胡 娟,楊靖三,陳 剛,喬 均

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江蘇縣域公共體育服務(wù)資源的配置水平與影響機制分析

胡 娟1,楊靖三1,陳 剛2,喬 均1

縣域公共體育服務(wù)資源的配置情況影響區(qū)域公共體育服務(wù)體系建設(shè)及目標實現(xiàn)。主要采用泰爾指數(shù)分析縣域公共體育服務(wù)資源的配置水平，結(jié)果表明，江蘇省縣域公共體育從業(yè)人員和社會體育指導(dǎo)員數(shù)量規(guī)模的均等化程度較高；經(jīng)費投入水平和社團組織規(guī)模數(shù)量的均等化程度相對較低。對資源配置的區(qū)域差異進行了分析，采用機制分析法將影響資源配置的機制歸納為政府、市場和社會合作。分別從主體、行為和資源3個維度對不同機制發(fā)揮作用的過程進行了分析。研究認為，在政府、社會、市場的三元主體框架下，公共體育服務(wù)的生產(chǎn)者和供給者可以分離。在縣域公共體育服務(wù)體系建設(shè)中，主張服務(wù)供給市場化。政府在堅持監(jiān)管職責的前提下，可將實施公共體育服務(wù)的供給過程推向市場，可以運用市場手段提供，也可以與社會組織合作提供。建議重視和強化縣域公共體育服務(wù)保障體系，突出和強化江蘇縣域優(yōu)勢和特色。

縣域；公共體育服務(wù)；資源配置；泰爾指數(shù)

1 問題的提出

公共體育服務(wù)資源是公共體育服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)前提和內(nèi)容載體。2013年，江蘇省以“率先創(chuàng)建公共體育服務(wù)體系示范區(qū)”為契機，大力推進公共體育服務(wù)體系建設(shè)。示范區(qū)創(chuàng)建涵蓋的行政區(qū)域包括省轄市和縣(市、區(qū))?？h級作為一個獨立的行政地域?qū)嶓w，具體指在江蘇縣級行政區(qū)劃單位中的24個縣、25個縣級市和55個市轄區(qū)。因此，縣級區(qū)域成為江蘇省公共體育服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建的基礎(chǔ)性和決定性力量，其建設(shè)效果直接影響省域公共體育服務(wù)體系建設(shè)的成敗。

縣域公共體育服務(wù)體系建設(shè)對如何均衡、有效地配置公共體育服務(wù)資源提出了迫切需求。結(jié)合江蘇省公共體育服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建實踐，需要思考：縣域公共體育服務(wù)資源的配置現(xiàn)狀；影響縣域公共體育服務(wù)資源配置的因素以及如何實現(xiàn)公共體育服務(wù)資源的優(yōu)化配置。本文從公共體育服務(wù)資源均衡配置的理論綜述出發(fā)，對江蘇省縣域公共體育服務(wù)資源配置水平進行實證分析；厘清影響資源配置的相關(guān)機制，提出縣域公共體育服務(wù)體系建設(shè)的政策啟示。

2 文獻基礎(chǔ)與研究設(shè)計

2.1 文獻基礎(chǔ)

對于公共體育服務(wù)資源的界定，國外研究主要從物品的經(jīng)濟屬性、使用屬性和產(chǎn)權(quán)屬性3個維度展開，公共體育服務(wù)資源包括體育規(guī)劃用地、政府體育財政資金、體育促進政策等[13,14]。國內(nèi)已有研究成果傾向于從實際工作和研究測量的角度將體育事業(yè)經(jīng)費、體育系統(tǒng)從業(yè)人員、社會體育指導(dǎo)員、國民體質(zhì)監(jiān)測、體育社團、群眾體育場地面積視為公共體育服務(wù)資源[2]。

