置指揮”，從而將涉及應(yīng)急指揮的內(nèi)容予以細(xì)化與完善。而在地方法規(guī)與部門規(guī)章的層面上，立法亦可整合原有法律文本中有關(guān)應(yīng)急處置指揮的規(guī)定，并對(duì)其進(jìn)行擴(kuò)充與細(xì)化。無(wú)論是法律，抑或法規(guī)、規(guī)章等，均可通過(guò)一系列的修正與細(xì)化，以增強(qiáng)應(yīng)急處置指揮的可操行性，進(jìn)而為之后專門性的立法提供前期基礎(chǔ)。從立法的步驟而言，對(duì)于現(xiàn)有法律文本的修正與細(xì)化，并非應(yīng)急處置指揮法制化進(jìn)程的最終目的，其實(shí)質(zhì)是為突發(fā)事件應(yīng)急處置指揮專門性立法提供過(guò)渡階段與前期基礎(chǔ)。待條件成熟時(shí)，則應(yīng)當(dāng)將法律、地方法規(guī)、部門規(guī)章以及行業(yè)規(guī)范中有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急處置指揮的專門章節(jié)予以整合、協(xié)調(diào)與梳理，進(jìn)而考慮制定并出臺(tái)國(guó)家層面上統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)急處置立法。

在公共交通安全方面，中華人民共和國(guó)建設(shè)部于2006年1月發(fā)布實(shí)施了《國(guó)家處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》，主要是針對(duì)城市地鐵事故災(zāi)難的防范與處置工作，保證及時(shí)、有序、高效、妥善地處置城市地鐵事故災(zāi)難，最大程度地減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，支持和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 其主要針對(duì)軌道交通中可能遇到的火災(zāi)、地震、爆炸以及大面積停電作出應(yīng)急響應(yīng)措施的相關(guān)規(guī)定。就上海近幾年出現(xiàn)的軌道交通事故來(lái)看，主要是列車追尾、相撞這一類的事故，然而《國(guó)家處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》并沒有針對(duì)這方面的事故作出相應(yīng)規(guī)定，上海現(xiàn)有公布實(shí)施的法規(guī)、條例中，也并沒有關(guān)于這方面的應(yīng)急預(yù)案。2009年12月9日上海市人民政府公布的《上海市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全管理辦法》中的第四章對(duì)應(yīng)急和事故處理共有五個(gè)條文的規(guī)定，分別為應(yīng)急預(yù)案的編制、應(yīng)急處置、事故處置、限制客流量及停止運(yùn)營(yíng)和信息報(bào)告。其中應(yīng)急預(yù)案的編制（第二十二條）第二款規(guī)定，運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)軌道交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，編制本單位的具體應(yīng)急預(yù)案，并報(bào)市交通行政管理部門備案。在上海市現(xiàn)有公布的法規(guī)、條例中，我們并沒有見到有關(guān)公開的應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急預(yù)案制定的合理與否，直接關(guān)系到發(fā)生突發(fā)事件后有關(guān)部門的處理操作，關(guān)系到受害民眾的生命安全，上海市應(yīng)根據(jù)《國(guó)家處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》，針對(duì)上海地鐵運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化制定上海市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案，其中應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)列車追尾、相撞等事故作出具體應(yīng)急措施，同時(shí)對(duì)客流量較大的線路列車作出重點(diǎn)預(yù)防措施規(guī)定。除此之外，應(yīng)根據(jù)軌道運(yùn)營(yíng)狀況和已發(fā)生事故情況研究制定軌道交通安全評(píng)價(jià)、安全認(rèn)證及安全報(bào)告等實(shí)施細(xì)則，方便制定科學(xué)合理的、有針對(duì)性的應(yīng)急預(yù)案。

其次，在軌道交通運(yùn)營(yíng)過(guò)程中乘客傷亡事故處理程序，為提高事故處理效率，應(yīng)制定出臺(tái)專門的《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)乘客傷亡事故處理和調(diào)查辦法》，明確事故責(zé)任劃分，將事故的現(xiàn)場(chǎng)處理細(xì)化為：車站發(fā)生乘客傷亡事故時(shí)的處理方法，區(qū)間列車上發(fā)生乘客傷亡事故時(shí)的處理方法以及發(fā)生的乘客傷亡事故涉及刑事案件時(shí)的處理方法等；明確事故調(diào)查和結(jié)案處理流程，調(diào)查取證內(nèi)容，保險(xiǎn)理賠標(biāo)準(zhǔn)、事故處理費(fèi)用管理以及針對(duì)除乘客自身原因造成的事故以外，由運(yùn)營(yíng)單位先行賠付的標(biāo)準(zhǔn)等方面的內(nèi)容。

3.制定具有操作性、可實(shí)施性的立法

具有可操作性、可實(shí)施性的立法需立足于實(shí)踐，同時(shí)為了保障已實(shí)行操作模式的推廣與落實(shí)，而從立法層面上對(duì)其予以明確并規(guī)定。以上海市應(yīng)急處置指揮為例，上海已實(shí)踐發(fā)展了授權(quán)模式突發(fā)事件應(yīng)急處置指揮，將應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心設(shè)在市公安局，實(shí)施全天候運(yùn)作、24 小時(shí)值班模式，直接接受全市范圍內(nèi)日常各類災(zāi)害事故等突發(fā)事件報(bào)警，實(shí)施統(tǒng)一指揮、分級(jí)處理。通過(guò)應(yīng)急處置指揮的實(shí)踐，證明了授權(quán)模式最為適宜中國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處置的實(shí)際所需?，F(xiàn)亟需從立法層面對(duì)其予以法律保障。

首先，立法應(yīng)明確賦予公安指揮中心的突發(fā)事件應(yīng)急處置先期指揮權(quán)。授權(quán)模式應(yīng)急處置指揮的關(guān)鍵，在于公安指揮中心獲得立法授權(quán)后，可獲得應(yīng)急處置指揮的“龍頭地位”，并代為履行政府的突發(fā)事件應(yīng)急處置職能。為此，公安指揮中心只有在“有法可依”的基礎(chǔ)上，才能運(yùn)用法律法規(guī)所賦予的權(quán)限，調(diào)動(dòng)其他原本并不存在隸屬關(guān)系的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位共同處置各類突發(fā)事件。其次，立法應(yīng)明確指揮權(quán)與行政權(quán)的界限，并規(guī)定行政權(quán)不得干預(yù)指揮權(quán)的正常行使。從指揮權(quán)與行政權(quán)的角度而言，兩者有著各自的內(nèi)涵與外延，且不能簡(jiǎn)單其將兩者予以等同。然而突發(fā)事件的應(yīng)急處置實(shí)踐中，行政權(quán)往往習(xí)慣性地會(huì)對(duì)指揮權(quán)形成干預(yù)與越位，進(jìn)而令指揮權(quán)陷入無(wú)法正當(dāng)行使的窘境。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)問題，當(dāng)前立法應(yīng)盡快對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急處置中的指揮權(quán)與行政權(quán)作出明確界定，同時(shí)賦予指揮權(quán)正當(dāng)行使的合理空間，并立法禁止行政權(quán)對(duì)于指揮權(quán)的干預(yù)與影響。