陳家喜

摘要：黨建責任制是在黨內(nèi)落實全面從嚴治黨的重要機制保障，它通過構建任務下派、責任傳遞和對上負責的運行機制。旨在提升黨員干部的政黨認同，強化其黨員意識和黨性觀念。然而，黨建責任制只是在執(zhí)政黨組織體系內(nèi)部構建了負責機制，缺乏對外部環(huán)境和社會公眾的有效回應，容易使黨建工作脫離群眾需求和工作實際，陷于形式主義境地。因此，從推進黨建責任制轉向建設責任型政黨，強化基層黨組織的社會回應能力，密切黨群干群關系，鞏固黨的執(zhí)政基礎，是深入推進全面從嚴治黨的一項新任務。

關鍵詞：全面從嚴治黨；政黨回應性；黨建責任制；責任型政黨

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）04-0030-05

推進全面從嚴治黨面臨的難題之一，是如何保持自上而下黨建責任落實的同時又能避免陷入形式主義負責制的陷阱。全面從嚴治黨是中國共產(chǎn)黨在新時期進行自我改造、自我凈化和自我革新的重大布局，它在凝聚全黨思想、清除黨內(nèi)腐敗、嚴明紀律規(guī)矩、鞏固中央權威方面發(fā)揮了積極作用。執(zhí)政黨通過黨建責任制推動全面從嚴治黨戰(zhàn)略布局在組織上下的貫徹實施。在制度設計上，黨建責任制強調(diào)執(zhí)政黨組織體系特別是各級黨組織一把手的治黨責任，形成責任分解和層層落實的負責機制。但是，目前看來這一內(nèi)部責任體系與外部責任體系即執(zhí)政黨對社會的有效回應還未能有機結合，進而導致黨建責任落實工作中出現(xiàn)了形式化和庸俗化的趨向。

基于上述認識，本文提出執(zhí)政黨在推進全面從嚴治黨戰(zhàn)略的過程中，要從落實黨建責任制走向建設責任型政黨，注重構建兩個責任體系：一是構建執(zhí)政黨組織體系內(nèi)部自上而下的責任體系，強化黨組織和黨員的政黨認同：二是構建執(zhí)政黨對外部社會環(huán)境的責任體系，強化基層黨組織對社會公眾的有效回應能力。鞏固黨執(zhí)政的社會基礎。從目前來看，執(zhí)政黨建構外部責任體系，提升社會回應性的任務更為緊迫和必要。

一、落實從嚴治黨與黨建責任制的建構

現(xiàn)代社會中的政黨往往通過保持與社會的有機聯(lián)系和有效溝通來汲取社會成員的政治支持和政治認同。這一點不僅僅體現(xiàn)為大選期間的選舉動員，還體現(xiàn)為選舉周期內(nèi)黨籍議員走訪選民以及調(diào)整政黨綱領聚合社會利益。政黨適應性（party adapta-tion）是指一個政黨根據(jù)外部社會政治環(huán)境的變化進行組織與策略的調(diào)整，進而獲得更多資源、信息以及政治支持的過程。若是這一調(diào)適過程發(fā)生障礙和梗阻，政黨既不能有效吸納和消弭外部行動者的挑戰(zhàn)，也無法化解內(nèi)在的失序，就會造成政治危機。在競爭性選舉體制下，選舉環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境是兩大影響要素。一個政黨在競選中如何有效響應選民的需求，在執(zhí)政期內(nèi)如何提升經(jīng)濟績效，對于獲取和鞏固執(zhí)政權力影響巨大。那些對外部環(huán)境變化無動于衷的政黨，往往會出現(xiàn)黨員流失、資源匱乏以及選舉支持率下降的嚴重后果。在一黨長期執(zhí)政條件下，由于缺乏有效的政黨競爭壓力，執(zhí)政黨更依賴于對外部環(huán)境變化的自我感知。執(zhí)政黨既需要通過政策綱領的調(diào)整來主動適應執(zhí)政環(huán)境的變化，也需要通過基層組織的行動來及時回應普通群眾的訴求。

