焦克源 楊 樂

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扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保銜接研究：一個文獻(xiàn)述評

焦克源 楊 樂

在全面建成小康社會的決勝階段，扶貧開發(fā)政策和農(nóng)村低保制度實現(xiàn)有效銜接(簡稱“兩項制度銜接”)是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的必然要求，是實現(xiàn)全面建成小康社會的基礎(chǔ)性條件。通過對兩項制度銜接相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，研究發(fā)現(xiàn)學(xué)界主要從頂層理念和銜接實踐兩個邏輯層次進(jìn)行了較為全面的探究，但在研究深度與廣度上都有待拓展，即在研究方法上應(yīng)嘗試運用定量研究方法，研究區(qū)域上應(yīng)著重考察集中連片特困區(qū)，研究方向上應(yīng)側(cè)重于對銜接效果的評估體系及其應(yīng)用研究等。最后，研究認(rèn)為兩項制度銜接實踐是社會保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動扶貧的“先行軍”，社會保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動扶貧是我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施的主要路徑選擇。

扶貧開發(fā)； 農(nóng)村低保； 銜接； 精準(zhǔn)扶貧

全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)是確保到2020年實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧。改革開放以來，經(jīng)過全國范圍有計劃有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧，我國農(nóng)村絕對貧困現(xiàn)象得到了根本性緩解，但相對貧困狀況日趨復(fù)雜。當(dāng)前我國農(nóng)村貧困類型已出現(xiàn)分化，東部、中部以及非山區(qū)非少數(shù)民族區(qū)暫時性貧困比例最高，西部尤其是山地的少數(shù)民族區(qū)持久性貧困非常普遍；再者，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的減貧效力受收入分配惡化所拖累的影響已越來越嚴(yán)重[1]62。不同時期、階段我國農(nóng)村的反貧困戰(zhàn)略也必須及時進(jìn)行調(diào)整，單純的扶貧開發(fā)已不能解決問題[1]65，除了進(jìn)一步發(fā)揮開發(fā)式扶貧的“造血”功能，還應(yīng)通過提供更好、更完善的農(nóng)村社會保障體系給最貧困*開發(fā)式扶貧在執(zhí)行過程中忽略最貧困人口，造成最貧困人口易落入“貧困陷阱”，參見文獻(xiàn)[2]。和次貧困人口“輸血”，擺脫貧困的惡性循環(huán)和代際轉(zhuǎn)移，提高脫貧質(zhì)量和可持續(xù)性[2]。

農(nóng)村扶貧開發(fā)政策(簡稱“扶貧開發(fā)”)和農(nóng)村最低生活保障制度(簡稱“農(nóng)村低?！?是我國農(nóng)村反貧困治理的兩翼[3]，兩項工作一脈相承。扶貧開發(fā)是一項經(jīng)濟(jì)開發(fā)政策，關(guān)注的是貧困人口的發(fā)展權(quán)，是“造血”式扶貧；農(nóng)村低保是一種社會保障制度，關(guān)注的是貧困人口的生存權(quán)，是“輸血”式扶貧；兩者具有天然的目標(biāo)一致性。在當(dāng)前我國扶貧開發(fā)工作已進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧的背景下，“堅持扶貧開發(fā)與社會保障有效銜接”*人民網(wǎng). 中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定.http:∥politics.people.com.cn/n/2015/1208/c1001-27898134.html。最后訪問時間：2015年12月29日。，保障好貧困人口的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，使兩項制度有效銜接形成合力，具有應(yīng)然性、必然性與迫切性。鄭杭生、李棉管，向德平、劉欣以及王三秀分別從社會互構(gòu)論、社會投資型國家理論、可持續(xù)生計等視角出發(fā)，直接抑或間接地指出農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)銜接的必要性[4-6]。因而，筆者認(rèn)為兩項制度有效銜接是實現(xiàn)貧困人口生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的必然要求，是做好新時期扶貧工作的重大舉措，是實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的基礎(chǔ)性條件。

