蘇州市農(nóng)村金融學(xué)會(huì)課題組

P2P網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管機(jī)制的國(guó)際比較與啟示

蘇州市農(nóng)村金融學(xué)會(huì)課題組

近年來(lái)，P2P行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)逐漸暴露，P2P的健康發(fā)展必須依賴(lài)有效的監(jiān)管機(jī)制。本文總結(jié)了英美兩國(guó)的P2P監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，并與我國(guó)P2P監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行比較，針對(duì)不足提出了進(jìn)一步確立和完善我國(guó)P2P監(jiān)管體制的相關(guān)建議。

一、引言

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2006年宜信公司將P2P模式引入國(guó)內(nèi)至今，我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了3844家P2P平臺(tái)，發(fā)展勢(shì)頭火熱。然而，類(lèi)似“e租寶”事件的頻發(fā)，意味著P2P行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)逐漸暴露。2015年7月，為了規(guī)范P2P行業(yè)的發(fā)展，央行等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。其中明確指出，由央行負(fù)責(zé)監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)支付業(yè)務(wù)，由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)借貸業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)信托業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)金融業(yè)務(wù)，由證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)股權(quán)眾籌融資業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)基金銷(xiāo)售業(yè)務(wù)，由保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

部分學(xué)者認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》僅僅劃分了監(jiān)管框架，并沒(méi)有制定任何細(xì)則。毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)P2P行業(yè)確實(shí)存在各種風(fēng)險(xiǎn)，比如非法集資風(fēng)險(xiǎn)、信息外泄風(fēng)險(xiǎn)、欺詐風(fēng)險(xiǎn)等。由于缺乏相關(guān)法律約束，截至2015年底，我國(guó)已經(jīng)發(fā)生1302起P2P平臺(tái)“跑路”事件。因此，P2P行業(yè)的健康發(fā)展必須依賴(lài)有效的監(jiān)管機(jī)制。

究竟如何確定相關(guān)的監(jiān)管機(jī)制才能既防范P2P的風(fēng)險(xiǎn)而又不會(huì)抑制其創(chuàng)新式的發(fā)展，成為我國(guó)所面臨的一個(gè)難點(diǎn)。反觀英美兩國(guó)的P2P發(fā)展現(xiàn)狀，完備的監(jiān)管體系已經(jīng)基本確立。因此，總結(jié)英美兩國(guó)的P2P監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，并與我國(guó)進(jìn)行比較，將有助于我國(guó)P2P監(jiān)管體制的進(jìn)一步確立和完善。

二、P2P網(wǎng)絡(luò)借貸各國(guó)監(jiān)管機(jī)制的主要內(nèi)容

無(wú)論是從英美還是我國(guó)的角度來(lái)看，P2P的出現(xiàn)到發(fā)展都經(jīng)歷了一個(gè)曲折的過(guò)程。為了綜合分析比較各國(guó)監(jiān)管機(jī)制的不同，本文將從監(jiān)管主體、市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制、信息披露及報(bào)告機(jī)制等角度展開(kāi)具體分析。

（一）美國(guó)P2P監(jiān)管機(jī)制的主要內(nèi)容。

2010年，美國(guó)頒布《多德-弗蘭克法案》，意圖將多頭聯(lián)合監(jiān)管向獨(dú)立監(jiān)管傾斜。但是觀察其國(guó)內(nèi)的現(xiàn)狀，主要仍然以職能監(jiān)管為主，即對(duì)交易模式本身進(jìn)行監(jiān)管，而不管從事交易的機(jī)構(gòu)本身的性質(zhì)。

1.監(jiān)管主體。根據(jù)美國(guó)P2P的交易對(duì)象，即收益權(quán)憑證，監(jiān)管主體是美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC），其中也包括各州一級(jí)證券監(jiān)管部門(mén)對(duì)P2P機(jī)構(gòu)設(shè)立準(zhǔn)入門(mén)檻。另一方面，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）負(fù)責(zé)監(jiān)管P2P機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)銀行；聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）負(fù)責(zé)監(jiān)管和處理P2P機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的一切不公平、欺詐的行為。2010年，美國(guó)頒布《多德-弗蘭克法案》之后，成立了消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB），定位于保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，促進(jìn)資本市場(chǎng)信息披露。