全面從嚴治黨的戰(zhàn)略部署可以看成是中央對于執(zhí)政風險的回應。中國共產(chǎn)黨面臨大國執(zhí)政與大黨治理的雙重使命，既要治理13億人口的大國，還要治理8600萬黨員的大黨。打鐵要靠自身硬，有效執(zhí)政的前提是從嚴治黨，黨的自身治理尤為重要和關鍵。習近平總書記提出，“如果管黨不力、治黨不嚴，人民群眾反映強烈的黨內(nèi)突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰。這決不是危言聳聽。”從這一意義上看，全面從嚴治黨是執(zhí)政黨將外部危機和風險轉化為黨內(nèi)治理的行動，是自我凈化、自我完善、自我革新進而提升有效執(zhí)政能力的戰(zhàn)略布局。統(tǒng)計顯示，新中國成立到黨的十八大之前的63年間，因涉嫌腐敗犯罪或嚴重違紀違法落馬的省部級以上高官為145名。平均每年有2.3名高官被查落馬；從黨的十八大召開至2015年12月，全國共有133名省部級以上官員被查處，平均每年查處44.3名。除了打虎拍蠅、獵狐套狼、強力反腐，執(zhí)政黨還從八項規(guī)定到四風整治，從紅臉出汗到咬耳扯袖，從思想建黨到制度治黨，全方位地推進從嚴整黨治黨運動。

全面從嚴治黨戰(zhàn)略一定意義上將執(zhí)政與治黨作了區(qū)分，將治黨看成執(zhí)政的前提。全面從嚴治黨戰(zhàn)略在執(zhí)政黨組織體系內(nèi)部的分解和實施，有賴于黨建責任體系的構建。早在2006年中央即已頒布抓基層黨建工作責任制的文件，明確地方黨委、部門黨組（黨委）抓基層黨建工作的責任，要求加強和改進黨的基層組織建設，提高黨的執(zhí)政能力，鞏固黨的執(zhí)政地位。隨著十八大以來全面從嚴治黨戰(zhàn)略布局的確立和展開，黨建責任制成為執(zhí)政黨在組織內(nèi)部落實這一戰(zhàn)略布局的保障機制。在2014年10月8日召開的黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上。習近平總書記更為直接地提出了“治黨三問”：“是不是各級黨委、各部門黨委（黨組）都做到了聚精會神抓黨建？是不是各級黨委書記、各部門黨委（黨組）書記都成為了從嚴治黨的書記？是不是各級各部門黨委（黨組）成員都履行了分管領域從嚴治黨責任？”這一講話精神成為黨內(nèi)開啟黨建責任制的新號令，中央借助于高度組織化動員和目標責任制考核，將從嚴治黨責任懲處分解和落實下去。中組部隨后下發(fā)《關于開展市縣鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建工作述職評議考核的通知》，要求全國各地突出履行黨建第一責任人職責、整頓軟弱渙散基層黨組織、加強基層服務型黨組織建設、嚴格黨員教育管理、加大基層黨建工作投入等方面內(nèi)容開展述職評議考核。此后，從中央到地方，從上級到下級，從嚴治黨成為各級黨組織的一項重要工作，黨建工作要求和中心工作一起謀劃、一起部署、一起考核，形成了一次全黨范圍的整黨治黨行動。