兩項制度銜接正式試點實施至今已近7年，在這方面的研究我們應(yīng)思考以下問題：(1)學(xué)界對兩項制度銜接方向的關(guān)注程度？(2)這些研究在實踐與理論上都作了哪些貢獻(xiàn)？(3)實現(xiàn)兩項制度有效銜接未來亟待深入研究的是什么？為了解答這些問題，本文首先對相關(guān)研究論文進(jìn)行初步整理，以大概了解學(xué)界對該主題的關(guān)注度；然后，通過文獻(xiàn)整理總結(jié)了兩項制度在銜接實踐過程中亟待解決的主要問題；再者，從頂層理念與銜接實踐兩個邏輯層次對學(xué)界已有研究加以梳理與歸納；最后，總結(jié)學(xué)界對該主題研究的邏輯框架，并根據(jù)已有研究對今后的研究做出展望。

一、研究論文的CNKI、CSSCI數(shù)量

研究基于CNKI數(shù)據(jù)庫進(jìn)行文獻(xiàn)檢索，鑒于兩項制度實施有效銜接的時間較短，筆者在一定程度上放寬了文獻(xiàn)搜索條件。在文獻(xiàn)篩選過程中，我們堅持有述有論、直接抑或間接主題相關(guān)的原則；其次，研究剔除了紀(jì)實性文章、干部講話文稿、會議綜述等非學(xué)術(shù)性論文；同時，針對兩個或者多個刊物發(fā)表同一作者的相似標(biāo)題、相似內(nèi)容論文的情況，本研究只保留影響因子較高或刊期較前的文獻(xiàn)。對于文獻(xiàn)檢索的時間維度，研究以2015年12月為截止期，并不設(shè)置起始期，而是根據(jù)文獻(xiàn)檢索結(jié)果回推；據(jù)此，初步排除后獲得論文46篇，最終檢索到符合條件的文獻(xiàn)時間起止跨度為2007—2015年(見圖1)。

圖1 研究論文年份分布折線圖注：CNKI數(shù)量是指初步篩選后的論文數(shù)量；CSSCI數(shù)量是指二次處理后的論文數(shù)量。

2007年7月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(國發(fā)〔2007〕19號)(簡稱“通知”)，發(fā)布前后的三篇論文*這三篇論文分別是，匡遠(yuǎn)配，曾福生.低保制度背景下的農(nóng)村扶貧模式創(chuàng)新研究——以湖南省為例.農(nóng)業(yè)考古，2007(3)；韋偉強(qiáng).變扶貧為低保——中國農(nóng)村救助范式轉(zhuǎn)換研究.實事求是，2008(2)；韓國才.扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保的聯(lián)系與區(qū)別.新農(nóng)業(yè)，2008(11)。，都對當(dāng)時社會上“實行低保不要扶貧”的觀點做了針對性的回應(yīng)；都表達(dá)了扶貧開發(fā)和低保是有區(qū)別的，兩者需要相互配合的觀點；其中韓國才較為清楚地辨析了扶貧開發(fā)和低保的區(qū)別和聯(lián)系。此后，較早明確兩者銜接關(guān)系并加以探討的是周遵倫對畢節(jié)農(nóng)村貧困地區(qū)的考察[7]。為了進(jìn)一步提取出學(xué)術(shù)水平較高，影響力較大的論文，我們以目前為學(xué)界廣泛認(rèn)同的中文社會科學(xué)引文索引(CSSCI)(含擴(kuò)展版)為準(zhǔn)繩來做下一步的篩選。筆者認(rèn)為這一步是必要的，因為這個指標(biāo)在某種程度上代表著學(xué)界對該主題的關(guān)注和研究程度。經(jīng)過二次處理，最后得到CSSCI來源期刊論文6篇。從圖1中，可以看到CNKI數(shù)量與CSSCI數(shù)量年份分布圖都呈“M”形，兩者走勢較為吻合，說明學(xué)界對兩項制度有效銜接的關(guān)注度也呈“M”形變化。結(jié)合幾個關(guān)鍵時間點，會有助于我們對這種變化的理解，即2007、2008年我國相繼明確提出兩項制度有效銜接的要求*2007年7月的《通知》與2008年10月的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。；2009、2010年開始并擴(kuò)大試點工作*2009年初的《關(guān)于開展農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接試點工作的通知》(國開辦發(fā)[2009]1號)和2010年5月的《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接擴(kuò)大試點工作意見的通知》(國辦發(fā)[2010]31號)。；2011年12月新版《扶貧開發(fā)綱要》*中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)工作方針提出：堅持開發(fā)式扶貧方針，實行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接。將兩項制度有效銜接作為工作方針的重要部分。對照關(guān)鍵時間點與圖1，可以說學(xué)界在兩項制度銜接方面的研究是滯后的，基于筆者近10年的相關(guān)研究，當(dāng)前學(xué)界要么過分強(qiáng)調(diào)扶貧開發(fā)的重要性，要么過分強(qiáng)調(diào)社會保障的重要性是造成這種現(xiàn)象的主要原因，而在這方面我國學(xué)界本應(yīng)發(fā)揮更加積極的作用。

