盧贊

一、引言

扶貧資金是由國家設立的資金，其目的是扶持貧困地區(qū)，改善當?shù)厝嗣竦纳钌a(chǎn)條件，完善基礎設施的建設。改革開放近40年來，我國財政在扶貧事業(yè)上的投入逐年擴大，扶貧事業(yè)相應取得了一些成效。在2015年的政府工作報告中，總理指出，今年要完成1 000萬以上農(nóng)村貧困人口脫貧任務，扶貧任務仍然艱巨。由于扶貧資金直接關系到人民的生活情況，關系到國家穩(wěn)定，關系到社會的和諧，扶貧資金的合理有效使用是必須注意的，由此，需要審計部門對扶貧資金的分配、管理和使用進行審計。

在我國以往進行的扶貧資金審計中，取得了一些成效，但是對于績效審計還進行地不夠深入。黨的十八屆四中全會從依法治國的高度，首次將審計監(jiān)督納入了國家監(jiān)督體系的范圍，明確了國家審計的重要地位。此外，還提出對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。這對扶貧資金的審計又提出了新的要求，扶貧資金作為公共資金，又關系到民生大計，實行審計全覆蓋是必然趨勢。

二、扶貧資金績效審計的現(xiàn)狀

2013年12月28日，國家審計署發(fā)布了《審計署關于19個縣2010年至2012年財政扶貧資金分配管理和使用情況的審計結果》，這是國家審計署首次公布與扶貧資金相關的審計結果公告。該審計結果公告包括了對云南省等貧困省區(qū)的19個縣財政扶貧資金進行了審計，審計結果報告中對扶貧資金的使用基本情況進行了闡述，提出了審計中發(fā)現(xiàn)的問題，發(fā)表了審計評價意見，并對審計反映問題的整改情況作了陳述，這是目前關于扶貧資金審計國內(nèi)最具權威的審計結果公告。通過對這19份審計結果公告的研讀以及可獲得的一些其他方面的資料，可以總結出目前扶貧資金審計的一些特點。

（一）時間維度：覆蓋度不足，審計工作集中在事后績效評價。

對于現(xiàn)有的扶貧資金績效審計，無論是審計署特派辦組織的審計還是貧困地區(qū)地方審計機關對扶貧資金的審計，都集中于事后評價?？冃徲嬍潞笤u價的重點集中在貧困人口的減少數(shù)、貧困發(fā)生率的變化、GDP的增長幅度、扶貧項目投入后基礎設施如公路、供水供電設施的增加等。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)是有其中的原因的，對扶貧資金進行事后績效評價，審計證據(jù)的獲得比較容易，審計評價標準比較直觀，審計工作的開展也相對簡單且容易出成效。但對于扶貧資金的績效審計，扶貧項目是如何立項的，扶貧資金是如何分配使用的，扶貧項目是如何開展的，這些問題都直接影響了扶貧資金的績效。僅僅關注事后績效評價，使得審計的職能停留在監(jiān)督評價的層面上，由于審計關口靠后，對于扶貧項目開展中出現(xiàn)的問題無法做出相應的措施，無法及時止損。

（二）空間維度。

1.只對重點項目、重大項目進行績效審計，未實現(xiàn)審計項目的全覆蓋。

在扶貧資金審計實務中，審計機關往往只選擇重點項目、重大項目進行績效審計，對其他相對不那么重大的項目只進行財政收支審計或者干脆不進行審計。針對貧困地區(qū)的扶貧項目眾多，貧困資金有的投入到建設項目，有的直接投入到貧困戶中，扶貧資金的流向眾多，審計資源與審計的需要之間存在矛盾，對于審計項目，未能實現(xiàn)全覆蓋。隨著國家對扶貧事業(yè)的重視，扶貧資金的總量和增量只會日益增加，扶貧資金涉及的扶貧項目范圍也會越來越寬泛。由于扶貧資金的重要性及特殊性，扶貧資金審計全覆蓋是大勢所趨，是審計機關必須面對的一項長期任務。

2.重經(jīng)濟效益的評價，輕社會效益、生態(tài)效益的評價。

扶貧項目一般周期比較長，是一項曠日持久的工作。扶貧項目的最終目的并不是關注短期的貧困人口人均GDP增加，而是提升貧困人口的生產(chǎn)能力，使貧困人口徹底脫貧，將返貧率降至最低?，F(xiàn)階段的扶貧資金績效審計在對扶貧工作成效上的評價是比較片面的，主要集中在對經(jīng)濟效益的評價，如貧困地區(qū)GDP的增長情況、扶貧項目的經(jīng)濟效益如何等等，對社會效益和生態(tài)效益鮮有關注。經(jīng)濟效益是直接效益，社會效與生態(tài)效益是間接效益，績效指標的確定有難度，審計證據(jù)的獲得也需要相對漫長的過程，因此目前的審計工作主要局限在對經(jīng)濟效益的評價上。

