陳 莉

(安徽警官職業(yè)學(xué)院 公共管理系，安徽 合肥 230031)

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企業(yè)無力清償欠薪的法律應(yīng)對(duì)：基于香港的經(jīng)驗(yàn)*

陳 莉

(安徽警官職業(yè)學(xué)院 公共管理系，安徽 合肥 230031)

1980—1982年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)后，香港因大量企業(yè)倒閉引發(fā)欠薪浪潮，欠薪優(yōu)先權(quán)機(jī)制出現(xiàn)失靈。以國外經(jīng)驗(yàn)為模本，香港構(gòu)設(shè)了欠薪保障基金制度。該制度依托完善的法律程序?qū)⑶沸郊{入專門基金予以墊付，并逐漸提高墊付標(biāo)準(zhǔn)。這種法律設(shè)計(jì)特點(diǎn)鮮明，實(shí)際運(yùn)行數(shù)據(jù)也證明比較成功。這為解決當(dāng)前農(nóng)民工極端討薪事件頻發(fā)、欠薪問題季節(jié)性爆發(fā)的頑疾，提供了極具參考價(jià)值的制度化思路。我國應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方探索和構(gòu)建企業(yè)欠薪保障制度。

欠薪；企業(yè)破產(chǎn)；欠薪保障基金；代位追償權(quán)

一、錯(cuò)位與缺位：問題的提出

當(dāng)前，欠薪頑疾已成為懸在政府頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”。2012年，百人以上群體性討薪事件占全國百人以上勞動(dòng)糾紛群體性事件的50.8%。為解決欠薪問題，政府和社會(huì)公眾寄厚望于惡意欠薪入罪。2011年2月，《刑法修正案(八)》增設(shè)了拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪。從2012年12月人社部等六部委對(duì)農(nóng)民工欠薪問題的聯(lián)合督查來看，被督查者普遍認(rèn)為，由于惡意欠薪的標(biāo)準(zhǔn)不易把握，致使因惡意欠薪而啟動(dòng)司法程序的案件較少，法律懲戒惡意欠薪的威懾機(jī)制沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，從而導(dǎo)致農(nóng)民工欠薪有所反彈，并呼吁盡快出臺(tái)該罪的具體解釋。為回應(yīng)社會(huì)需求，最高人民法院于2013年1月發(fā)布了《關(guān)于審理拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪的適用標(biāo)準(zhǔn)。但從實(shí)踐來看，運(yùn)用刑罰機(jī)制治理欠薪的思路并未達(dá)到預(yù)設(shè)目的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近幾年因惡意欠薪而獲刑的寥寥無幾。湖北于2012年移送欠薪案61件，僅4件提起公訴，最終僅2人受到刑事處罰。由此可見，問題并不在于刑罰機(jī)制出現(xiàn)失靈，而在于利用刑罰機(jī)制根治欠薪的思路未能直指癥結(jié)所在。究其原因，其一，市場經(jīng)濟(jì)是競爭經(jīng)濟(jì)、風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)營失敗作為市場退出機(jī)制具有必然性，欠薪是市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)伴生物。對(duì)企業(yè)破產(chǎn)引發(fā)的欠薪，刑罰機(jī)制難有任何作為，因?yàn)槠髽I(yè)已喪失清償能力。其二，企業(yè)陷于惡意欠薪境地，大多伴隨著惡意欠薪企業(yè)轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、揮霍資產(chǎn)或欠薪逃匿等情況的發(fā)生。此時(shí)，即使啟動(dòng)刑事處罰機(jī)制，勞動(dòng)者得到的大多是刑事附帶民事判決的“空頭支票”，欠薪最終難獲清償。雖然刑罰發(fā)出了最后的致命一擊，但對(duì)勞動(dòng)者的欠薪來說，仍然于事無補(bǔ)。實(shí)現(xiàn)刑罰不等于滿足私權(quán)，所以舉刑罰之利器高懸于無力清償欠薪之企業(yè)，在發(fā)力對(duì)象上是一種制度“錯(cuò)位”。