二、兩項制度銜接運行中的問題

研究以46篇論文為樣本，為了保證結(jié)論的代表性，筆者首先考察了論文研究地點的分布情況。為此，剔除了研究內(nèi)容無明確地點指向或以全國為樣本的論文，最后得到21篇符合條件的實證性文章。從論文研究省份頻次分布(見圖2)來看，研究省份占了11個兩項制度有效銜接試點省份中9個，分布情況較好。其次，為了解兩項制度在實踐中難以實現(xiàn)有效銜接的問題都有哪些？筆者在46個樣本中保留了有明確問題描述的22篇論文，并以問題關(guān)注度*本研究對問題關(guān)注度的處理方法是：該問題被一篇文章提到，記為1，以此類推。的方式識別出關(guān)鍵問題；研究不提前設(shè)計問題框架，而是對論文中已列出的問題進(jìn)行整理歸納。通過問題關(guān)注度折線圖(見圖3)，我們可以對兩項制度銜接實踐中遇到的問題有所了解。

圖2 研究省份頻次分布

圖3 類問題關(guān)注度折線圖

在22篇兩項制度有效銜接的文章中，扶貧與低保對象的識別與管理問題出現(xiàn)了21次，關(guān)注度極高，說明我國扶貧方式“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)”。兩部門銜接問題、反貧困資金問題同樣具有較高的關(guān)注度，是兩項制度實現(xiàn)有效銜接的關(guān)鍵問題。其次，扶貧與低保制度及措施缺陷、貧困人口自身問題、扶貧主體單一、基層工作力量薄弱，也受到了基層實踐者和學(xué)者的關(guān)注，同樣不容忽視*在收集的關(guān)于兩項制度有效銜接的46篇文章中，作者第一單位為扶貧、民政等相關(guān)政府部門的文章有17篇，占到了總篇數(shù)的37%；他們工作在兩項制度有效銜接的第一線，熟諳政策實施情況，在一定程度上增強(qiáng)了本研究結(jié)論的可信度與合理性。。

對類問題的了解，不能滿足我們的期待，因此，研究用同樣的方法計算出了各個類問題的子問題關(guān)注度(見表1)，篇幅所限，不再贅述。在我們對兩項制度銜接中存在的問題了解之后，我們想知道學(xué)界為解決這些問題，實現(xiàn)兩項制度有效銜接都做了哪些努力？

三、實現(xiàn)兩項制度有效銜接的頂層理念

針對“兩項制度如何實現(xiàn)有效銜接”，學(xué)界主要從頂層理念和銜接實踐兩個邏輯層次出發(fā)，進(jìn)行了較為豐富的探究。其中，一些學(xué)者從不同學(xué)科角度給出了不同的頂層解決方案，歸納起來主要有以下幾種觀點。

負(fù)所得稅最初是由米爾頓·弗里德曼(Milton Friedman)在其著作《資本主義與自由》中提出的一項主要用于解決貧困問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，其基本原理是富人支付“正稅”，窮人支付“負(fù)稅”；其意義在于實現(xiàn)傳統(tǒng)相互割裂的起“調(diào)高”作用的稅收與起“兜底”作用的社會保障制度有機(jī)銜接[8]。