從審計全覆蓋的角度，績效審計不僅僅是對經(jīng)濟效益的評價，從扶貧項目的整個周期來看，對社會效益和生態(tài)效益的評價同樣重要。社會效益涉及到文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技推廣、生活質(zhì)量、基礎設施、生存環(huán)境等各個方面。在審計署公布的審計結果公告中，在基本情況和審計評價意見中對貧困地區(qū)基礎設施、技術推廣方面的情況有所提及，但基本是一筆帶過，主要的問題還是集中在與經(jīng)濟效益直接相關的事項上。

3.重對項目、資金的績效評價，輕政策評價，未實現(xiàn)審計對象全覆蓋。

目前對扶貧資金的績效審計是“就事論事”型的審計，績效審計的重點是扶貧資金運用地如何、扶貧項目的效益性該如何評價，審計重點并未覆蓋到扶貧資金相關政策的績效評價上來。實際上，扶貧政策是扶貧開發(fā)的行動指南，有了扶貧政策的指引，政府相關部門才能確定扶貧的對象、扶貧資金如何分配、設立什么扶貧項目；反之，若扶貧政策不明確、不完善、不可行，扶貧工作沒有清晰的方向，精準扶貧的目標就不可能實現(xiàn)。因此，將績效審計范圍覆蓋到政策績效審計領域是極其必要的。

三、扶貧資金績效審計全覆蓋不足原因分析

（一）外部問題。

扶貧資金自身的特點為審計工作的開展增加了難度，績效審計的覆蓋范圍受到了限制。首先，扶貧資金分布在各個扶貧項目之中，扶貧項目從基礎設施項目建設到以工代賑項目，種類非常多，對所有項目在有限的時間內(nèi)進行績效評價存在不小的難度；其次，扶貧資金是由財政部門下發(fā)的，涉及中央和地方政府的眾多部門，從中央到省、市、縣、村甚至到戶，其中的管理環(huán)節(jié)眾多，對扶貧資金進行全覆蓋的績效審計，會涉及到整個鏈條上的各個部門，工作量巨大，各個部門是否會配合審計人員的工作也是一大問題；最后，扶貧地區(qū)多處在高原、山區(qū)地帶，交通不便，實施績效審計工作需要大量走訪、調(diào)查等等，開展審計工作難度很大，實現(xiàn)全覆蓋需要克服的阻力較大。

（二）內(nèi)部問題。

1.審計人員數(shù)量稀缺。

對扶貧資金進行全覆蓋的績效審計，對審計資源提出了較高的要求。對扶貧資金進行績效審計，主力是地方審計機關的審計人員，審計署對其進行人力資源上的補充。全覆蓋的績效審計要求能覆蓋到所有扶貧資金涉及的方向，審計資金所到之處就要有相應的績效審計。我國目前審計機關工作人員數(shù)量有限，全覆蓋的扶貧資金績效審計對當前的審計機關是不小的挑戰(zhàn)。

2.審計資源質(zhì)量欠缺。

全覆蓋的扶貧資金績效審計不僅對審計人員的數(shù)量提出了較高的要求，更需要的是高素質(zhì)的審計人才。一方面，在專業(yè)素養(yǎng)上，現(xiàn)有的審計人員在知識結構上以財務審計和合規(guī)審計的知識儲備為主，對于績效審計的知識和經(jīng)驗有所欠缺，這使得全覆蓋的績效審計工作缺乏專業(yè)基礎；另一方面，在心理素質(zhì)上，全覆蓋的扶貧資金績效審計要求審計人員深入到貧困地區(qū)，了解扶貧項目的最新情況，與當?shù)氐念I導干部、貧困戶進行走訪調(diào)研。扶貧開發(fā)地區(qū)一般交通不夠發(fā)達、工作環(huán)境相對惡劣，對審計人員的心理素質(zhì)也是極大的考驗。

四、改進扶貧資金績效審計的措施

（一）審計關口前移，實現(xiàn)事前、事中、事后的全過程全覆蓋審計。

扶貧項目有著“點多、面廣、線長”及地處偏遠的特點，扶貧資金又有總量大、實施周期長的特點。要及時整合審計資源，在扶貧項目設置之初以及扶貧資金運行之初就要開始對扶貧資金項目進行跟蹤審計，將審計把控關口前移，促進審計的全覆蓋。

對于扶貧資金的績效審計，事后審計目前還是占主導地位。這是由于對資金使用績效進行事后評價的審計證據(jù)比較易于獲得，審計人員開展審計工作的難度相對不大。但是，事后審計對于優(yōu)化扶貧資金的使用績效的作用微乎其微，關鍵還是要靠事前和事中的有效監(jiān)督。審計機關需要統(tǒng)籌安排審計力量，創(chuàng)新審計方式方法，努力實現(xiàn)對扶貧資金績效審計的全覆蓋，將審計范圍擴展到扶貧資金運行的全過程。

