郭麟+吳爽

摘 要：隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市土地政策逐漸放開(kāi)，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)已成為城市地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源之一，但農(nóng)村土地在法律上依然處于限制狀態(tài)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、建設(shè)合同相對(duì)人、地方政府、農(nóng)民這四者間的矛盾也因相關(guān)制度的不完善而無(wú)法得到解決。特別是關(guān)于集體建設(shè)用地審批問(wèn)題政府占據(jù)了主導(dǎo)的地位，且完全超出了其應(yīng)具有的地位和應(yīng)發(fā)揮的作用，大大阻礙了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立。而登記制度的缺位則導(dǎo)致大量土地違規(guī)使用，使得農(nóng)民的利益無(wú)法得到保障。因此，只有厘清四方主體之間的關(guān)系，兼顧各方利益與社會(huì)效益，才能保障集體土地的使用做到公平、合理、高效，進(jìn)而保障農(nóng)民的利益，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)民；地方政府；集體建設(shè)用地；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）11-0106-07

收稿日期：2016-06-17

作者簡(jiǎn)介：郭麟（1991—），男，安徽馬鞍山人，渤海大學(xué)法律專(zhuān)業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)；吳爽（1974—），女，遼寧錦州人，渤海大學(xué)經(jīng)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制。

基金項(xiàng)目：本文系遼寧省社科基金項(xiàng)目“遼寧農(nóng)村土地法律制度創(chuàng)新研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：L15BFX001。

一、集體建設(shè)用地使用權(quán)現(xiàn)狀

（一）概念簡(jiǎn)析

集體建設(shè)用地使用權(quán)是指農(nóng)民集體和個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)依法使用集體所有的土地的權(quán)利。根據(jù)我國(guó)《憲法》第十條第二款規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。第四款規(guī)定：任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。第五款規(guī)定：一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地。

我國(guó)特有的土地雙軌制決定了城市土地與農(nóng)村土地所有權(quán)主體的不同，與集體建設(shè)用地使用權(quán)相對(duì)應(yīng)的是建設(shè)用地使用權(quán)，所有權(quán)的主體是國(guó)家，而集體建設(shè)用地使用權(quán)是集體所有的建設(shè)用地，所有權(quán)主體是農(nóng)村集體。

我國(guó)并沒(méi)有具體的關(guān)于該權(quán)利的法律依據(jù)，但《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！笨梢钥闯?，法律對(duì)于國(guó)家所有的建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)做出了明確的區(qū)分，但并沒(méi)有更多的關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的具體規(guī)定。因此，農(nóng)村集體只能依據(jù)地方政府的相關(guān)行政規(guī)章有些甚至不經(jīng)過(guò)地方政府的審批就擅自對(duì)外出賣(mài)集體用地?？梢院敛豢鋸埖卣f(shuō)，我國(guó)現(xiàn)有的發(fā)展方式存在資源利用粗放低效、透支未來(lái)、發(fā)展成果不能共享、利益分配不公，社會(huì)矛盾日漸突出等問(wèn)題都與現(xiàn)行的建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有著直接或間接地聯(lián)系。[1]如此看來(lái)，相應(yīng)制度的建立已經(jīng)刻不容緩。制度的確定從根本上是為了厘清集體建設(shè)用地使用權(quán)各主體間的具體權(quán)利義務(wù)，所以，制度建立前必須明確各主體間的作用與地位。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)現(xiàn)狀分析

雖然法律上對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)并沒(méi)有詳細(xì)的闡述，但現(xiàn)實(shí)中關(guān)于集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)卻非常頻繁，這更體現(xiàn)出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下集體建設(shè)用地價(jià)值的非市場(chǎng)化已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)潮流。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織渴望通過(guò)加強(qiáng)流轉(zhuǎn)的方式發(fā)揮土地的應(yīng)有價(jià)值，這也直接導(dǎo)致了諸如小產(chǎn)權(quán)房等一系列問(wèn)題的出現(xiàn)，致使土地的價(jià)值無(wú)法完全發(fā)揮，農(nóng)民的利益無(wú)法得到保障。特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，由于這些地區(qū)對(duì)土地的需求量較大，因此也就成為了集體建設(shè)用地使用權(quán)在沒(méi)有法律保障情況下隱形流轉(zhuǎn)的主要區(qū)域，導(dǎo)致了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)自發(fā)行為的大量發(fā)生，數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)展。[2]以上這些事實(shí)都說(shuō)明，國(guó)家應(yīng)盡快完善關(guān)于集體建設(shè)用地的法律設(shè)定，以保持與社會(huì)發(fā)展之間的與時(shí)俱進(jìn)。