國外學(xué)者對于公共物品的配置問題也給予了較多關(guān)注，較早運用綜合指標體系來研究區(qū)域資源水平差異；國內(nèi)理論界也開始運用泰爾指數(shù)法、變異系數(shù)法等測量工具來衡量區(qū)域公共資源配置的均衡水平。具體到區(qū)域公共體育服務(wù)資源配置，Neil King[14]對于體育政策服務(wù)的供給主體和供給模式進行了系列研究，指出混合主體的服務(wù)供給模式以及服務(wù)外包已逐漸成為發(fā)展趨勢；Popi Sotiriadou等[15]對社區(qū)體育俱樂部的政策撥款政策和應(yīng)對措施進行了研究。國內(nèi)對于公共體育服務(wù)資源配置水平的關(guān)注，始于地方體育事業(yè)發(fā)展和公共體育服務(wù)體系建設(shè)的需要。目前已有運用泰爾指數(shù)法、灰色關(guān)聯(lián)分析法對區(qū)域公共體育資源配置狀況進行測度的探索性研究，揭示了我國省際公共體育服務(wù)資源配置存在明顯的區(qū)域差異，資源配置的均等化水平不高[9]。公共體育服務(wù)資源配置不均的問題學(xué)界基本取得了共識，并形成了一批比較有影響力的成果。

關(guān)于城市公共體育服務(wù)資源配置的影響因素，國外學(xué)者重點關(guān)注了國家方面的因素，如地方政府的財政能力和政策傾向等，也有從市場取向的視角對引入競爭機制、采用公私合作模式進行研究的成果[12]；也有一些研究者重視社會因素，如市民意見表達、非正式組織的行動參與等對公共體育服務(wù)資源配置的影響[14]。上述因素同樣對我國公共體育服務(wù)的資源配置產(chǎn)生影響。結(jié)合我國特定的制度情境，有學(xué)者提出了縣域公共體育服務(wù)選擇“一主多元”的協(xié)同合作供給制度模式及其相適應(yīng)的綜合多元治理機制[7,8]?？h域公共體育服務(wù)的市場化發(fā)展模式以及體育社會組織成長發(fā)展路徑的研究已初見發(fā)端，逐漸成為國家政府主體研究之外的新型影響因素研究。

2.2 研究設(shè)計

縣域公共體育服務(wù)是區(qū)域基本公共服務(wù)的組成部分，也是體育強省建設(shè)、公共體育服務(wù)建設(shè)扎根基層、成功著陸的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。研究資源配置水平是基于基本公共體育服務(wù)均衡發(fā)展這一目標前提，在對縣域公共體育服務(wù)的資源配置水平進行評估的基礎(chǔ)上再談及公共體育服務(wù)體系建設(shè)和目標實現(xiàn)，具有理論和現(xiàn)實的雙重意義。

江蘇縣域經(jīng)濟發(fā)達，2015年全國縣域經(jīng)濟與縣域基本競爭力百強縣的發(fā)布報告顯示，江蘇省以26個百強縣數(shù)量位居全國第一?？h域經(jīng)濟發(fā)展水平對體育事業(yè)經(jīng)費和公共體育場地設(shè)施供給提供了有效支撐。2013—2015年，江蘇省政府與國家體育總局共同簽署了合作協(xié)議，在全國范圍內(nèi)率先創(chuàng)建公共體育服務(wù)體系示范區(qū)，研制和發(fā)布《江蘇省公共體育服務(wù)體系示范區(qū)指標體系(1.0版)》(以下簡稱《1.0版》)，作為示范區(qū)創(chuàng)建的評估標準，江蘇省13個省轄市、100個縣(市、區(qū))分兩批開展創(chuàng)①2015年4月9日，江蘇省省政府在揚州市召開全省公共體育服務(wù)體系建設(shè)推進會。會議公布了6個省轄市、49個縣(市、區(qū))為首批省級公共體育服務(wù)體系示范區(qū)。2015年12月3日，第2批江蘇省公共體育服務(wù)體系示范區(qū)名單發(fā)布。2016年4月，江蘇省公共體育服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建的現(xiàn)場推進會在江蘇常州召開。。指標體系和示范區(qū)創(chuàng)建結(jié)果已獲江蘇省政府和國家體育總局認可并進行了社會發(fā)布。

參與示范區(qū)創(chuàng)建的縣(市、區(qū))已基本覆蓋江蘇省全境，本研究擬結(jié)合《1.0版》指標體系評估結(jié)果和示范區(qū)創(chuàng)建實踐，將縣級公共體育服務(wù)資源涵蓋內(nèi)容分述為：公共體育服務(wù)從業(yè)人員、體育事業(yè)經(jīng)費預(yù)算及占地方財政預(yù)算比例、人均公共體育場地設(shè)施面積、標準化健身步道公里數(shù)、萬人擁有社會體育指導(dǎo)員數(shù)量、萬人擁有體育社團數(shù)量。對江蘇省100個縣(市、區(qū))的公共體育服務(wù)資源配置水平進行量化分析，結(jié)合分析結(jié)果，擬采用機制分析框架將影響縣級公共體育服務(wù)資源配置的力量歸結(jié)為政府、社會和市場3種機制。