從普遍經(jīng)驗(yàn)看，欠薪不是偶發(fā)的個(gè)別現(xiàn)象，而是具有普遍性的問題。企業(yè)破產(chǎn)作為市場機(jī)制的常態(tài)，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期尤為明顯。金融危機(jī)爆發(fā)后，2008年上半年，法國申請(qǐng)破產(chǎn)企業(yè)總數(shù)即上升到 2.6萬家，創(chuàng)下了十年來的最高紀(jì)錄。廣東在2008年前三季度注、吊銷企業(yè)達(dá)到5.8萬戶， 欠薪糾紛呈井噴狀。一旦企業(yè)破產(chǎn)，破產(chǎn)企業(yè)職工能夠用來維護(hù)自己薪酬權(quán)益的唯一法律武器，是《企業(yè)破產(chǎn)法》賦予的欠薪優(yōu)先權(quán)。但從清償順序看，欠薪雖居于第一清償順序，但其后于擔(dān)保債權(quán)。而在市場經(jīng)濟(jì)下，企業(yè)出于融資需求，在其財(cái)產(chǎn)上設(shè)定擔(dān)保物權(quán)是企業(yè)運(yùn)行的常態(tài)。從大量破產(chǎn)企業(yè)清償其債務(wù)的實(shí)際情況來看，破產(chǎn)企業(yè)的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)往往無法滿足清償擔(dān)保債權(quán)的需求，更遑論清償職工欠薪了，欠薪優(yōu)先權(quán)成了“鏡中花、水中月”。除了欠薪優(yōu)先權(quán)，勞動(dòng)者幾無法律憑藉。因此，優(yōu)先權(quán)出現(xiàn)失靈后形成的“法律漏洞”，昭示了現(xiàn)行法律制度的“缺位”。

他山之石，可以攻玉。通過對(duì)香港《破產(chǎn)欠薪保障條例》的研究，筆者發(fā)現(xiàn)，香港通過立法構(gòu)設(shè)欠薪保障法律制度——欠薪保障基金制度的做法，為我們破解清償欠薪法律制度的“錯(cuò)位”和“缺位”問題，提供了新的治理思路和制度參考。

二、實(shí)體規(guī)則與程序設(shè)置：香港破產(chǎn)欠薪保障法例的主體架構(gòu)

(一)實(shí)體范疇

在運(yùn)作機(jī)理上，香港的《破產(chǎn)欠薪保障條例》采取基金式運(yùn)作，通過向企業(yè)收取征費(fèi)設(shè)立專門基金，在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)依法向雇員墊付欠薪，為其提供及時(shí)的經(jīng)濟(jì)幫助。

第一，構(gòu)設(shè)保障基金制度?；鸬馁Y金來源主要是征費(fèi)收入，即按照商業(yè)登記證向企業(yè)定額收取一定費(fèi)用，其具體標(biāo)準(zhǔn)由香港立法會(huì)根據(jù)欠薪情況和基金收支狀況進(jìn)行確定?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)是每張商業(yè)登記證每年收取450港元，由香港稅務(wù)局在企業(yè)繳納商業(yè)登記費(fèi)時(shí)統(tǒng)一收取?；鸬闹С鲰?xiàng)目主要是特惠款項(xiàng)，即向雇員實(shí)際墊付的欠薪，另外還包括基金的管理費(fèi)用、貸款本息及其他支出款項(xiàng)。

基金管理采取委員會(huì)制，即設(shè)立由政府、雇員和企業(yè)等三方代表組成的委員會(huì)，作為管理基金的專門性法團(tuán)，在法律地位上獨(dú)立于政府。具體的申請(qǐng)、審批事宜由勞工處辦理。

第二，限定墊薪適用條件。制度適用的實(shí)質(zhì)要件是企業(yè)破產(chǎn)等喪失清償能力的情形。實(shí)踐中，主要有：企業(yè)未能依時(shí)支付工資及其他欠款；在無充分理由下，設(shè)備、機(jī)器或原料被搬離企業(yè)的工作場所；未經(jīng)事前通知，工作場所被封閉；企業(yè)突然失蹤；企業(yè)的資產(chǎn)或貨物突然被強(qiáng)制執(zhí)行等。一旦發(fā)生這些情況，雇員即可啟動(dòng)破產(chǎn)和申請(qǐng)墊薪程序。

在常規(guī)情況下，雇員獲得基金墊薪必須滿足一定條件：有破產(chǎn)申請(qǐng)的提出，破產(chǎn)是墊付欠薪的先決條件；法定期間被欠薪，即工資須在雇員離職前的4個(gè)月內(nèi)被拖欠；法定期間提出，即必須在雇員離職后6個(gè)月內(nèi)提出。但是，為了保持制度的靈活性以維護(hù)雇員利益，法例還規(guī)定在無破產(chǎn)申請(qǐng)?zhí)岢龅奶囟ㄇ樾蜗?，勞工處可酌情決定是否向雇員墊付欠薪，且任何人不得就此采取法律行動(dòng)。