自1996年蘇州市率先頒布存量集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策以來(lái)，安徽蕪湖、浙江湖州、河南安陽(yáng)、四川成都等地先后開(kāi)展了試點(diǎn)工作，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵界定、收益分配、監(jiān)督管理等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策提供了實(shí)踐參考。[3]

二、集體建設(shè)用地中各主體間的地位

（一）集體建設(shè)用地中各主體及其地位

⒈農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。我國(guó)對(duì)于農(nóng)村集體土地是禁止轉(zhuǎn)讓的，這也是我國(guó)土地雙軌制的核心內(nèi)容之一，但轉(zhuǎn)讓使用權(quán)沒(méi)有動(dòng)搖所有權(quán)人是集體的這個(gè)根本，同時(shí)還可以實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化。

農(nóng)村集體是土地的所有人，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既然是對(duì)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保管與處分的組織，有權(quán)對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行處分，也就是集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的一方當(dāng)事人，對(duì)合同享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)。從使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同來(lái)看，這是平等主體之間的財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)行為，政府的行政審批僅僅是對(duì)合同所涉及的相關(guān)標(biāo)的進(jìn)行審查。政府應(yīng)作為形式審查的工具，而不應(yīng)干涉合同當(dāng)事人之間的合意。合同當(dāng)事人雙方具有完全的意思自治，一方并不存在對(duì)于另一方的行政地位，更加符合民法最為核心的意思自治與合同相對(duì)性原則。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與法人有著很多性質(zhì)相似之處，其通過(guò)村民大會(huì)這個(gè)意思機(jī)關(guān)，具有獨(dú)立的人格、財(cái)產(chǎn)及名義，可以作為一個(gè)民事主體與相對(duì)人簽訂民事合同，獨(dú)立承擔(dān)不履行義務(wù)而產(chǎn)生的責(zé)任。如果將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民之間設(shè)定成股東與法人之間的關(guān)系，農(nóng)民選舉出的村民大會(huì)來(lái)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的意思機(jī)關(guān)，做出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)外簽訂合同、管理集體財(cái)產(chǎn)等等的決定，這樣的關(guān)系更加有利于保護(hù)農(nóng)民利益，加之吸收已有的公司法相關(guān)制度，會(huì)更具可操作性。

⒉建設(shè)合同相對(duì)人。對(duì)于建設(shè)合同相對(duì)人而言并沒(méi)有太多的要求。從行政層面來(lái)說(shuō)，相對(duì)人只需有相應(yīng)的建筑企業(yè)法人資格，并向政府和規(guī)劃部門(mén)等做好相應(yīng)的審批工作。從民事層面來(lái)說(shuō)，約束建設(shè)合同相對(duì)人的僅僅是合同。換一個(gè)角度來(lái)看，如果對(duì)建設(shè)合同相對(duì)人強(qiáng)行加以限制則不利于土地流轉(zhuǎn)。所以，政府機(jī)構(gòu)在干預(yù)集體建設(shè)用地使用權(quán)合同過(guò)程中，不應(yīng)對(duì)相對(duì)人加以過(guò)多的干預(yù)，特別是合同內(nèi)容。而現(xiàn)實(shí)的情況是，政府作為行政審查機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)合同相對(duì)人提交的一些審批文件常常是采取不作為或者各種刁難的態(tài)度，這就增加了建設(shè)合同相對(duì)人簽訂合同的難度。

⒊地方政府機(jī)構(gòu)。地方政府機(jī)構(gòu)是具有審批集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓程序職能的行政主體，既然是行政主體，其應(yīng)當(dāng)也只能做法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)或委托的事，包括對(duì)農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)用地的規(guī)劃區(qū)分和登記、對(duì)土地轉(zhuǎn)讓合同以及涉及的土地規(guī)劃的審批、對(duì)環(huán)境污染的監(jiān)督等。這些行政程序應(yīng)有明確標(biāo)準(zhǔn)、有章可循，不應(yīng)以行政機(jī)關(guān)個(gè)別人的意志為轉(zhuǎn)移。從趨勢(shì)上看，加強(qiáng)國(guó)家的宏觀調(diào)控和管理，更加專(zhuān)注于土地資源的使用效率和土地收益的分配公平，關(guān)注農(nóng)地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)及實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，為土地流轉(zhuǎn)提供更好的政策環(huán)境和配置制度，是當(dāng)前國(guó)內(nèi)外土地流轉(zhuǎn)制度探索的重點(diǎn)。[4]