表2-1：美國(guó)P2P監(jiān)管主體

2.市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。美國(guó)P2P行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制由SEC確立，其中包括兩方面：一是資金門(mén)檻；二是技術(shù)門(mén)檻。其中資金門(mén)檻較高，因?yàn)椴粌H需要承擔(dān)交易憑證證券化所需的成本，還須到所在州的證券監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行等級(jí)評(píng)定，并得到發(fā)售相關(guān)憑證的許可。另一方面，由于美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資與P2P的緊密關(guān)系，這就要求無(wú)論是P2P機(jī)構(gòu)創(chuàng)始人還是機(jī)構(gòu)組成人員，都必須有著深厚的投資經(jīng)驗(yàn)和管理水平，對(duì)其中所可能涉及的相關(guān)技術(shù)也必須十分了解。如此嚴(yán)苛的準(zhǔn)入機(jī)制使得美國(guó)P2P行業(yè)呈現(xiàn)高度集中的趨勢(shì)。

3.消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制。美國(guó)對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)主要包括：第一，《公平信貸法》、《多德-弗蘭克法案》等法律保障消費(fèi)者的公平消費(fèi)的權(quán)利；第二，《公允債務(wù)清收習(xí)慣法》、《公允信貸報(bào)告法》等法律保護(hù)消費(fèi)者的隱私權(quán)利，并要求P2P機(jī)構(gòu)提供相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)共享信息；第三，P2P機(jī)構(gòu)必須制定破產(chǎn)后備計(jì)劃，保障消費(fèi)者在機(jī)構(gòu)破產(chǎn)后的權(quán)益。

4.信息披露及報(bào)告機(jī)制。美國(guó)《真實(shí)貸款法案》要求P2P機(jī)構(gòu)必須向SEC報(bào)送相關(guān)貸款內(nèi)容。而SEC工作人員將對(duì)所報(bào)送的材料進(jìn)行審核，然后按照法定要求向消費(fèi)者公布買(mǎi)賣(mài)或持有收益權(quán)憑證等決定相關(guān)的全部信息。

（二）英國(guó)P2P監(jiān)管機(jī)制的主要內(nèi)容。

英國(guó)是P2P的發(fā)源地。截至2015年底，英國(guó)國(guó)內(nèi)有40家P2P機(jī)構(gòu)正在運(yùn)營(yíng)。在次貸危機(jī)之后，英國(guó)主動(dòng)改變監(jiān)管策略，維持P2P行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

1.監(jiān)管主體。次貸危機(jī)之后，英國(guó)的監(jiān)管主體由“三方監(jiān)管”向“雙峰監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，即形成政府監(jiān)管和行業(yè)自律兩方面進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管。政府監(jiān)管的核心是金融市場(chǎng)行為監(jiān)督局（FCA），負(fù)責(zé)頒布和執(zhí)行P2P的相關(guān)法律。行業(yè)自律是指由三家P2P公司成立的P2P行業(yè)自律協(xié)會(huì)（P2PFA），負(fù)責(zé)建立行業(yè)規(guī)范，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，并且P2PFA已經(jīng)受到政府認(rèn)可，接受政府監(jiān)督。

表2-2：英國(guó)P2P監(jiān)管主體

2.市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。英國(guó)政府為P2P機(jī)構(gòu)設(shè)立的最低審慎資本要求取決于固定最低資本和浮動(dòng)最低資本的最高值。其中，固定最低資本為5萬(wàn)英鎊，而浮動(dòng)最低資本則主要根據(jù)平臺(tái)貸款資金總額來(lái)確定。

3.消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制。一方面，F(xiàn)CA要求P2P機(jī)構(gòu)必須綜合考慮投資的性質(zhì)與風(fēng)險(xiǎn)，向消費(fèi)者披露公平、準(zhǔn)確、無(wú)誤導(dǎo)、適當(dāng)且有用的信息。在面臨投訴糾紛時(shí)，P2P機(jī)構(gòu)必須將投訴程序細(xì)節(jié)公布在網(wǎng)上。另一方面，F(xiàn)CA規(guī)定，在P2P機(jī)構(gòu)面臨破產(chǎn)時(shí)，應(yīng)按照規(guī)則返還客戶(hù)資金，將未到期貸款交由第三方機(jī)構(gòu)管理，同時(shí)為客戶(hù)開(kāi)設(shè)新的銀行賬戶(hù)用以接受本息的償還。