第三，明確有限墊付原則。保障基金并非包攬所有欠薪，而是通過對(duì)欠薪時(shí)間、欠薪數(shù)額和范圍的適當(dāng)限制，實(shí)行有限的墊付。欠薪須發(fā)生于法定時(shí)段；欠薪須屬法定類別，包括工資、代通知金、遣散費(fèi)和未放年假及法定假日薪酬；須在法定限額內(nèi)，現(xiàn)行工資上限為3.6萬，代通知金上限為2.25萬，未放年假及法定假日薪酬上限為1.05萬，遣散費(fèi)超出5萬的部分僅墊付半數(shù)。欠薪超出限額的，按上限墊付；未超出限額的，按實(shí)際發(fā)生額墊付。

(二)程序設(shè)置

第一，銜接破產(chǎn)程序。雇員發(fā)現(xiàn)企業(yè)有喪失清償能力之虞，即可聯(lián)絡(luò)勞工處。勞工處收到投訴后與法律援助署聯(lián)系，以幫助雇員迅速啟動(dòng)破產(chǎn)程序。同時(shí)，勞工處協(xié)助雇員申請(qǐng)?zhí)鼗菘铐?xiàng)，基金在查實(shí)個(gè)案并在破產(chǎn)申請(qǐng)?zhí)峤缓髩|支。如果申請(qǐng)人對(duì)決定不服，可申請(qǐng)復(fù)核，仍不服的可上訴至委員會(huì)。從整體上看，這一套法律機(jī)制的效率比較高，程序耗時(shí)逐漸下降，2011/2012年達(dá)到了2.1周。

第二，銜接代位權(quán)機(jī)制。雇員獲基金墊付后，須將特惠款項(xiàng)的優(yōu)先權(quán)轉(zhuǎn)讓給委員會(huì)。委員會(huì)可以采取適當(dāng)?shù)姆刹襟E行使該權(quán)利。實(shí)踐中，委員會(huì)通常向破產(chǎn)管理署或破產(chǎn)人提交債權(quán)證明材料，積極參與大型清盤個(gè)案的債權(quán)人會(huì)議，監(jiān)管、追討已撥付的特惠款項(xiàng)。但是，代位權(quán)不影響申請(qǐng)人追討未獲墊支的薪酬或其他債項(xiàng)。

(三)法律責(zé)任

根據(jù)法例，若提供虛假資料將被定罪，可判最高5萬元罰款及3個(gè)月監(jiān)禁；任何人無合理解釋拒不配合處長查訊，亦屬犯罪，可被判罰款和監(jiān)禁。對(duì)基金誤發(fā)或者被騙取的特惠款項(xiàng)，委員會(huì)均有權(quán)向收款人追討。

三、生成背景與制度流變：香港破產(chǎn)欠薪保障法律制度的縱向分析

(一)生成背景

香港破產(chǎn)欠薪保障法的生成，有以下幾個(gè)背景因素：一是1980—1982年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，大量企業(yè)破產(chǎn)倒閉形成欠薪浪潮，這是經(jīng)濟(jì)動(dòng)因；二是工資優(yōu)先權(quán)機(jī)制的失靈，這是法律動(dòng)因；三是西方主要國家針對(duì)欠薪保障的立法文本為香港提供了制度參照，這是國際動(dòng)因。

從經(jīng)濟(jì)根源看，法例導(dǎo)源于經(jīng)濟(jì)危機(jī)中大量企業(yè)倒閉形成的欠薪浪潮。1980—1982年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，沉重打擊了香港經(jīng)濟(jì)，GDP增長率從年均10%驟降至1982年的2.96%，1985年甚至達(dá)到0.72%。1983年，整個(gè)工業(yè)平均開工率不足60%，企業(yè)倒閉數(shù)和失業(yè)率急劇攀升，引發(fā)了嚴(yán)重的欠薪問題。雇員為追索欠薪，往往采用集體行動(dòng)或非理性手段，因此矛盾日熾。此時(shí)，法律的捉襟見肘使之惡化為社會(huì)問題。根據(jù)《破產(chǎn)條例》和《公司條例》的規(guī)定，在破產(chǎn)或清盤程序中，雇員可就其未逾法律規(guī)限的薪酬優(yōu)先于其他債權(quán)得到清償。但是，該權(quán)利具有明顯的局限性：清償順位雖優(yōu)先于普通債權(quán)但卻后于抵押權(quán)；對(duì)優(yōu)先清償?shù)那沸较薅〞r(shí)間和數(shù)額，超出部分只能列為普通債權(quán)受償。雖然優(yōu)先權(quán)可使雇員獲得部分薪酬，但事實(shí)上企業(yè)往往已無資財(cái)可分，無法滿足清償欠薪的需求，嚴(yán)重影響了雇員的生存權(quán)益。由此可見，保障破產(chǎn)企業(yè)職工薪酬的優(yōu)先權(quán)在實(shí)際上陷于制度虛置的境地。企業(yè)欠薪清償問題也逐漸演變?yōu)榱⒎ê退痉ń缢餐P(guān)注的社會(huì)問題。