表1 子問題關(guān)注度

注：圖3中扶貧主體單一、基層工作力量薄弱由于關(guān)注度低，不做主要了解，此處省略。

李慶梅、聶佃忠認(rèn)為負(fù)所得稅方案可以克服扶貧開發(fā)與低保制度的各種弊端，其優(yōu)點與目前我國實行的扶貧開發(fā)和低保制度中存在問題相契合，是實現(xiàn)兩項制度有效銜接的必然選擇[9]。美國、加拿大、德國、巴西、新加坡等國都在這方面做了嘗試，目前加拿大已成功地將負(fù)所得稅運用在教育費、醫(yī)療費、失業(yè)保險金、兒童撫養(yǎng)等項目。

負(fù)所得稅是一種經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下實現(xiàn)兩項制度有效銜接的方案，而謝有林、謝百勝在對農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)如何有效銜接的思考中，較早地提出應(yīng)出臺《國家扶貧法》，通過立法形式來規(guī)范銜接關(guān)系，進(jìn)而形成制度性扶貧[10]。缺乏法律層面的規(guī)范必然會導(dǎo)致低保和扶貧開發(fā)的實施及銜接缺乏法律保障，依靠行政手段制定、執(zhí)行政策存在一定的隨意性，執(zhí)行力度、可操作性和約束性不夠，給銜接工作造成了較大阻礙[11]。盡快立法以解決我國扶貧實踐規(guī)范性不足和其他難點問題的觀點，得到了眾多學(xué)者的贊同。其中周凱從兩項制度銜接的理念與法律原則、立法結(jié)構(gòu)與體系特征、貧困者實體與程序權(quán)利和實體與程序中的關(guān)鍵性問題四個方面探討了反貧困立法視角下兩項制度有效銜接的路徑，是法學(xué)視域下較為具體地研究兩項制度銜接的最新成果[12]。

除了經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)視閾下的回應(yīng)，王三秀基于可持續(xù)生計理念，給出了來自社會學(xué)的一個回答[6]。他認(rèn)為當(dāng)前對無勞動能力者，只發(fā)放低保金的做法，是一種單一銜接模式；這種銜接模式存在著增加扶貧行動成本、忽視民政優(yōu)勢、高估扶貧開發(fā)部門能力和對部門貧困者不公的問題；針對這種銜接模式他提出了復(fù)合型銜接模式。復(fù)合型銜接凸顯了民政部門在貧困者實現(xiàn)可持續(xù)生計中的作用，主要有以下三個特點：一是民政為扶貧開發(fā)提供信息幫助，二是民政直接為其保障對象以脫貧能力扶持，三是以協(xié)議方式與政府或社會扶貧力量進(jìn)行銜接。

以上都是來自某個單一視角的回應(yīng)，具有分散性。向德平、劉欣從戰(zhàn)略管理的角度入手，認(rèn)為由于反貧困在其政策環(huán)境、行政主體、扶貧對象、資源管理及政策運行等基本政策要素上的變化，反映出我國反貧困政策變遷呈多元化、整體性的特點，因此應(yīng)構(gòu)建多元化的扶貧政策；并從政策要素角度出發(fā)，提出了農(nóng)村反貧困政策應(yīng)注重理論邏輯和運行模式創(chuàng)新、發(fā)揮社會組織及貧困者參與扶貧的積極性以及注重政策的完整性、持續(xù)性與協(xié)調(diào)性等問題[5]。筆者認(rèn)同構(gòu)建多元化、整體性的政策是實現(xiàn)兩項制度的有效銜接的趨勢選擇，但如何“多元化”、如何“整體性”，當(dāng)前研究只是給出了框架性設(shè)想并未做深入分析。

四、實現(xiàn)兩項制度有效銜接的實踐探索

在對兩項制度有效銜接的研究上，學(xué)者們不僅具有“頂天”*“頂天立地”現(xiàn)常被用作科學(xué)研究話語，在本文情境下，“頂天立地”是指學(xué)者們關(guān)于兩項制度有效銜接的研究，其中一些偏向于理念、制度等頂層設(shè)計，另一些偏向于解決兩項制度銜接過程中問題的具體實踐。的宏觀視野，而且“立地”進(jìn)行了實踐探索。在實踐探索邏輯層次，筆者主要從程序銜接、政策銜接、管理銜接三個方面對現(xiàn)有研究加以梳理。