集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體是農(nóng)村集體，在處分集體建設(shè)用地的過(guò)程中政府不應(yīng)享有處分權(quán)甚至從中獲利，否則集體建設(shè)用地的所有權(quán)性質(zhì)便不符合物權(quán)法的一物一權(quán)的基本原則。政府更不應(yīng)干涉建設(shè)合同，運(yùn)動(dòng)員與裁判員的身份不能重疊，否則就是對(duì)市場(chǎng)秩序的破壞。一些地方的調(diào)查結(jié)果表明，由于集體土地產(chǎn)權(quán)主體不清，導(dǎo)致實(shí)踐中大量出現(xiàn)上級(jí)政府代下級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體建設(shè)用地使用權(quán)中的土地資產(chǎn)處置權(quán)，以行政權(quán)代替土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，嚴(yán)重侵害了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的利益。[5]一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部還利用手中的權(quán)力隨意侵吞農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民應(yīng)當(dāng)獲得的流轉(zhuǎn)利益，導(dǎo)致怨聲載道，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。[6]可見(jiàn)，很多的地區(qū)因沒(méi)有相關(guān)規(guī)定而出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。在這種背景下，政府一旦脫離監(jiān)督程序的約束而介入到市場(chǎng)之中，同樣會(huì)產(chǎn)生各種各樣的問(wèn)題，這也是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)困難，大量違規(guī)土地使用的最主要原因。

⒋農(nóng)民。真正參與集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓的農(nóng)民只是集體中的一部分，因?yàn)樗修r(nóng)民不可能一起去參與合同的簽訂過(guò)程，所以必然需要有代表。而集體的存在就是為了保障每一個(gè)農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民零散的權(quán)利集中在一起發(fā)揮出最大的作用。實(shí)踐過(guò)程中，由于對(duì)農(nóng)村集體的約束不足，有的農(nóng)村集體并不是代表所有農(nóng)民的利益，而是代表某些個(gè)人利益。某些人為了個(gè)人利益而操縱整個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織，大部分農(nóng)民無(wú)法從中獲取應(yīng)得的利益。從根本上說(shuō)，這是農(nóng)民個(gè)體與集體之間地位差異所致，同時(shí)，這也是農(nóng)村社會(huì)矛盾的來(lái)源之一。

（二）各主體間利益差異導(dǎo)致的問(wèn)題

筆者認(rèn)為，因各主體間的地位混亂，且每一主體作為經(jīng)濟(jì)學(xué)上的理性人都有著趨利性，追逐著自身的利益最大化，由此導(dǎo)致了非常嚴(yán)重的問(wèn)題，具體表現(xiàn)為以下幾方面：

⒈集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同性質(zhì)模糊。集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓合同應(yīng)具有民事性質(zhì)，但實(shí)踐過(guò)程中，建設(shè)合同卻往往具有行政的性質(zhì)，因?yàn)闆](méi)有行政上的審批集體土地動(dòng)彈不得，由此大部分農(nóng)民理所應(yīng)當(dāng)?shù)卣J(rèn)為該合同是由政府機(jī)關(guān)決定的。

這樣，土地權(quán)利人的權(quán)利往往完全無(wú)法得到保障，特別是在我國(guó)，雖然農(nóng)民作為真正的權(quán)利人但一直處于弱勢(shì)地位，農(nóng)村沒(méi)有健全的意思機(jī)關(guān)對(duì)外管理處分自己的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民更無(wú)法用自己的意思去處分集體土地，農(nóng)民的利益便無(wú)法得到保障。

⒉地方政府地位不明確。地方政府在市場(chǎng)中的地位問(wèn)題一直是一個(gè)難題，有時(shí)候既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員。一方面，政府作為行政機(jī)關(guān)必然具有一定的行政職能，因此其行為應(yīng)建立在公平公正的基礎(chǔ)上；另一方面，政府也在市場(chǎng)中占有一定的位置，作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體追求著自身利益的最大化。兩者之間的矛盾在于政府在尋求自身利益的過(guò)程中是否還能去保持公平公正。如果沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督體系，答案必然是否定的。若地方政府為了自身利益最大化而濫用行政權(quán)力，一般的市場(chǎng)主體無(wú)論如何也無(wú)法與其抗衡。單方面的政府行政壟斷對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而言百害而無(wú)一利，這也是《反壟斷法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》都加以禁止的。