各級黨組織在具體推進黨建責任制的過程中，形成了從設置責任清單，到實現(xiàn)責任分解，再到強化考核評價的一整套工作機制。具體而言就是：一是設置責任清單，細化黨建責任。受政府權責清單的啟發(fā)，開列責任清單成為各級黨組織推進黨建責任制的重要形式。從既有的黨建責任清單來看，黨建工作的責任得到細化分解，包括思想建設、政治生活、組織建設、干部隊伍建設、作風建設、反腐敗與廉政建設等。一些地方黨建責任體系還進行了進一步的指標化細分，如將思想建設細分為理想信念教育、理論學習落實、學習型黨組織建設等。二是突出責任聯(lián)動，實現(xiàn)責任分解。黨建責任制旨在讓全黨上下確立在黨言黨、在黨憂黨、在黨為黨的角色意識和政治擔當，強化各級黨員干部落實從嚴治黨戰(zhàn)略布局的自覺觀念。因此，一些地方強化了黨委班子全體成員落實從嚴治黨的責任，而不僅限于書記的第一責任，還包括副書記的分管責任，組織部長（委員）的直接責任，其他班子成員承擔各自分管領域的具體責任。三是實施目標考核，強化監(jiān)督評價。一些地方黨委要求“工程化”推進黨建工作，像抓經(jīng)濟工作一樣，實行年初定目標承諾、每月抓跟蹤問效、歲末嚴考核評價，促使各級黨組織守好“主陣地”、黨組織書記種好“責任田”、黨組織其他同志管好“分擔區(qū)”。

黨建責任制還被納入各級黨員領導干部的政績評價體系。調(diào)查顯示，重慶實行黨建問題責任倒查機制，既追究當事人責任，又追究相關領導責任；湖南將在市縣鄉(xiāng)三級黨委年度綜合目標考核中，把農(nóng)村基層黨建權重分別提高到10%、20%和30%，并加大問責追責力度：天津加大基層黨建工作在黨組織年度考核中的權重，同時納入黨群、政府機關領導班子年度考核和績效考評：河北對于落實黨建責任不力的黨組織領導人，實行約談、建檔、反饋、問責、通報、函詢等六條追責辦法。此外，許多地方還將黨建責任考評結果、黨建責任履行情況與干部提拔任用結合起來，形成抓好黨建工作的倒逼壓力。

二、單向度的負責制：解構黨建責任制的運行特征

黨的各級組織既是從嚴治黨的實施者和推動者，又是從嚴治黨的目標和對象。黨建責任制的構建和運行帶有單向負責制的特征，即在中央的號召動員之下，從中央到地方及基層，從機關到企業(yè)事業(yè)單位紛紛出臺從嚴治黨的制度規(guī)范，黨建工作責任得到層層分解和落實，各級黨的一把手發(fā)揮主體責任，“書記抓、抓書記，一級抓一級、層層抓落實”，形成自上而下的部署動員和自下而上的負責機制。單向負責制是民主集中制原則在從嚴治黨行動中的具體運用，它體現(xiàn)了從中央到地方及基層組織的命令服從機制，是執(zhí)政黨組織體系內(nèi)部的上下負責制。

從推行效果來看，黨建工作責任制一定程度上改善了黨建工作邊緣化的現(xiàn)象。長期以來，在以經(jīng)濟發(fā)展為重心的政績導向下，黨建工作在一些黨組織書記心目中“說起來重要，干起來次要，忙起來不要，出了問題才想到，后悔之后又忘掉”。黨建工作存在上頭重視、中間傳達、基層應付的現(xiàn)象，存在“書記重、成員輕”、“難量化、易虛化”等問題。部分基層黨組織負責人沒有聚精會神抓黨建，“重業(yè)務、輕黨建”現(xiàn)象不同程度地存在。他們將主要精力放在政務工作、經(jīng)濟發(fā)展、城市建設等方面，對黨建重言表、輕行動，主動抓的少、被動應付多。一些部門班子成員落實分管領域從嚴治黨責任浮在表面，錯誤地認為黨建是“虛功”，是“軟件”，是“后臺”工作，不是“前臺”工作，是“潛績”，不是“顯績”。