對于扶貧資金的審計，應當做好跟蹤審計，關注扶貧資金的分配、管理和使用，通過走訪調(diào)研群眾等方式詳細了解情況，認真審查扶貧對象、扶貧項目安排、資金使用、措施的落實、脫貧的成效，對精準扶貧的程度進行監(jiān)督評價。

（二）關注社會效益和生態(tài)效益，建立全方位的績效評價標準。

審計全覆蓋的理念要求審計要全方位、多角度。在對財政扶貧資金進行績效審計時，不僅關注經(jīng)濟效益，同時關注社會效益和生態(tài)效益。

設立扶貧資金的目標是促進貧困地區(qū)生產(chǎn)條件改善、生活水平提高、貧困人口發(fā)展能力增強。扶貧資金的績效需要看的是一個長期的過程，因此不能局限于眼前的經(jīng)濟效益，社會效益和生態(tài)效益對于社會的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展同樣重要。在進行扶貧項目的同時，也要關注當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境是否遭到了破壞，是否有以犧牲破壞生態(tài)環(huán)境為代價而換取短暫的經(jīng)濟利益的現(xiàn)象。此外，對貧困人口不僅僅是要關注人均產(chǎn)值提高了多少，更要關注貧困人口的發(fā)展能力是否增強，這好比授人魚不如授之以漁，從長遠角度來看，貧困人口是否能真正脫貧，何時能做到脫貧后不返貧。

（三）關注政策績效，實現(xiàn)審計內(nèi)容全覆蓋。

只有對扶貧政策、資金、項目的績效都給予關注才是全覆蓋的審計。目前的扶貧資金績效審計是以資金績效和項目績效為主，對政策績效沒有太多的關注。扶貧資金相關政策與資金和項目相比更加宏觀，體現(xiàn)了扶貧資金應該向哪個方向流動、扶貧項目應該如何開展的大方向。

扶貧政策的效益直接關系到扶貧開發(fā)事業(yè)的績效，扶貧政策的制定關系到是否能精確瞄準貧困人口，是否能科學設立扶貧項目，扶貧政策的遵循關系到是否能合理指導扶貧資金的分配和使用。審計人員在審計政策績效中應當關注政策的制定是否完整、科學，政策是否得到良好的遵循，是否發(fā)揮其作用，產(chǎn)生的效益與預期是否相符。

（四）優(yōu)化審計資源，助力全覆蓋的績效審計。

首先，全覆蓋的扶貧資金績效審計對審計資源的要求較高，而有限的審計資源與巨大的審計工作量之間的矛盾是各級審計機關不得不面對的問題。為解決此矛盾，可以多方合作機制，加強審計署與地方審計機關的合作、審計機關與財政部門的合作，多方合作、優(yōu)勢互補，彌補地方審計機關在審計資源上的不足。

其次，應著力提高地方審計機關審計人員的績效審計業(yè)務能力，提升現(xiàn)有審計團隊的審計素養(yǎng)。由于績效審計是目前扶貧資金審計需要重點關注的領域，應當對審計人員進行績效審計知識的繼續(xù)教育和培訓課程，盡快使審計人員跟上績效審計的工作要求。除了專業(yè)素養(yǎng)外，審計人員還需要吃苦耐勞、不畏艱難的精神力量，培養(yǎng)堅強的意志和職業(yè)精神，確保審計工作的順利開展。

最后，在現(xiàn)有的審計力量之外，審計機關還可以選擇購買較高質(zhì)量的社會審計服務，便于現(xiàn)有審計資源的配置。審計機關可以通過招標、選聘等方式，考察社會審計組織以及社會審計人員的素養(yǎng)，聘請一些優(yōu)秀的社會審計人員，形成對現(xiàn)有審計力量的補充。

地方審計機關人員、審計署審計人員、社會審計人員在審計工作中要注意彼此的溝通和信息共享，發(fā)揮各自的長處，優(yōu)勢互補，共同推進扶貧資金績效審計全覆蓋的順利開展。

參考文獻

[1]王善平.財政扶貧資金審計監(jiān)管的“無影燈效應”改進研究[J].湖南師范大學社會科學學報，2013，（4）：89-95.

[2]寇永紅.財政扶貧資金績效審計工作現(xiàn)狀及改進措施[J].審計研究，2014，（4）：19-22.

[3]劉錫平.國家扶貧資金審計全覆蓋的實現(xiàn)路徑研究[J].審計月刊，2014，（3）：11-12.

[4]蔡春.關于全面推進我國績效審計創(chuàng)新發(fā)展的十大思考[J].審計研究，2011，（4）：32-38.

[5]劉思汝.湖南省財政扶貧資金審計現(xiàn)狀及對策[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2007，（10）：46-48.

（作者單位：南京審計大學）