實(shí)踐中，由于沒(méi)有具體的制度對(duì)其進(jìn)行約束，再加上地方政府機(jī)構(gòu)并不像在國(guó)有土地出讓過(guò)程中可以通過(guò)征收再出讓的方式來(lái)獲取利益，因此有的地方政府常常陷入一種消極的工作狀態(tài)，所謂的行政不作為就是最直接的體現(xiàn)。而如果地方政府直接作為建設(shè)合同當(dāng)事人對(duì)外轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)且可以從中獲取利益，又完全混淆了建設(shè)用地所有權(quán)人的權(quán)屬關(guān)系，也是違背物權(quán)法定的行為。

⒊土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定不科學(xué)。農(nóng)村集體建設(shè)用地的價(jià)格一直都是一個(gè)被忽略但存在的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，因政府行政干預(yù)過(guò)強(qiáng)，使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)困難，從而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)價(jià)格一直無(wú)法提高，平均價(jià)和城市土地的價(jià)格相差數(shù)倍甚至十幾倍。當(dāng)某種制度安排長(zhǎng)期導(dǎo)致要素生產(chǎn)效率低于生產(chǎn)可能性邊界，以及與之相關(guān)的利益團(tuán)體的實(shí)際收益低于其潛在利益時(shí)，即構(gòu)成了制度需求的持久壓力。[7]我們既然已經(jīng)處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，對(duì)于集體建設(shè)用地仍然如此放不開(kāi)手腳，原因可能很大程度上是顧忌我國(guó)城鄉(xiāng)二元化體制被打破，這一點(diǎn)在我國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)中不包括集體建設(shè)用地使用權(quán)這一概念就可以看出。一旦被打破，農(nóng)村土地會(huì)大量流失，集體土地作為農(nóng)民生活保障的性質(zhì)就會(huì)喪失，甚至?xí)绊懙奖疽呀?jīng)觸底的十八億畝耕地紅線。

⒋利益分配不平衡。農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體，這很大程度上是對(duì)農(nóng)民利益的一種保障。但遺憾的是，現(xiàn)實(shí)中在集體建設(shè)用地使用權(quán)的處理過(guò)程中農(nóng)民并沒(méi)有得到應(yīng)有的利益與保障，主要原因還在于農(nóng)民與集體之間的利益不明確，如集體對(duì)外簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)獲得的利益應(yīng)當(dāng)如何處分，農(nóng)民能否參與利益分配，如何分配等，這些問(wèn)題在實(shí)踐過(guò)程中都沒(méi)有答案。

三、重新確定集體建設(shè)用地中

各主體間的地位

（一）弱化政府行政干預(yù)，加強(qiáng)土地市場(chǎng)化運(yùn)作

政府作為行政主體，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中更重要的應(yīng)是起到市場(chǎng)監(jiān)管的作用，因此，政府的中立性必然是重中之重。如果整個(gè)市場(chǎng)是一個(gè)運(yùn)動(dòng)會(huì)，那么政府應(yīng)當(dāng)作為裁判員存在。裁判員應(yīng)當(dāng)是程序的一種，不能左右比賽的進(jìn)程。因此，政府應(yīng)當(dāng)起到的作用是形式審查，保障制度的健全，保證各主體能夠受到公正的待遇，且在審查過(guò)程中盡量的做到程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、形式化。

1.加強(qiáng)土地登記工作。任何的土地流轉(zhuǎn)都應(yīng)當(dāng)建立在土地登記明確的基礎(chǔ)之上，沒(méi)有確切的登記制度，土地所有權(quán)人、使用權(quán)人、租賃人以及土地用途等都無(wú)法確定，更無(wú)法對(duì)土地流轉(zhuǎn)中的其他問(wèn)題進(jìn)行審查與監(jiān)控。筆者認(rèn)為，目前我國(guó)農(nóng)村土地存在大量的非法占有、非法使用問(wèn)題，很大程度上就緣于登記工作不到位。只有做到每一塊土地都進(jìn)行明確登記，才能更好地去管理、規(guī)劃、利用土地，才能使每一塊土地都能做到物盡其用。