在本研究中，政府機制是指由政府管理職能和公共權(quán)力相關(guān)因素引發(fā)或阻止縣域公共體育服務(wù)資源均衡配置的過程，主要體現(xiàn)為政府從業(yè)人員素質(zhì)、地方財政實力以及決策規(guī)劃等。社會機制是指社會力量和社會資本等相關(guān)因素引發(fā)或阻止縣域公共體育服務(wù)資源均衡配置的過程，主要體現(xiàn)為社會群眾意見征集及表達機制渠道、體育社會組織的自我發(fā)展能力等。市場機制是指由市場規(guī)律等相關(guān)因素引發(fā)或阻止縣域公共體育服務(wù)資源均衡配置的過程，主要體現(xiàn)為市場杠桿在公共體育服務(wù)供給中發(fā)揮的作用。本研究將從主體、資源和行為對3種機制發(fā)揮作用的過程進行分析，從中揭示3種機制在縣域公共體育服務(wù)資源配置中的地位和關(guān)系，以期形成區(qū)域/縣域公共體育服務(wù)體系建設(shè)的相關(guān)政策建議及啟示。

3 江蘇縣域公共體育服務(wù)資源配置水平的實證分析

3.1 測度方法與內(nèi)容

泰爾指數(shù)(Theil index)已經(jīng)廣泛地應(yīng)用于區(qū)域內(nèi)差異或者區(qū)域間差異的實證研究中，以資源與各地區(qū)人口的匹配程度來描述各地區(qū)的差異化程度。從縣級公共體育服務(wù)資源的涵蓋內(nèi)容出發(fā)，結(jié)合2013—2015年江蘇省率先創(chuàng)建公共體育服務(wù)體系示范區(qū)的實踐探索，對前、后兩批參與示范區(qū)創(chuàng)建的江蘇省100個縣(市、區(qū))的公共體育服務(wù)資源配置情況進行考察，從公共體育服務(wù)從業(yè)人員數(shù)(記作a)、體育事業(yè)經(jīng)費預(yù)算占地方財政預(yù)算比例(記作b)、人均公共體育場地設(shè)施面積(記作c)、標準化健身步道公里數(shù)(記作d)、萬人擁有社會體育指導(dǎo)員數(shù)量(記作e)、萬人擁有體育社團數(shù)量(記作f)6個方面，應(yīng)用泰爾指數(shù)分析江蘇省縣域公共體育服務(wù)資源的配置水平。

根據(jù)泰爾指數(shù)的計算公式，江蘇省縣域公共體育服務(wù)從業(yè)人員均等化水平的泰爾指數(shù)計算公式為：

(1)

公式(1)測算的是江蘇省參與公共體育服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)的100個縣域公共體育服務(wù)從業(yè)人員的總體泰爾指數(shù)，反映的是公共體育服務(wù)從業(yè)人員數(shù)與各縣(市、區(qū))人口數(shù)量的匹配程度。其中，TIa代表江蘇省公共體育服務(wù)從業(yè)人員數(shù)的泰爾指數(shù)，Ai代表第i個縣域的公共體育服務(wù)從業(yè)人員數(shù)，A代表全省公共體育服務(wù)從業(yè)人員數(shù)，R代表第i個縣域的人口，R代表江蘇省的總?cè)丝?。根?jù)泰爾指數(shù)的原理，TIa越小，表明江蘇省各縣域公共體育服務(wù)從業(yè)人員和人口匹配程度越好，均等化程度越高。同理可以計算出江蘇省體育事業(yè)經(jīng)費預(yù)算及占地方財政預(yù)算比例的泰爾指數(shù)TIb、人均公共體育場地設(shè)施面積的泰爾指數(shù)TIc、標準化健身步道公里數(shù)的泰爾指數(shù)TId、萬人擁有社會體育指導(dǎo)員數(shù)量的泰爾指數(shù)TIe、萬人擁有體育社團數(shù)量的泰爾指數(shù)TIf。所有數(shù)據(jù)來源于《江蘇省公共體育服務(wù)體系示范區(qū)指標體系(1.0版)》示范區(qū)創(chuàng)建數(shù)據(jù)庫。