(一)程序銜接

精準(zhǔn)識別貧困人口是實現(xiàn)“應(yīng)保盡保，應(yīng)扶盡扶”的首要環(huán)節(jié)，是程序銜接最主要的內(nèi)容。目前官方文件中將貧困人口劃分為低保對象和扶貧對象，其中扶貧對象包括“有勞動能力和勞動意愿的農(nóng)村低保對象”；而多數(shù)兩項制度銜接相關(guān)文獻(xiàn)都主張將貧困人口劃分為三類，即把“有勞動能力和勞動意愿的農(nóng)村低保對象”也列為一類。此外，向陽生通過對涉及西部五省農(nóng)村的問卷調(diào)查，認(rèn)為應(yīng)將貧困對象劃分為五保戶、低保戶、扶貧戶、扶貧低保戶等四類[13]；李鳳榮則結(jié)合對青海省澤庫縣藏區(qū)農(nóng)牧區(qū)的調(diào)查，提出應(yīng)按照貧困者開發(fā)能力現(xiàn)狀將貧困人口劃分為完全可開發(fā)扶貧對象、不完全可開發(fā)扶貧對象、完全可開發(fā)低保對象、不完全開發(fā)低保對象和完全不可開發(fā)低保對象等五類[14]。雖然上述對貧困人口的分類方法有差異，但都不約而同地聚焦在兩項制度交叉覆蓋對象，他們是兩項制度銜接的主要對象，是能否實現(xiàn)有效銜接的“試金石”。

然而如何識別貧困人口是問題的關(guān)鍵，已在全國推廣開來的重慶武隆“五步工作法”*在文獻(xiàn)中可以看到關(guān)于貧困人口識別的有異于“五步工作法”的五步法或六步法，這些工作方法大都是“五步工作法”在具體情境下的合理異化，與前者大同小異。是較為科學(xué)、合理的貧困人口識別機(jī)制。我國鄉(xiāng)村是一個熟人社會，同村乃至鄰村各家各戶的實際生活狀況，周圍的群眾是最清楚的；民主評議是“五步工作法”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，符合我國國情。但我國鄉(xiāng)村社會既是一個熟人社會，也是一個人情社會，民主評議在現(xiàn)實中難免受家族、人情等關(guān)系的影響。對此，向陽生提出，對于同一個鄉(xiāng)村，要力求做到兩項制度在測算、申報、評議、公示、核實上的五個統(tǒng)一；其次，在入戶調(diào)查環(huán)節(jié)應(yīng)做到統(tǒng)計、扶貧和民政三部門統(tǒng)一組織、統(tǒng)一實施，實現(xiàn)信息一致；收入核對指標(biāo)選擇時，要避免單純依據(jù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，應(yīng)加入家戶成員的數(shù)量、年齡、健康狀況等多重標(biāo)準(zhǔn)，同時，入戶核對指標(biāo)也不宜過多[13]。

(二)政策銜接

政策銜接是兩項制度實現(xiàn)有效銜接的題中之意，兩項制度要分工協(xié)作，就需要在政策中加以明確。首先，如前所述，在政策規(guī)范上應(yīng)將扶貧低保戶劃為一類，明確扶貧、民政部門的工作責(zé)任。其次，扶貧開發(fā)的任務(wù)應(yīng)由原來的“解決溫飽和鞏固溫飽”轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭嘤吞嵘毨д叩淖晕野l(fā)展能力”，要更加重視對人力資源的開發(fā)。具體地，李鳳榮提出的六項扶貧金到戶建議*采用合作制、委托制、補(bǔ)貼制、互助式、搬遷式、免費式來分別實施產(chǎn)業(yè)到戶、科技到戶、社會保障到戶、金融到戶、扶貧移民和培訓(xùn)到戶。，對于增強(qiáng)貧困者自我發(fā)展能力政策的制定具有較好的參考性[14]。李衛(wèi)明、胡曙明、高鵬等人認(rèn)為，扶持的重點應(yīng)“點面結(jié)合”，調(diào)整當(dāng)前重點縣、重點村的劃分改由確定貧困區(qū)域，突出重點，統(tǒng)籌規(guī)劃；以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)替代對整村推進(jìn)的片面強(qiáng)調(diào)[15-17]。工作重點調(diào)整的同時，相應(yīng)地扶貧開發(fā)的資金投入機(jī)制也要聯(lián)動，應(yīng)由分年度到村到戶分散使用轉(zhuǎn)為重點區(qū)域、重點項目集中使用，由單獨使用變?yōu)楹推渌мr(nóng)資金綜合利用[10，18，24]。在扶貧開發(fā)主要措施的調(diào)整方面，杜毅、肖云、蒙秋宏等人主要有以下建議：一是加強(qiáng)教育扶貧，阻斷貧困的代際傳遞；二是建立扶貧開發(fā)社會幫扶平臺，整合利用社會資源；三是圍繞特色農(nóng)業(yè)，形成“農(nóng)戶+基地+公司+市場”的產(chǎn)業(yè)鏈條，規(guī)避農(nóng)戶風(fēng)險；四是建立穩(wěn)定的扶貧資金的增長機(jī)制，加大扶貧力度[19-20]。