面對(duì)以上問題，西方諸國(如法、德、英、日、比、西班牙等)破解的基本思路是：通過制度化設(shè)置來尋求法律上的破解之策，并先后通過了欠薪保障的相關(guān)法律。香港借鑒了國外經(jīng)驗(yàn)，于1985年頒行了《破產(chǎn)欠薪保障條例》。由此，構(gòu)建了具有特色的香港破產(chǎn)企業(yè)欠薪墊付法律制度。

(二)制度流變

自1985年至今，香港對(duì)法例進(jìn)行了14次修訂。其中，10次是提高墊付標(biāo)準(zhǔn)，3次是調(diào)整征費(fèi)率，1次是向基金提供貸款。綜言之，法例之核心在于基金，基金之核心在于墊付標(biāo)準(zhǔn)和征費(fèi)率，這是貫穿法例流變的基本主線。

第一，保障范圍從小到大，堅(jiān)持循序漸進(jìn)的改進(jìn)方式。法例制定之初，基金將保障范圍限定于優(yōu)先權(quán)項(xiàng)下的工資。1987年、1989年、2012年保障范圍先后擴(kuò)大至代通知金、遣散費(fèi)、未放年假及法定假日薪酬。但立法會(huì)對(duì)擴(kuò)大的步伐比較審慎，“除了財(cái)政因素，須遵循各項(xiàng)沿用已久的重要原則，包括以循序漸進(jìn)的方式逐步改善雇員保障，并應(yīng)同其他保障項(xiàng)目一樣設(shè)定上限，以確?；鹂沙掷m(xù)運(yùn)作”。

第二，保障水平從低到高，限額調(diào)整具有剛性特征。提高限額能使雇員獲得更多權(quán)益。其中，工資限額從8 000元(1985年)、18 000元(1993年)提高至36 000元(1996年)，代通知金限額從2 000元(1987年)、6 000元(1993年)提高至22 500元(1996年 )，遣散費(fèi)從4 000元(1989年)、首8 000元加余額半數(shù)(1991年)、首36 000元加余額半數(shù)(1996年)提高至首50 000元加余額半數(shù)(1999年)。從總體上看，保障水平與限額逐步提高，且均是只升不降，剛性極強(qiáng)，因?yàn)橐坏┙档捅貙⒄兄聞诠と后w的強(qiáng)烈反對(duì)。

第三，擴(kuò)大勞工權(quán)益與基金穩(wěn)健運(yùn)行是法例修訂的基本矛盾。擴(kuò)大勞工權(quán)益是趨向，直接體現(xiàn)為特惠款項(xiàng)的增加；基金穩(wěn)健運(yùn)行是原則，直接表現(xiàn)為特惠款項(xiàng)的限制。香港立法會(huì)反復(fù)強(qiáng)調(diào)：第一，須以循序漸進(jìn)方式逐步改善基金的保障范圍，特別是新增保障項(xiàng)目；第二，應(yīng)設(shè)定款額上限以確?；鹂沙掷m(xù)運(yùn)作；第三，應(yīng)避免將未放年假薪酬的法律責(zé)任由企業(yè)轉(zhuǎn)嫁至基金7。法例修訂史表明，擴(kuò)大勞工權(quán)益須以基金穩(wěn)健運(yùn)行為前提。

改革開放40年，中國加速融入了世界，成為世界格局中的重要力量，從落后的農(nóng)業(yè)國大國逐步走向了現(xiàn)代化世界強(qiáng)國。回顧過去40年，中國發(fā)展靠的是改革開放，展望未來同樣需要改革開放，而且必須將改革開放進(jìn)行到底。習(xí)近平總書記指出：“改革開放只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)?！闭驹谛聲r(shí)代，改革開放又踏上了新征程。

四、制度特點(diǎn)與運(yùn)行實(shí)效：香港破產(chǎn)欠薪保障法例的立法評(píng)估

(一)法例特點(diǎn)