黨建責任制的推行進一步強化了各級組織和黨員干部的黨性教育，以及做好黨建工作的責任和使命。一方面，黨建責任制成為落實從嚴治黨的制度保障，黨內(nèi)政治生活、組織生活、理想信念教育、批評與自我批評等由虛轉實，紅臉出汗、咬耳扯袖成為常態(tài)，“三會一課”、黨員活動日、警示教育等成為制度。全黨上下開展從嚴治黨，解決了部分黨員干部理想信念動搖、宗旨意識淡薄、黨員意識淡化、責任意識和擔當精神缺失、不廉不公不實等問題。另一方面，黨建責任制還進一步分解和明晰了各級黨組織的黨建職責，抓好黨建上升為各級黨組織的主業(yè)、職責和“最大的政績”，黨建工作也被與經(jīng)濟工作、民生工作等中心工作并列，同謀劃、共部署。各級黨組織一把手和班子成員成為開展好黨建工作的責任人，他們要做到“一崗雙責”，既要履行崗位工作職責，又要履行好分管領域和部門黨建工作的領導責任，不抓黨建是失職，抓不好黨建是不稱職。通過自上而下的強力動員，黨建工作的責任下沉，監(jiān)督考核體制跟進，形成了全黨上下從嚴治黨的高壓態(tài)勢。

然而，黨建責任制的推行在執(zhí)政黨組織體系內(nèi)部構建了自下而上的負責機制，卻缺乏對于社會公眾的回應機制，從而使黨建工作脫離群眾需求和工作實際，陷于形式主義境地。具體而言，一方面，用形式取代內(nèi)容，用過程代替結果。在黨建責任制的落實過程中，有些基層組織政治學習僵化、形式化，停留于讀讀報紙、念念文件，不解決思想上的困惑，也不回應群眾關切，成為自說自話的空談。有些基層組織黨建工作局限于傳達指示，內(nèi)容單一、枯燥，方法呆板有余、創(chuàng)新不足，針對性、實效性差。一些基層組織領導人對于黨建工作“熱在口頭，冷在手頭”、“熱在上頭，冷在下頭”，采取虛套路、軟措施，做做樣子，喊喊口號，走走形式。有些地方把聽報告、翻材料當成了考核的全部，被考核單位也就“動歪腦”、“念歪經(jīng)”，把功夫下在材料上。

另一方面，用亮點代替全局，用數(shù)字取代成效。為了應付上級黨建工作責任的考核，不少地方及基層黨組織用文件代替落實，用宣傳代替行動，用數(shù)字代替成效。基層黨建熱衷于搞創(chuàng)新，“認認真真搞樣板，集中資源造亮點”，把工作創(chuàng)新變成迎合上級檢查和新聞宣傳的“盆景”，立牌子，搭架子，糊面子，而非扎扎實實加以面上推進的“林景”。還有許多地方重制度制訂、輕操作實施，搞制度“面子工程”，形式主義、官僚主義等問題突出。還有一些基層黨組織將領導統(tǒng)籌、思想建設、黨內(nèi)生活、干部隊伍、組織建設、黨風廉政以及聯(lián)系群眾等黨建職責細化為考核指標和分值，實現(xiàn)量化的黨建工作指標可看可比可考，看起來十分科學合理。比如每兩個月舉行一次黨建工作專題討論會，每季度舉行一次專題民主生活會和黨風廉政專題學習，每半年舉行一次黨建工作分析研判會，每年開展一次軟弱渙散基層黨組織整頓以及基層黨建工作專項述職評議，等等。但是對如何評價上述黨建工作的實際效果卻缺乏明確客觀公正的標準，特別是缺乏普通黨員的參與和普通群眾的評價，結果這些數(shù)字指標、會議記錄及工作臺賬就成為衡量工作成效的主要依據(jù)。