為更好分析區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間公共體育服務(wù)資源配置的差異，研究區(qū)域內(nèi)部以及區(qū)域之間的差距對江蘇省縣域公共體育服務(wù)資源配置總體差異的貢獻值，將江蘇省參與示范區(qū)創(chuàng)建的100個縣(市、區(qū))按照蘇南、蘇中、蘇北三大板塊進行區(qū)域劃分，并把江蘇省縣域公共體育服務(wù)資源總體泰爾指數(shù)分解為區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的泰爾指數(shù)。以公共體育服務(wù)從業(yè)人員數(shù)的泰爾指數(shù)為例，區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的泰爾指數(shù)以及貢獻率計算方法如下：

(2)

(3)

(4)

區(qū)域內(nèi)貢獻率=TIa(區(qū)域內(nèi))/[TIa(區(qū)域內(nèi))+TIa(區(qū)域間)]

(5)

區(qū)域間貢獻率=TIa(區(qū)域間)/[TIa(區(qū)域內(nèi))+TIa(區(qū)域間)]

(6)

公式(2)計算的是江蘇省第j個區(qū)域(如蘇南)內(nèi)部各區(qū)縣公共體育服務(wù)從業(yè)人員數(shù)的泰爾指數(shù)，記作TIaj。其中，DAj代表第j個區(qū)域(如蘇南)的公共體育服務(wù)從業(yè)人員的總?cè)藬?shù)，DAji代表第j個區(qū)域(如蘇南)里第i個區(qū)縣的公共體育服務(wù)從業(yè)人員數(shù)，DRj代表第j個區(qū)域(如蘇南)的人口總數(shù)，DRji代表第j個區(qū)域(如蘇南)里第i個區(qū)縣的人口數(shù)。公式(3)和公式(4)分別計算的是江蘇省公共體育服務(wù)從業(yè)人員數(shù)泰爾指數(shù)的區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間分解，公式(5)和公式(6)分別計算的是江蘇省公共體育服務(wù)從業(yè)人員數(shù)泰爾指數(shù)的區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的貢獻率。同理可以計算其余5個泰爾指數(shù)的分解公式和貢獻率。

3.2 資源配置的總體差異結(jié)果分析

根據(jù)公式(1)可以分別計算出縣域資源配置的6個泰爾指數(shù)(圖1)。

圖1 江蘇省縣域公共體育服務(wù)資源的泰爾指數(shù)總體分析

圖1可以看出，江蘇省縣域公共體育服務(wù)資源配置的均等程度不一。其中，公共體育服務(wù)從業(yè)人員數(shù)泰爾指數(shù)TIa(0.146)和萬人擁有社會體育指導(dǎo)員數(shù)量的泰爾指數(shù)TIe(0.086)較小，表明江蘇省縣域的公共體育服務(wù)從業(yè)人員和萬人擁有社會體育指導(dǎo)員數(shù)量規(guī)模的均等化程度較高。體育事業(yè)經(jīng)費預(yù)算占地方財政預(yù)算比例的泰爾指數(shù)TIb(0.599)和萬人擁有體育社團數(shù)量的泰爾指數(shù)TIf(0.668)較大，表明在經(jīng)費投入水平和社團組織規(guī)模數(shù)量上均等化程度相對較低。

3.3 資源配置的區(qū)域差異分析

根據(jù)公式(2)～(6)分別計算出蘇南、蘇中、蘇北公共體育服務(wù)資源的泰爾指數(shù)并進行區(qū)域分解。

表1 蘇南、蘇中、蘇北公共體育服務(wù)資源的泰爾指數(shù)計算結(jié)果分析

圖2 蘇南、蘇中、蘇北公共體育服務(wù)資源的泰爾指數(shù)圖

從表1可知，江蘇省公共體育服務(wù)從業(yè)人員數(shù)的地區(qū)差異較小，基本實現(xiàn)了均衡發(fā)展；在體育事業(yè)經(jīng)費預(yù)算占地方財政預(yù)算比例上存在明顯的區(qū)域差異，蘇中、蘇北差異較小，蘇南與蘇中、蘇北差異較大，即使是蘇南區(qū)域內(nèi)體育事業(yè)經(jīng)費的均衡水平也較低；在人均公共體育場地設(shè)施面積上，均衡程度最高的是蘇中地區(qū)，蘇北地區(qū)的公共體育場地設(shè)施建設(shè)的均衡水平亟待提升；標準化健身步道建設(shè)也存在突出的地區(qū)差異，蘇南的均衡水平最高，蘇中的均衡水平最低，蘇北居中；萬人擁有社會體育指導(dǎo)員數(shù)量的地區(qū)差異最小，均衡水平較高；萬人擁有體育社團數(shù)量的區(qū)域差異最為突出，其中，蘇北的均衡水平最高，蘇南的均衡水平最低，蘇中地區(qū)相對居中。