第一，法例構(gòu)設(shè)了優(yōu)先權(quán)的協(xié)同機(jī)制。香港法律雖設(shè)優(yōu)先權(quán)，但卻并非萬全之策，因?yàn)椤叭羝髽I(yè)破產(chǎn)時(shí)已無財(cái)產(chǎn)可供清償，那么任何優(yōu)先受償順序都無濟(jì)于事”8， 這在經(jīng)營失敗的中小企業(yè)更為常見。法例之價(jià)值即是彌補(bǔ)該制度漏洞，使優(yōu)先權(quán)不至落空。基金制墊薪既能保障雇員利益，又能使雇員轉(zhuǎn)嫁討薪成本和風(fēng)險(xiǎn)，從冗繁的法律程序中解放出來。但是，基金并非替代或免除企業(yè)責(zé)任，而是代位取得雇員對(duì)企業(yè)的追償權(quán)。這體現(xiàn)了欠薪保障制度與優(yōu)先權(quán)的法律協(xié)同關(guān)系。

第二，政府主要協(xié)助基金運(yùn)行，并不直接承擔(dān)財(cái)政責(zé)任。在法律地位上，委員會(huì)獨(dú)立于政府，基金的墊付責(zé)任和政府的財(cái)政責(zé)任不連帶，政府不直接撥付資金或承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，基金完全依靠自身收支維持平衡。為防止基金崩盤，政府提供信貸支持助其渡過難關(guān)，但基金須償還本息。比如，1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，基金連續(xù)五年出現(xiàn)赤字，到2002年基金面臨崩潰。為此，立法會(huì)緊急批準(zhǔn)政府提供6.95億的過渡貸款9。

第三，基金采取定額收繳和有限墊付的模式。首先，征費(fèi)收繳采取固定費(fèi)率制，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和基金狀況適時(shí)調(diào)整。這不同于比利時(shí)、奧地利、韓國、意大利等按照工資總額的一定比例收取的浮動(dòng)費(fèi)率制。其次，雇員申請(qǐng)資格未與本人繳費(fèi)或企業(yè)繳費(fèi)掛鉤，即雇員申請(qǐng)墊薪并不以本人或企業(yè)已繳費(fèi)為必要條件。這不同于英國、愛爾蘭等的勞資共同繳費(fèi)模式。再次，基金堅(jiān)持有限墊付，只在法定期間、法定額度內(nèi)墊薪。

第四，建立公開透明的監(jiān)管機(jī)制。委員會(huì)委任獨(dú)立核數(shù)師對(duì)基金進(jìn)行審計(jì)，并由其公開發(fā)布財(cái)務(wù)報(bào)告及報(bào)表?；鹗罩ьA(yù)算和年度報(bào)告經(jīng)行政長官批準(zhǔn)，并由其提交立法會(huì)省覽和接受議員質(zhì)詢。委員會(huì)須向社會(huì)發(fā)布年度報(bào)告，接受公眾監(jiān)督。從總體上看，嚴(yán)格的監(jiān)管程序和充分的信息披露，對(duì)保障基金的合法性和安全性極具價(jià)值。

(二)制度實(shí)效

表1 香港破產(chǎn)欠薪保障基金的運(yùn)行情況(1996—2012年)(單位：百萬元；宗)

數(shù)據(jù)來源：香港破產(chǎn)欠薪保障基金委員會(huì)發(fā)布的周年報(bào)告及立法會(huì)有關(guān)文件。

第一，申請(qǐng)數(shù)目與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)息息相關(guān)。申請(qǐng)數(shù)目與企業(yè)倒閉數(shù)量正相關(guān)，與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)負(fù)相關(guān)。對(duì)比金融危機(jī)爆發(fā)前一年，當(dāng)年申請(qǐng)數(shù)目激增至12 716宗，增幅達(dá)64.2%，次年驟增17 117宗，增幅達(dá)121%。其后因經(jīng)濟(jì)短暫復(fù)蘇，申請(qǐng)數(shù)目略微下降。到2002—2003年度，香港經(jīng)濟(jì)受通縮影響持續(xù)放緩，特別是受“SARS”的沖擊，企業(yè)破產(chǎn)數(shù)一路走高， 申請(qǐng)數(shù)目達(dá)22 851宗，創(chuàng)下了迄今為止的歷史最高記錄。之后經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)，申請(qǐng)數(shù)目隨之下降并趨于穩(wěn)定?？梢哉f，申請(qǐng)數(shù)目是經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的晴雨表，這也證明了設(shè)置基金的必要性和法例的實(shí)踐價(jià)值。