從根源上看。當前從嚴治黨落實過程中出現(xiàn)的形式主義現(xiàn)象，與單向責任制有著一定的邏輯關聯(lián)。從本質上來看，全面從嚴治黨是將政黨治理作為有效執(zhí)政的前提，通過整黨治黨來提升執(zhí)政能力和水平，鞏固執(zhí)政的社會基礎。在單向責任制的制度安排下，下級黨組織對上級黨組織負責，上級黨組織部署任務、督促落實、檢查考核和獎懲評價，并輔之以組織資源、行政權力和工作經(jīng)費等保障機制。這一工作機制造成的結果是：基層黨組織“就黨建抓黨建”，就考核完成考核。忽略了黨建責任與服務群眾以及提升執(zhí)政能力的關系。相比之下，盡管當前許多地方開展了黨員干部直接聯(lián)系群眾、黨員志愿服務以及黨代表進社區(qū)下基層服務等活動，但是總體而言這些活動更多地停留在“向上展示”層面，缺乏供給服務的壓力。換言之，由于黨建工作部署及其考核的權限在上級黨委和組織部門手中，黨員干部缺乏開展“向下負責”的服務活動的內(nèi)在壓力。一些基層黨員干部缺乏主動服務群眾的觀念和意識，他們常常忙于會務、陷于政務卻疏于服務；黨群聯(lián)系工作存在走過場和跟風的現(xiàn)象，領導強調(diào)抓一下、上級檢查補一下、任務來了突擊一下。同時，一些基層組織把聯(lián)系群眾簡單地理解為送溫暖、訪貧問苦活動，忽視了對一些群眾反映的普遍問題和深層問題的把握、分析與提煉，欠缺將民生問題轉化為具體政策措施的意愿和能力。由于這些活動形式大于內(nèi)容，基層群眾也不愿意配合和參與。

三、提升社會回應性：責任型政黨的構建

現(xiàn)代政黨的政治生命在于獲得社會公眾的政治認同和廣泛支持。強化與社會的溝通、關聯(lián)與互動，提升政黨對社會的適應和回應能力，是現(xiàn)代政黨著力追求的目標。政黨根植社會（party mots insociety）的能力也常常被作為政黨適應性的另一表述。在競爭性民主體制下，政黨年齡及政黨支持率是衡量政黨根植社會能力的主要指標。在中國的政治情境下，政黨適應性不僅體現(xiàn)在中央對執(zhí)政風險的回應上，還體現(xiàn)在黨的基層組織扎根基層社會，對于群眾需求的回應上。所謂責任制政黨就是指通過構建吸納社會訴求和群眾期待的制度渠道，及時回應這些訴求和期待，并加以轉化用于政策輸出的政黨。從這一界定出發(fā)，執(zhí)政黨的責任體系應當包括兩個層面：一是中央將從嚴治黨的戰(zhàn)略部署分解下派，形成壓力傳導機制，轉換為各級黨組織的工作任務和職責重心。自上而下的黨建責任制有助于提升黨員干部的政黨認同，強化其黨員意識和黨性觀念。任務下派、責任傳遞和對上負責成為黨建責任制的機制要素。二是基層組織將黨建責任轉換為密切黨群關系、提升社會回應能力，從而強化黨執(zhí)政的社會基礎。由內(nèi)而外的黨建責任制有助于改善黨群干群關系，擴大政治溝通，鞏固黨的執(zhí)政基礎。擴大互動，提升回應，增加認同是責任型政黨的突出特征。

在推進全面從嚴治黨戰(zhàn)略的過程中，如何將落實黨建工作的責任轉換為提升執(zhí)政能力的動力，是亟待加強的任務之一。這就需要從自上而下的責任制向由內(nèi)而外的責任制轉型，強化基層黨組織對社會的回應能力，從根本上鞏固和擴大黨在基層社會的影響力。對于基層黨組織來說，提升社會的回應性可以簡化為更好地做好群眾工作，或者說是通過制度設計將落實從嚴治黨責任與做好群眾工作有機結合起來。