對區(qū)域內(nèi)公共體育服務(wù)資源配置的均衡水平進行分析，均衡水平最高的是萬人擁有社會體育指導(dǎo)員數(shù)量，其他按照從高到低進行排序分別是公共體育服務(wù)從業(yè)人員數(shù)、人均公共體育場地設(shè)施面積、標準化健身步道公里數(shù)和體育事業(yè)經(jīng)費預(yù)算及占地方財政預(yù)算比例，最低的是萬人擁有體育社團數(shù)量。對區(qū)域間公共體育服務(wù)資源的均衡水平進行分析，均衡水平最高的是公共體育服務(wù)從業(yè)人員數(shù)，其他按照從高到低進行排序分別是萬人擁有社會體育指導(dǎo)員數(shù)量、萬人擁有體育社團數(shù)量、人均公共體育場地設(shè)施面積和健身步道公里數(shù)，最低的是體育事業(yè)經(jīng)費預(yù)算占地方財政預(yù)算比例。此外，對公共體育服務(wù)資源配置泰爾指數(shù)貢獻率進行分析，發(fā)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)泰爾指數(shù)貢獻率遠高于區(qū)域間泰爾指數(shù)貢獻率，表明區(qū)域內(nèi)公共體育服務(wù)資源的配置水平是影響總體資源配置差異的重要因素。

圖3 江蘇省公共體育服務(wù)資源區(qū)域內(nèi)、

4 構(gòu)成與影響：公共體育服務(wù)資源配置的機制分析

傳統(tǒng)公共服務(wù)理論認為，公共服務(wù)資源存在行政配置和市場配置兩種方式。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的劃分成為政府與市場分工的基本依據(jù)。然而，在公共資源配置的效率方面，市場機制也并非總是盡如人意；即使在公認的公共領(lǐng)域，政府也并非唯一的生產(chǎn)者和提供者，社會主體也開始參與公共服務(wù)的提供。“治理”是黨的十八屆三中全會提出的具有里程碑意義的核心理念，國家治理現(xiàn)代化是我國進入全面深化改革階段的新目標，社會參與和社會組織發(fā)展將成為影響治理現(xiàn)代化發(fā)展的重要條件[11]。在此基本判斷下，結(jié)合機制分析框架，研究認為，資源配置機制不僅有政府、市場兩種機制，還包括社會合作[5]。本部分將主要從主體、行為、資源3個維度對不同機制發(fā)揮作用的過程進行分析。

4.1 政府機制的構(gòu)成與影響

4.1.1 從業(yè)人員

江蘇省縣(市、區(qū))公共體育服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建中，公共體育服務(wù)從業(yè)人員統(tǒng)計包括轄區(qū)內(nèi)體育系統(tǒng)行政管理部門、事業(yè)單位在編人員和體育社會組織人員。具體到政府機制中的從業(yè)人員，主要指體育系統(tǒng)行政管理部門和事業(yè)單位的在編人員。江蘇省縣域公共體育服務(wù)從業(yè)人員配置的均衡水平最高，在實際調(diào)查中，具備體育學(xué)專業(yè)和學(xué)歷背景人員占從業(yè)人員隊伍一半以上。當前，在機構(gòu)合并、人員精簡以及傳統(tǒng)體育管理向現(xiàn)代公共體育服務(wù)轉(zhuǎn)向的多重挑戰(zhàn)下，縣級體育行政管理部門受到強烈沖擊。目前，江蘇省縣級獨立的體育管理部門數(shù)量不足總數(shù)的1/5，超過75%的縣級體育管理部門已與文化、教育及新聞、旅游等機構(gòu)合并?？h級體育管理部門及其從業(yè)人員不僅直接面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、行政村(社區(qū))等基層體育需求和服務(wù)體系建設(shè)，還需要承接省、市相關(guān)體育工作任務(wù)下達及督查工作，任務(wù)艱巨而繁重。特別是隨著江蘇省城鎮(zhèn)化進程和信息化建設(shè)的快速推進，在新時期體育強省建設(shè)、體育產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展及智慧體育建設(shè)的背景需求下，與之相適應(yīng)的縣級體育管理機構(gòu)人員配備、從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)等卻未能與之同步提升。