第二，征費(fèi)收入是基金最主要的資金來源，征費(fèi)率是基金穩(wěn)健運(yùn)行最基本的調(diào)節(jié)工具。自設(shè)立至今，基金采取過100元(1985年)、250元(1991年)、600元(2002年)、450元(2008年)等四種征費(fèi)率。1991年調(diào)整是滿足提高遣散費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的資金需求11； 2002年的調(diào)整是亞洲金融風(fēng)暴中大量企業(yè)倒閉欠薪致基金連續(xù)5年赤字。2008年降低征費(fèi)率是因?yàn)檫B續(xù)盈余使基金總額達(dá)到了10.45億，足以“積谷防饑”和應(yīng)付“突發(fā)大型倒閉個(gè)案的可能需要”12。征費(fèi)率之所以是最基本的調(diào)節(jié)杠桿，根源在于基金對(duì)征費(fèi)收入的高度依賴性(見表2)。

表2 征費(fèi)收入占該年度基金總收入的百分比(1996—2012年)

第三，設(shè)置代位權(quán)不在于追償率本身，主要是避免企業(yè)轉(zhuǎn)嫁其法定清償責(zé)任。代位權(quán)是基金在墊薪后，代位取得雇員對(duì)企業(yè)的欠薪優(yōu)先權(quán)。但是，法例的實(shí)施前提是企業(yè)無清償能力，而這正是優(yōu)先權(quán)易落空的場域，因此不能指望代位權(quán)得到充分實(shí)現(xiàn)。設(shè)置代位權(quán)，其目的是窮盡企業(yè)財(cái)產(chǎn)以避免基金成為企業(yè)轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的犧牲品。因此，代位權(quán)之行使是證明企業(yè)確已無力清償，而不在于基金能夠獲得多少清償。據(jù)測(cè)算，基金藉由代位權(quán)追回的款項(xiàng)十分有限，追償率一直比較低(表3)。

第四，累積基金、積累率是判斷基金平衡性的核心要素，也是征費(fèi)率調(diào)整的決定性指標(biāo)。累積基金描述了基金的靜態(tài)存量，是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的基本儲(chǔ)備金；積累率表明了基金的動(dòng)態(tài)增量，是本期盈余與本期收入的比率。從兩次應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)看，積累率、累積基金和征費(fèi)率必須及時(shí)聯(lián)動(dòng)。據(jù)表1，1997年危機(jī)爆發(fā)前，累積基金達(dá)到8.78億，為當(dāng)期支出總額的4.5倍，但其后積累率連續(xù)5年為負(fù)值，致使基金在征費(fèi)率提高后仍負(fù)債運(yùn)行；在2008年金融危機(jī)爆發(fā)前，累積基金達(dá)到12億，其后積累率連續(xù)4年均為正值，因此征費(fèi)降低后仍可安全運(yùn)行?；诖耍?008年立法會(huì)確立了征費(fèi)率檢討的客觀機(jī)制：當(dāng)累積基金連續(xù)四季都比8億元少20%或以上時(shí)，便考慮應(yīng)否調(diào)高征費(fèi)率；當(dāng)累積基金連續(xù)四季都比12億元多出20%或以上時(shí)，便考慮應(yīng)否調(diào)減征費(fèi)率13。

表3 追償率(代位追償款項(xiàng)/該年度特惠款項(xiàng))(1996—2012)

盡管從制度設(shè)計(jì)及實(shí)效觀察，法例比較成功，但也存在不足之處。第一，固定費(fèi)率制未能對(duì)企業(yè)規(guī)模、雇員人數(shù)和薪酬總額進(jìn)行區(qū)分，未體現(xiàn)出合理、均衡負(fù)擔(dān)的理念。第二，因香港未設(shè)失業(yè)保險(xiǎn)，制度實(shí)質(zhì)上發(fā)揮了替代救助的功能，名義上較高的保障水平在事實(shí)上是不夠的，這也正是基金在立法會(huì)被屢屢指責(zé)為“刻薄基金”和“吝嗇基金”的根源。第三，在申請(qǐng)?zhí)鼗菘铐?xiàng)被拒的情況下，雇員只能向勞工處和委員會(huì)申請(qǐng)復(fù)核或上訴，并不能提起仲裁或訴訟。第四，盡管追討率較低，但仍需支出追討費(fèi)用。如何既能發(fā)揮優(yōu)先權(quán)功能，又能降低追討費(fèi)用，仍需繼續(xù)優(yōu)化相關(guān)程序機(jī)制。