(三)管理銜接

管理銜接是兩項制度實現(xiàn)有效銜接的保障，在兩項制度銜接工作中，管理銜接主要目標(biāo)是實現(xiàn)對貧困人口的動態(tài)管理。貧困是一個動態(tài)、復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象，貧困的發(fā)生具有諸多的不確定性，非貧困人口和扶貧開發(fā)對象可能會淪為低保戶，低保戶也會成為扶貧開發(fā)對象，因此貧困人口的認(rèn)定也必然是一個動態(tài)管理過程，以杜絕“只進(jìn)不出”“漏扶漏?！钡牟缓侠憩F(xiàn)象。許多學(xué)者也都意識到建立低保與扶貧對象追蹤管理機(jī)制的重要性性，并在這方面做了探索性研究。其中徐新鵬對扶貧對象動態(tài)管理機(jī)制做了較為細(xì)致的研究[21]，他認(rèn)為動態(tài)管理的核心是“授人以漁”并形成正向激勵，防止逆向激勵效應(yīng)，其前提就是建立一個以培育、提高貧困者發(fā)展?jié)摿閯?wù)的動態(tài)考評體系；并且基于對扶貧對象的二次考評、二次分類和二次準(zhǔn)入，構(gòu)建了一個較為切實可行的動態(tài)評估體系(見圖4)。

圖4 扶貧對象動態(tài)評估體系圖注：此圖參考的是《農(nóng)村最低生活保障與扶貧對象動態(tài)管理機(jī)制研究》一文中的動態(tài)管理圖，參考文獻(xiàn)[21]。

實現(xiàn)扶貧對象的動態(tài)管理的一個重要前提是扶貧開發(fā)與低保兩部門的協(xié)作，特別是部門間貧困人口信息的互聯(lián)、共享。學(xué)者們主要提出了以下三點建議：一是通過聯(lián)系會議制度加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)；二是通過扶貧信息共享平臺及時掌握貧困人群貧困狀態(tài)；三是通過部門聯(lián)動的考核機(jī)制明確兩部門合作的合法性、合理性和績效性[14,19,22]。

五、結(jié)論、建議及展望

圖5 兩項制度銜接研究邏輯圖

通過對近9年兩項制度銜接相關(guān)文獻(xiàn)的研究，筆者發(fā)現(xiàn)學(xué)界圍繞兩項制度如何實現(xiàn)有效銜接這個問題，主要從頂層理念和銜接實踐兩個邏輯層面進(jìn)行了研究(見圖5)。在頂層理念層面，學(xué)界有不同的呼聲，并未形成統(tǒng)一的觀點；主要有開征負(fù)所得稅、進(jìn)行反貧困立法、實施復(fù)合型銜接模式、構(gòu)建多元化整體性的反貧困政策等觀點，這些研究對于我國新時期反貧困事業(yè)的路徑規(guī)劃具有重要啟示。在銜接實踐層面，學(xué)界主要關(guān)注了兩項制度難以實現(xiàn)有效銜接的三個難點問題，即對貧困人口的精準(zhǔn)識別、調(diào)整低保與扶貧開發(fā)政策使其既分工明確又相互協(xié)作、對貧困人口的動態(tài)管理等；從已有文獻(xiàn)數(shù)量來看，學(xué)界對這些問題的研究明顯不足，但已有研究對于我國扶貧攻堅工作高效開展仍有較強(qiáng)的借鑒意義。