土地登記應(yīng)包括土地所有的確權(quán)登記、土地性質(zhì)登記及土地流轉(zhuǎn)過(guò)程登記。前兩者保障的是土地歸屬層面的穩(wěn)定，其中土地性質(zhì)登記更有助于限定土地用途以及有效加強(qiáng)土地的可規(guī)劃性，防止在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中對(duì)農(nóng)業(yè)耕地的濫用，有利于對(duì)基本農(nóng)田非法使用的行為進(jìn)行有效遏制。后者保障的是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的穩(wěn)定，當(dāng)個(gè)人遇到土地相關(guān)問(wèn)題時(shí)，可以向有關(guān)的登記機(jī)構(gòu)要求信息公開(kāi)，并以此作為救濟(jì)的證據(jù)。

2.農(nóng)村土地用途管制與土地規(guī)劃。地上的規(guī)劃登記行為是一種基礎(chǔ)，只有建立在登記制度完善的情況下，土地規(guī)劃部門(mén)才可以根據(jù)完整的土地登記更加詳細(xì)地完成土地規(guī)劃，因此，土地規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)作為土地登記的一部分而存在，這樣，土地規(guī)劃才能夠更加健全，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)土地市場(chǎng)化進(jìn)程。從當(dāng)前世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家的情況來(lái)看，盡管各國(guó)家的土地流轉(zhuǎn)制度有很大區(qū)別，但都把土地權(quán)利制度的重心放到了土地的利用上，而不是土地的歸屬上，并將關(guān)注的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到土地收益的公正合理分配以及土地資源的高效利用上。[8]

土地規(guī)劃是一個(gè)系統(tǒng)工程，區(qū)域的土地規(guī)劃應(yīng)建立在整體土地規(guī)劃之上，層層細(xì)化，逐步加深，且局部土地規(guī)劃不能違背整體土地規(guī)劃。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，應(yīng)加強(qiáng)城市與農(nóng)村整體規(guī)劃，以有效地提高土地利用率，保障農(nóng)村土地升值，保障農(nóng)民的利益。

3.環(huán)境污染監(jiān)控。環(huán)境污染一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的嚴(yán)重問(wèn)題，對(duì)于建設(shè)用地環(huán)境污染監(jiān)控應(yīng)當(dāng)是政府職能的一部分。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定：國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理?？梢?jiàn)，政府機(jī)構(gòu)在環(huán)境污染監(jiān)控方面擔(dān)負(fù)著極為重要的職能。

⒋土地糾紛的行政裁決。對(duì)于土地之間的糾紛問(wèn)題，政府作為中立者應(yīng)當(dāng)有作出行政裁決的職能，這也是政府在協(xié)調(diào)具體土地問(wèn)題重要作用的體現(xiàn)。行政法上將土地糾紛的行政裁決作為提起相應(yīng)行政訴訟的前置程序，主要是基于地方政府對(duì)于其管轄的土地更加熟悉了解，且取證調(diào)查方便。既然這種行政裁決是作為一種可以替代司法裁判的方式，政府就應(yīng)當(dāng)不加偏向，真正盡到一個(gè)裁判該盡的義務(wù)。

⒌土地價(jià)格市場(chǎng)化。地方政府對(duì)于制度沒(méi)有限定的事項(xiàng)應(yīng)不予限制。政府對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的其他事項(xiàng)，除非涉及到損害公共或者集體利益等重大情形，否則都應(yīng)許可，這也是政府形式審查所必要的。這種方式的優(yōu)勢(shì)在于：⑴加強(qiáng)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)程序的指導(dǎo)性、可預(yù)測(cè)性，讓農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)合同當(dāng)事人之間有指導(dǎo)性規(guī)定可依據(jù)，使雙方當(dāng)事人的各自利益得以保障。⑵有利于激發(fā)農(nóng)村集體組織與建設(shè)合同相對(duì)人的積極性與創(chuàng)造性，使土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不斷地創(chuàng)新與發(fā)展。⑶有利于農(nóng)村集體建設(shè)用地增值，提高農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)水平。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化