五、制度啟示與構(gòu)建思路：香港破產(chǎn)欠薪保障法例對(duì)治理欠薪問題的借鑒

(一)制度屬性和立法思路

當(dāng)前，從國家層面來看，我國雖建立了欠薪保障的刑事法律制度，但尚沒有從經(jīng)濟(jì)法學(xué)的視角來統(tǒng)籌考慮欠薪保障法律制度的構(gòu)建，使我國的欠薪保障法律制度在功能和實(shí)效上存在著先天性不足，學(xué)界對(duì)這一問題的研究也是剛剛起步。從地方層面來看，除了深圳和上海借鑒香港的欠薪保障法律制度模板，從經(jīng)濟(jì)法學(xué)的角度創(chuàng)設(shè)了欠薪保障法律制度外，其他省市均未能出臺(tái)類似規(guī)定。究其原因，大多數(shù)省市立法部門對(duì)《立法法》賦予各立法主體的立法權(quán)限、以及對(duì)欠薪保障制度的法律屬性存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)?！读⒎ǚā芬?guī)定，基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度，只能由全國人大及其常委會(huì)制定法律。有的學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，向用人單位征收欠薪保障基金，涉及國家財(cái)稅制度，應(yīng)由國家立法機(jī)關(guān)通過制定法律的形式來加以規(guī)定；除非法律授權(quán)，地方行政法規(guī)和地方規(guī)章無權(quán)對(duì)此作出規(guī)定14。廣東省于2009年就試圖以政府規(guī)章的形式來創(chuàng)設(shè)欠薪保障法律制度，但最終因社會(huì)各界對(duì)其立法權(quán)限和立法依據(jù)的質(zhì)疑而暫停立法進(jìn)程。珠海市于2012年也發(fā)布了《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)欠薪保障條例(征求意見稿)》，亦因同樣原因未能出臺(tái)。對(duì)此，理論界的分歧較大：有學(xué)者認(rèn)為兼具社會(huì)互助合作和雇主自我擔(dān)保的雙重屬性15； 有學(xué)者認(rèn)為具有公共救助性質(zhì)，不同于全體繳費(fèi)、全體收益的勞工保險(xiǎn)；有學(xué)者認(rèn)為是社會(huì)保險(xiǎn)的重要組成部分16。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分屬性與功能，該制度在屬性上是社會(huì)保險(xiǎn)，在功能上具有公共救助效應(yīng)，香港的實(shí)踐證明了這一論斷，認(rèn)為“是一種集體保險(xiǎn)”17， 英國也是將破產(chǎn)欠薪納入到國家保險(xiǎn)基金。筆者建議，將欠薪保障制度確立為社會(huì)保險(xiǎn)的子項(xiàng)目，使地方根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》獲得立法權(quán)限，俟時(shí)機(jī)成熟后納入該法或單獨(dú)立法。

(二)制度模式的選擇

從經(jīng)濟(jì)法視角來看，目前，企業(yè)欠薪保障制度主要有四種模式。其一，財(cái)政資金墊付模式。該模式主要目的是解決農(nóng)民工欠薪問題。一旦發(fā)生大規(guī)模農(nóng)民工欠薪問題，政府財(cái)政就直接向農(nóng)民工墊付欠薪。但該模式與法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的初衷背道而馳，一方面其無形中加大了政府的責(zé)任，讓政府行為代替市場行為；另一方面其無形中誘導(dǎo)了討薪者動(dòng)輒到政府上訪，動(dòng)輒以極端形式討薪以引起政府和社會(huì)的廣泛關(guān)注。該模式以我國浙江為代表。其二，企業(yè)繳費(fèi)模式。該模式要求企業(yè)按法定標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)設(shè)立基金以墊付欠薪，資金來源穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)比較獨(dú)立、法制程度較高，但容易遭受立法權(quán)限的質(zhì)疑，需要由國家立法機(jī)關(guān)對(duì)立法權(quán)進(jìn)行再配置，以獲取立法正當(dāng)性。該模式以我國深圳、上海和香港為代表。其三，勞資雙方共同繳費(fèi)模式。該模式要求勞資雙方共同繳費(fèi)建立欠薪保障基金，但很容易遭到社會(huì)的普遍反對(duì)和勞動(dòng)者的強(qiáng)烈抵制。該模式以英國和愛爾蘭為代表。其四，勞災(zāi)保險(xiǎn)模式。該模式將欠薪納入到勞災(zāi)保險(xiǎn)基金，企業(yè)無須額外繳費(fèi)，但由于《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)基金?？顚Ｓ?，致使該模式在法律協(xié)調(diào)上較有難度。該模式以日本為代表。目前，我國尚未形成統(tǒng)一的企業(yè)欠薪保障模式。筆者認(rèn)為，第二種模式更加成熟穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)予以借鑒。實(shí)踐中，深滬欠薪保障金制度既是以香港為藍(lán)本，實(shí)際運(yùn)行也比較成功。