表2-3：浮動(dòng)最低資本要求

4.信息披露及報(bào)告機(jī)制。FCA要求英國(guó)所有P2P機(jī)構(gòu)必須在線提交相關(guān)報(bào)告：第一，必須按季度提交財(cái)務(wù)報(bào)告，包括資產(chǎn)負(fù)債表、損益表等；第二，按月提交客戶(hù)資金報(bào)告（規(guī)模較小的機(jī)構(gòu)按年報(bào)送）；第三，按季度提交投資報(bào)告，包括出借人數(shù)量、借貸金額、平均利率平均違約率等；第四，每日提交投訴處理情況。

（三）中國(guó)P2P監(jiān)管機(jī)制的主要內(nèi)容。

我國(guó)P2P監(jiān)管發(fā)展緩慢。2015年《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，才真正確立國(guó)內(nèi)P2P監(jiān)管的主體，但是仍然缺乏相關(guān)法律和細(xì)則的確定。

1.監(jiān)管主體。根據(jù)央行等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，我國(guó)的P2P行業(yè)監(jiān)管主體是銀監(jiān)會(huì)。除此之外，我國(guó)擁有“中國(guó)小額信貸聯(lián)盟”、“中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)”等多個(gè)行業(yè)自律組織。其中，中國(guó)小額信貸聯(lián)盟擁有會(huì)員92家，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)僅有P2P機(jī)構(gòu)19家。這說(shuō)明大部分的P2P機(jī)構(gòu)都沒(méi)有被納入其中，而僅依靠銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管。

2.市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。目前，我國(guó)P2P機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門(mén)檻較低，僅需到工商部門(mén)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，申請(qǐng)ICP許可證，并申請(qǐng)?zhí)砑印盎ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)”經(jīng)營(yíng)范圍，即可展開(kāi)P2P業(yè)務(wù)。2013年，上海市出臺(tái)《上海市網(wǎng)絡(luò)信貸服務(wù)業(yè)企業(yè)聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)》，首次在地方上設(shè)立準(zhǔn)入門(mén)檻。但是在全國(guó)范圍內(nèi)，更嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制還沒(méi)有落實(shí)。

3.消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制。根據(jù)我國(guó)P2P的監(jiān)管現(xiàn)狀，對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)主要是由平臺(tái)承諾保障，缺乏規(guī)范性的統(tǒng)一。若發(fā)生平臺(tái)跑路事件，消費(fèi)者可以收集相關(guān)證據(jù)去公安部門(mén)登記舉證。但由于證據(jù)收集困難，因此難以保障。

4.信息披露及報(bào)告機(jī)制。目前我國(guó)P2P信息披露及報(bào)送機(jī)制十分薄弱，并未強(qiáng)制要求各機(jī)構(gòu)報(bào)送相關(guān)材料。而各P2P機(jī)構(gòu)也以商業(yè)秘密為由拒絕披露相關(guān)信息。2016年8月1日，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)公布了《互聯(lián)網(wǎng)金融信息披露標(biāo)準(zhǔn)——P2P網(wǎng)貸（征求意見(jiàn)稿）》和《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)互聯(lián)網(wǎng)金融信息披露自律管理規(guī)范（征求意見(jiàn)稿）》，擬定了從業(yè)機(jī)構(gòu)信息、平臺(tái)機(jī)構(gòu)信息等多項(xiàng)披露標(biāo)準(zhǔn)，但具體實(shí)施還有待檢驗(yàn)。

三、P2P網(wǎng)絡(luò)借貸各種監(jiān)管機(jī)制的綜合比較

綜合上文分析，美、英在P2P監(jiān)管機(jī)制上分別作出了嘗試，而我國(guó)在監(jiān)管體系和具體問(wèn)題上還存在不足。

表3-1：各國(guó)P2P監(jiān)管機(jī)制比較

從中可以看出，我國(guó)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管機(jī)制與國(guó)外還有著很大不同與差距。