綜上所述，學(xué)界對兩項制度銜接進(jìn)行了較為全面的探究，但研究較為滯后，研究的深度與廣度都有待進(jìn)一步拓展。具體來看，在研究方法上，應(yīng)嘗試運用定量研究方法；現(xiàn)有研究大都采用質(zhì)性研究方法，而對定量研究方法較少涉及。在研究區(qū)域上，應(yīng)著重于對集中連片特困區(qū)(簡稱“片區(qū)”)和西部農(nóng)村的考察；片區(qū)和西部農(nóng)村無疑是當(dāng)下扶貧攻堅的“硬骨頭”，是兩項制度銜接工作的重點區(qū)域。在研究方向上，應(yīng)偏重于銜接效果評估體系的構(gòu)建及應(yīng)用研究；現(xiàn)有文獻(xiàn)大都是對兩項制度銜接狀況的描述和經(jīng)驗探索，而兩項制度銜接作為一個明確的政策取向，應(yīng)有其科學(xué)、清晰、可操作的評估體系，從而加快實現(xiàn)兩項制度有效銜接。

實現(xiàn)兩項制度的有效銜接，使貧困人口生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的保障緊密銜接，并統(tǒng)一到我國反貧困體系中，從而提升脫貧的有效性、精準(zhǔn)性與可持續(xù)性。農(nóng)村低保是社會保障的重要組成部分，以社會保障和扶貧開發(fā)關(guān)系的變化為邏輯，筆者認(rèn)為，我國實施扶貧開發(fā)以來的反貧困歷程大致可分為三個階段：單純的扶貧開發(fā)階段(1986年開始大規(guī)模實施扶貧開發(fā)為標(biāo)志)；社會保障與扶貧開發(fā)并行實施階段(2002年開始試點實施“新農(nóng)合”為標(biāo)志)；社會保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動階段(2009年農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)銜接試點實施為標(biāo)志)。兩項制度銜接實踐是社會保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動扶貧的“先行軍”，社會保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動扶貧是當(dāng)代我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施的主要路徑。兩項制度銜接的實踐經(jīng)驗與學(xué)術(shù)成果也必將有益于我國現(xiàn)階段扶貧政策及相關(guān)制度的創(chuàng)新與完善，助力全面建成小康社會宏偉目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

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The Convergence Research between the Poverty Alleviation and the Rural Minimum Subsistence Guarantee System: a Literature Review

Jiao Keyuan Yang Le

In the run-off stage of building a moderately prosperous society, authors proposed that realizing the convergence work between the development-oriented poverty reduction system and the rural minimum subsistence guarantee system (hereinafter “convergence of the two systems”) is a inevitable requirement for promoting accurate poverty alleviation, and the basis of the conditions of the national strategy of achieving a comprehensive well-off society. By reviewing the relative literature, this study found that academics were mainly focused on two logic levels including top-level ideas and practical exploration for a more comprehensive inquiry, however, the depth and breadth of the research were still needed to expand. To be specific, scholars should try to use the quantitative research methods and focus on concentrated contiguous impoverished areas.Also, they need to focus on the evaluation systemon the effect of convergence and relative application research. At last, authors proposed the linkage of these two system was the ‘vanguard’in both social security and development-oriented jointly reducing poverty. Obviously, social security and development-oriented poverty reduction will become the main choice of the precise path of the poverty reduction strategy in the future.

Development-oriented poverty reduction; Rural minimum subsistence guarantee system; Convergence; Accurate poverty alleviation

2016-04-12

本文為國家社科基金一般項目“精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略推進(jìn)中社會保障與扶貧開發(fā)聯(lián)動機(jī)制研究(項目批準(zhǔn)號為16BZZ072)”的階段成果。

焦克源，蘭州大學(xué)管理學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，郵編：730000； 楊 樂，蘭州大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生。