4.1.2 財政投入

財政經(jīng)費在公共服務(wù)資源中一直居于中心地位?？h級體育事業(yè)經(jīng)費與當?shù)刎斦杖霠顩r密切相關(guān)。在2015年中國縣域綜合競爭力百強排行榜中，在排名前10位的縣(市)中江蘇省獨占6位；百強縣中江蘇省占據(jù)26位，縣域經(jīng)濟競爭力全國領(lǐng)先。同時，體育彩票公益金也為縣(市)公共體育服務(wù)體系建設(shè)提供了財政保障。江蘇省在體育彩票公益金分配上采取“大頭朝下”的原則，每個縣(市)體育部門每年可供使用的體育彩票公益金基本都在500萬元以上，部分地區(qū)達4 000萬。通過財政轉(zhuǎn)移支付和體育彩票公益金統(tǒng)籌，江蘇省公共體育場地設(shè)施建設(shè)水平全國領(lǐng)先，90%以上的縣(市、區(qū))均建成一個塑膠跑道標準田徑場、一個3 000坐席的體育館、一個游泳館或標準室內(nèi)游泳池、一個3 000 m2以上的全民健身中心(即新“四個一”工程)，省人均體育場地面積達2.01 m2，并且率先在全國實現(xiàn)基層體育設(shè)施全覆蓋。但是，江蘇全省經(jīng)濟發(fā)展水平梯度明顯，蘇南地區(qū)明顯超過全國平均水平，蘇中地區(qū)超過全國平均水平但低于省平均水平，蘇北地區(qū)低于全國平均水平。區(qū)域經(jīng)濟不均衡也影響了江蘇省縣級公共體育服務(wù)資源均衡配置的水平?？h域體育事業(yè)經(jīng)費占地方財政經(jīng)費支出比例的泰爾指數(shù)(0.599)表明，江蘇省縣域體育財政經(jīng)費投入水平存在明顯的地域差異，即使是同一區(qū)域內(nèi)部，如蘇南，體育財政經(jīng)費投入均等化水平也不高，一定程度上影響了省域公共體育服務(wù)體系的均衡發(fā)展。

4.1.3 決策規(guī)劃

政府機制中的行為因素主要體現(xiàn)為政府決策和建設(shè)規(guī)劃。在2013年國家體育總局與江蘇省政府簽訂共建公共體育服務(wù)體系示范區(qū)的合作協(xié)議之后，2014年，江蘇省政府辦公廳發(fā)布《省政府辦公廳關(guān)于推進公共體育服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)的實施意見》(蘇政辦發(fā)〔2014〕99號)；江蘇省體育局制定并發(fā)布《江蘇省公共體育服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建辦法(施行)》和《江蘇省公共體育服務(wù)體系示范區(qū)指標體系(1.0版)》，指導(dǎo)全省各省轄市、縣(市、區(qū))開展示范區(qū)創(chuàng)建工作。之后，縣(市、區(qū))公共體育服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)的實施意見均相繼發(fā)布，均由縣(市、區(qū))人民政府制定出臺，并由人民政府牽頭召開協(xié)調(diào)會，明確責任分工和目標任務(wù)?！皩嵤┮庖姟卑l(fā)布率和建設(shè)小組成立率基本實現(xiàn)全覆蓋。

除地方性“實施意見”之外，與之相關(guān)的《購買公共體育服務(wù)的實施辦法》、《社會力量參與公共體育服務(wù)的績效考核辦法》以及旨在加快體育組織發(fā)展的政策文件等也在實踐中先后出臺。需要指出的是，縣級層面公共體育服務(wù)的決策和建設(shè)規(guī)劃印有明顯的自上而下的行政動員痕跡，在示范區(qū)創(chuàng)建之前，幾乎不存在地方性的公共體育服務(wù)體系建設(shè)的規(guī)劃及實施意見。盡管蘇南部分地區(qū)已經(jīng)根據(jù)政府購買公共體育服務(wù)、社會力量參與提供公共體育服務(wù)等探索實踐率先發(fā)布了相關(guān)政策文件，但是全面、系統(tǒng)的公共體育服務(wù)建設(shè)規(guī)劃并未制定。相較于“全民健身實施計劃”的廣泛動員和深入人心，“公共體育服務(wù)”在名稱定義上仍然未擺脫與“群眾體育”、“全民健身”混淆替代的認知狀況，在實踐中仍然處于新生事物的摸索、觀望和模仿階段。