首先，在監(jiān)管主體上，盡管我國(guó)擁有“中國(guó)小額信貸聯(lián)盟”、“中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)”這樣的民間組織，而我國(guó)大部分P2P平臺(tái)并未被納入自律組織。反觀美國(guó)的職能監(jiān)管以及英國(guó)政府與行業(yè)的相互呼應(yīng)，已經(jīng)深入到監(jiān)管的細(xì)節(jié)問(wèn)題。

其次，美國(guó)在資金和技術(shù)上對(duì)準(zhǔn)入門(mén)檻均有很高的要求，英國(guó)則在資金上有靈活的門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)門(mén)檻卻相對(duì)較低，僅僅注冊(cè)和申請(qǐng)即可獲得經(jīng)營(yíng)資格。而在相關(guān)人才上，也比較匱乏，缺少專(zhuān)業(yè)技術(shù)的支撐。

再者，我國(guó)P2P機(jī)構(gòu)沒(méi)有完備的破產(chǎn)計(jì)劃。這就導(dǎo)致平臺(tái)一旦發(fā)生倒閉，就會(huì)有“跑路”現(xiàn)象。這一方面是因?yàn)槠脚_(tái)的自律性不夠，而更重要的是沒(méi)有相關(guān)法律的約束。

最后，根據(jù)上文提到的我國(guó)擬定的信息披露標(biāo)準(zhǔn)，仍然以行業(yè)協(xié)會(huì)自律為主。這就意味著，對(duì)協(xié)會(huì)之外的P2P機(jī)構(gòu)缺乏約束。而英美兩國(guó)則有專(zhuān)門(mén)的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

四、啟示

通過(guò)對(duì)中英美的對(duì)比，不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)P2P的監(jiān)管雖然逐步開(kāi)始落實(shí)，但仍然有許多不足。針對(duì)上文的分析，可以得到如下啟示。

第一，統(tǒng)一行業(yè)自律標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)目前結(jié)構(gòu)松散，成員較少的民間協(xié)會(huì)，可以采取合并的方式，并吸收更多的優(yōu)質(zhì)機(jī)構(gòu)，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的行業(yè)自律組織，確定P2P行業(yè)的營(yíng)業(yè)規(guī)則。

第二，吸納專(zhuān)業(yè)人才，提高職業(yè)素養(yǎng)。P2P平臺(tái)的健康發(fā)展，不僅需要雄厚的資金，也需要專(zhuān)業(yè)的人才積極參與，包括投資管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、平臺(tái)建立、法律顧問(wèn)等等。另一方面，也要加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的專(zhuān)職培訓(xùn)。

第三，完善相關(guān)法律，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。法律是最低的道德要求，只有完善的法律才能真正約束P2P行業(yè)的“野蠻生長(zhǎng)”。而保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益應(yīng)當(dāng)成為P2P監(jiān)管機(jī)制的核心內(nèi)容。設(shè)立專(zhuān)門(mén)的投訴處理機(jī)構(gòu)，不僅可以處理消費(fèi)者的投訴問(wèn)題，也會(huì)對(duì)P2P行業(yè)形成一定的約束作用。同時(shí)，也必須確立破產(chǎn)程序，防止P2P的倒閉波及消費(fèi)者自身的利益。

第四，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻。目前我國(guó)P2P準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)低，因此導(dǎo)致P2P機(jī)構(gòu)臃腫且出現(xiàn)“井噴式”的發(fā)展。有關(guān)學(xué)者指出，備案制可以成為合理的準(zhǔn)入門(mén)檻，并且要設(shè)立一定的資產(chǎn)要求，杜絕項(xiàng)目擔(dān)保。

第五，建立嚴(yán)格的信息披露機(jī)制。為了保證平臺(tái)的公平與透明，必須嚴(yán)格披露相關(guān)信息，包括財(cái)務(wù)信息、投資信息、利率與風(fēng)險(xiǎn)等。不僅如此，銀監(jiān)會(huì)作為P2P監(jiān)管的主體，應(yīng)該定期對(duì)所披露信息進(jìn)行審核，以防止欺詐行為的產(chǎn)生。

（課題組長(zhǎng)：樊震宙 成員：徐青、倪澤雯）