(三)基本原則的確定

從香港經(jīng)驗(yàn)看，制度構(gòu)設(shè)應(yīng)堅(jiān)持以下原則：其一，應(yīng)急救助，即制度適用于企業(yè)倒閉、欠薪逃匿或欠薪可能引起重大沖突等企業(yè)無清償能力的情形，對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行緊急救助。其二，有限墊付，即基金墊付的欠薪應(yīng)限制在法定期間和法定額度內(nèi)，“成立這個(gè)基金的主要原因，是協(xié)助那些因?yàn)槭艿焦酒飘a(chǎn)影響，要離開公司又找不到工作的人，在短期內(nèi)獲得補(bǔ)助，解決生活問題，而并非是要十足賠償他們應(yīng)得的金錢”17。 其三，代位追償，即基金在墊薪后取得代位追償權(quán)，通過窮盡企業(yè)的法定責(zé)任財(cái)產(chǎn)，避免無良企業(yè)將違法欠薪的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁至基金。其四，穩(wěn)健運(yùn)行，須以循序漸進(jìn)的方式逐步改善基金的保障范圍，特別是新增保障項(xiàng)目；須設(shè)定款額上限以確保基金可持續(xù)運(yùn)作；須避免將企業(yè)的法律責(zé)任轉(zhuǎn)嫁至基金；擴(kuò)大欠薪職工權(quán)益須以基金穩(wěn)健運(yùn)行為前提。

(四)制度運(yùn)行框架

制度框架及其構(gòu)成要素，應(yīng)在國務(wù)院統(tǒng)籌下交由地方積極探索。原則上，基金來源于企業(yè)繳費(fèi)，政府可給予財(cái)政補(bǔ)貼或承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。費(fèi)率可按照工資總額提繳或者采取固定費(fèi)率，具體征繳工作由人社部門負(fù)責(zé)。由政府、工會(huì)和企業(yè)的代表組成專門委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)管基金、費(fèi)率調(diào)整、異議復(fù)核、發(fā)布報(bào)告等。具體工作交由人社部門，參考其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的運(yùn)作流程。制度的適用情形可主要設(shè)定為企業(yè)無力清償?shù)那沸剑ㄆ飘a(chǎn)、解散或可能引起重大沖突等。鑒于我國目前頻發(fā)群體性、極端性的討薪事件，可將企業(yè)惡意欠薪納入進(jìn)來，由基金應(yīng)急墊付以化解社會(huì)矛盾，并通過責(zé)令支付程序銜接拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪的入罪機(jī)制，對(duì)企業(yè)進(jìn)行威懾性追償。墊付項(xiàng)目可以工資和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金為主，合理設(shè)定墊付上限、申請(qǐng)時(shí)限和墊付期限，并根據(jù)基金財(cái)政狀況逐漸擴(kuò)充。墊付機(jī)制銜接破產(chǎn)程序、清算程序和代位權(quán)機(jī)制，盡量減少程序耗時(shí)。應(yīng)明確賦予勞動(dòng)者充分的救濟(jì)權(quán)利，允許勞動(dòng)者提起復(fù)議、仲裁和訴訟。

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Legal Countermeasures for Enterprises’ Back Salary:A Study Based on Hongkong’s Experience

CHEN Li

(Department of Public Administration, Anhui Vocational College of Police Officers, Hefei 230031, China)

After the economic crisis from 1980 to 1982, Hongkong faced a tidal wave of back salary due to a lot of business failures and disorder of priority mechanism for back salary. Taking overseas experience as an example, Hongkong set up an insurance fund system for back salary. Depending on a perfect legal procedure, the system brought back salary into special fund, paid on account and gradually increased standard of payment. This legal design was of distinctive characteristics and proved to be very successful judging by the data drawn from its actual operation. It provides a valuable systematized way to solve the frequent occurrence of peasant workers’ dun for default laborage as well as seasonal outbreak of back salary in present-day China. So local governments should be encouraged to explore and establish insurance system for back salary.

back salary; business failure; insurance fund for back salary; subrogation right

2016-10-14

教育部人文社會(huì)科學(xué)青年研究項(xiàng)目(14YJC820080：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的體系構(gòu)建及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究》)；安徽省高校人文社會(huì)科學(xué)重大研究項(xiàng)目(SK2014ZD002 ：《農(nóng)村集體組織成員權(quán)的體系構(gòu)建及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究》)

陳 莉(1971-)，女，安徽固鎮(zhèn)人，安徽警官職業(yè)學(xué)院公共管理系副教授，碩士。

D912.5

A

1009-2463 (2016)06-0085-07