首先，要在黨建責任清單中增加聯(lián)系服務群眾的條款?；鶎狱h組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，其工作責任的重心是落實和開展好服務群眾的各項活動，鞏固黨執(zhí)政的社會基礎。因此。做好群眾工作應當成為基層黨組織落實黨建責任的核心內(nèi)容，并且應該通過制定黨建責任清單的形式固化和強化黨群服務的內(nèi)容，包括黨員干部定期直接聯(lián)系群眾，面對面地幫助群眾解決實際困難：增加黨群服務中心建設投入，開展豐富多樣的服務活動，使之成為黨組織聯(lián)系凝聚群眾的橋梁紐帶：培育黨員群眾志愿服務的意識。通過資源投入和政策引導幫助黨群志愿服務組織進行自我教育和自我服務活動。要通過在黨建責任清單中加大服務群眾的內(nèi)容，將自上而下的黨建責任制轉為由內(nèi)而外的社會責任制，實現(xiàn)基層黨建工作重心的轉向。

其次，要在基層黨建活動中開辟群眾訴求表達通道，變主動服務為及時回應?；鶎狱h組織要適應社會能力成長和群眾需求多元化的現(xiàn)實，轉換服務群眾的方式。當前許多地方開展了各類服務群眾的活動，但大多停留在“替民作主”、“為民點餐”的階段，主動包辦、大包大攬，群眾接納度和參與度并不高。要善于從群眾中汲取決策的智慧和服務的項目，探索“由民作主”和“群眾點餐”的服務方式，把群眾的需求轉化為黨委政府的決策議程和黨員干部的努力方向，做到急群眾所急，想群眾所想，做群眾所需。要善于創(chuàng)新和拓展群眾利益表達和民情吸納的渠道，包括開展座談走訪、設置民情意見箱、設置微信公眾號、定期開展社會調(diào)查和輿情分析，掌握真實準確的群眾訴求，在此基礎上確立基層黨建工作的目標與方向?；鶎狱h組織要構建群眾利益表達——利益綜合——政策回應——意見反饋的回應機制，通過組織資源、行政資源和經(jīng)濟資源的配置，將群眾的利益訴求維護好、落實好，實現(xiàn)“件件有著落、事事有回音”。

最后，要在黨建責任考核中增加基層黨員群眾評價的權重。增強基層黨組織的社會回應性，不僅需要自上而下的壓力推動，更需要自下而上的倒逼驅動。要突出群眾主體地位，充分發(fā)揮群眾評價的效果導向作用。黨建責任評價的重要任務之一就是要讓基層黨組織書記樹牢責任意識，主動把責任扛在肩上，把抓黨建作為主業(yè)，抓出成效。構建群眾參與機制，調(diào)動基層黨員干部和群眾關心黨建、關注黨建、參與黨建的積極性，有助于避免單項責任制的弊病，讓黨組織書記不僅對上負責，還對下負責。要賦予普通黨員群眾參與黨建工作評議的權力，同上級黨組織一道共同對基層黨建工作述職進行評議，對基層黨組織書記和班子成員的黨建工作成效進行評分；加大群眾評分在各級黨組織工作考核中的權重，將群眾評價與組織考察、常委表決相結合，構建科學的黨群聯(lián)系工作評價體系。同時，要加大普通群眾對基層黨組織開展服務群眾工作的評價權重。上級黨組織對于基層黨組織群眾服務工作的評判，除了看制度規(guī)范、工作臺賬、服務場地之外，更應當考察群眾的評價和口碑。對于那些漠視群眾權益、群眾工作不力和群眾反映強烈的基層黨員干部，要給予職位調(diào)整乃至清除出黨。從根本上來看，拓展群眾參與評判基層黨建工作責任和服務群眾成效的渠道，有助于將形式化的黨建責任轉化為實實在在服務群眾的項目，從而提升基層黨組織扎根基層社會和回應群眾需求的能力，鞏固黨在基層社會的執(zhí)政基礎。

（責任編輯 劉龍伏）