依據(jù)學(xué)理，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種法人具有很強(qiáng)的合理性。賦予村民委員會(huì)以獨(dú)立的法人資格，明晰相關(guān)法律關(guān)系，有利于其獨(dú)立意思的產(chǎn)生，有利于其有效地管理集體土地的相關(guān)事務(wù)。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，日本的都、道、府、縣或市、町、村都具有法人資格，韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的地方制度也有類(lèi)似的規(guī)定。[9]讓農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織的股東來(lái)行使股權(quán)，整個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種類(lèi)似公司的存在即可追求自身利益最大化。

⒈農(nóng)民作為股東享受權(quán)利，分配利益。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化過(guò)程中，受益最大的應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民。但現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民往往無(wú)法公平獲得自己應(yīng)得的利益，因?yàn)檗r(nóng)民無(wú)法真正行使自己的權(quán)利，現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)組織也往往徒有虛名，無(wú)法代表農(nóng)民的意志。

筆者認(rèn)為，如果將農(nóng)民作為股東，問(wèn)題似乎可以迎刃而解。農(nóng)民之于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和股東之于公司存在太多的相似之處。公司制自誕生以來(lái)便是多數(shù)人之間合作關(guān)系的最好形式，一方面，每個(gè)股東以股權(quán)的形式對(duì)公司享有相應(yīng)的權(quán)利，分配利潤(rùn)；另一方面，股東對(duì)于公司做出的決議可以提出異議或者提起訴訟來(lái)維護(hù)自己的權(quán)利。農(nóng)民作為股東，對(duì)集體土地享有的股權(quán)，有兩種分配股權(quán)方案，一種是按人數(shù)平均分配，一種是按農(nóng)民占土地多少來(lái)分配。集體建設(shè)用地對(duì)農(nóng)民而言的確是一種特殊利益，但農(nóng)村人口流動(dòng)性較強(qiáng)，且有很多長(zhǎng)期外出務(wù)工人員，如果僅僅以平均主義來(lái)分配股權(quán)反而是不公平的。但第二種方式則是現(xiàn)有制度的延續(xù)，也可以減緩改革過(guò)程中可能出現(xiàn)的矛盾。

⒉對(duì)外作為法人與相對(duì)人簽訂合同，成立意思機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織作為法人應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立人格，對(duì)外簽訂建設(shè)用地使用權(quán)合同的主體資格。將集體人格化更加體現(xiàn)了集體的意志，也反映了農(nóng)村土地集體享有所有權(quán)的根本。意思機(jī)關(guān)與監(jiān)督機(jī)關(guān)的設(shè)立，有利于農(nóng)民行使權(quán)利與救濟(jì)。執(zhí)行機(jī)關(guān)讓法人這個(gè)主體擁有自己的執(zhí)行能力，也讓集體經(jīng)濟(jì)組織更加具有活力。三者各司其職互相監(jiān)督，使集體經(jīng)濟(jì)組織真正成為一個(gè)整體。另外，集體經(jīng)濟(jì)組織還應(yīng)保留固定份額財(cái)產(chǎn)作為農(nóng)村集體保障資金，以真正體現(xiàn)農(nóng)村集體的社會(huì)保障功能，讓貧困或者因自然災(zāi)害或疾病無(wú)生活來(lái)源的農(nóng)民每年都能夠得到集體給予的一定補(bǔ)助，也讓農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)有足夠的資金作為保障。

總之，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中各個(gè)主體應(yīng)當(dāng)起到相應(yīng)的作用。只有各主體各司其職，農(nóng)村土地市場(chǎng)才能繁榮，農(nóng)民的利益才能得到保障，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)才能騰飛。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

Abstract：In our country，the legal system of Collective construction land use right system is almost in a blank state.With the development of China market economy deepened step by step，state-owned construction land use right become each local government fiscal revenue and rural land in the law is still in limit state.Because of the contradiction between four main gaps in the system，including the relative people of the rural collective economic organization，construction contract，local government，farmers，the problem of the system has not been resolved.Especially with regard to the collective land construction land examination and approval of the government occupied the dominant position，completely beyond its should have the status and role，greatly hindered the collective construction land and rural land circulation market establishment and registration of the absence of the system also led to a large number of illegal land use.The farmers interests not guaranteed，this is also the important reasons why our country farmland approaching 18 million acres of red problem.To solve these problems，first of all，we should understanding the relationship between the main square，and try our best to take into account the interests of all parties and social benefits，and then we can do a fair and efficient to make collective construction with system，to protect the farmers，and to promote economic and social rapid development.

Key words：farmers；local government；collective construction land；rural collective economic organization