4.2 市場機制的構(gòu)成與影響

4.2.1 參與提供公共體育服務(wù)的市場主體

市場機制中的主體主要包含企業(yè)和個人。西方發(fā)達國家公共體育服務(wù)的市場化改革在改善社區(qū)體育俱樂部運營、社區(qū)體育場地建設(shè)、大中型公共體育場館建設(shè)方面提供了參考借鑒。根據(jù)國內(nèi)情況，本研究所指的參與提供公共體育服務(wù)的市場主體主要是企業(yè)單位通過政府招標采購、服務(wù)外包、項目補貼、授權(quán)管理等方式，參與體育活動組織、體育場館管理、休閑健身、體育培訓(xùn)、體育用品制造和其他體育等服務(wù)內(nèi)容的提供。參與提供的企業(yè)數(shù)量反映了體育產(chǎn)業(yè)尤其是體育服務(wù)業(yè)的市場活躍度。市場機制中能提供既定公共體育服務(wù)的主體越多，滿足人民群眾多樣化體育服務(wù)需求的可能性將相應(yīng)增大。江蘇省體育制造業(yè)相對發(fā)達，體育制造的企業(yè)數(shù)量遠高于體育賽事經(jīng)營、場館管理、健身俱樂部及體育文化傳播企業(yè)數(shù)量，體育服務(wù)業(yè)不僅滯后于全省服務(wù)業(yè)發(fā)展速度，在全省服務(wù)業(yè)中的比重也偏低，未能形成一批有影響的體育服務(wù)業(yè)品牌企業(yè)及體育綜合服務(wù)集聚區(qū)。在市場機制中，其資源因素體現(xiàn)為服務(wù)的可替代性，行為因素體現(xiàn)為競爭狀況。對于某種公共體育服務(wù)資源而言，其可替代性越高，有能力提供該服務(wù)的主體越多，政府就會更傾向于通過市場來提供該服務(wù)。江蘇省已經(jīng)開始取消群眾性和商業(yè)性體育賽事審批、政府向企業(yè)購買公共體育服務(wù)的實踐，特別是蘇南地區(qū)率先通過社會招標的方式，由有資質(zhì)的企業(yè)承辦較大型群眾體育活動和部分商業(yè)性體育賽事，以馬拉松為代表的體育賽事數(shù)量和參賽人數(shù)翻倍增長。

4.2.2 市場機制影響作用的實現(xiàn)

市場機制的核心是由市場機制發(fā)揮作用形成配置資源的能力。一種公共體育服務(wù)資源的可替代程度越高，市場越成熟，價格可接受程度高，市場機制發(fā)揮作用的程度就越高。在目前江蘇省縣級公共體育服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建過程中，大中型公共體育場館運營管理仍未擺脫整體困境，全民健身器材的企業(yè)維保單位數(shù)量不足、體育健身俱樂部數(shù)量偏少、企業(yè)閑置場地空間體育再利用動力不足等問題依然存在。在與公共體育服務(wù)相關(guān)的準公共物品的提供上，特別是在縣級層面，市場機制發(fā)揮作用的空間潛力巨大。蘇南縣(市、區(qū))參與提供公共體育服務(wù)的企業(yè)單位數(shù)量平均超過70家，以體育健身俱樂部、體育培訓(xùn)、體育用品制造為主，體育賽事營銷、體育中介服務(wù)、體育信息服務(wù)的企業(yè)數(shù)量不足地方體育企業(yè)總量的1/6。但現(xiàn)有的體育制造業(yè)優(yōu)勢還集中在體育產(chǎn)業(yè)鏈下游端。江蘇省中小型企業(yè)數(shù)量較多，民營經(jīng)濟發(fā)達，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)策源地的蘇南地區(qū)還需要在加速發(fā)展體育服務(wù)業(yè)的基礎(chǔ)上，在縣級公共體育服務(wù)體系建設(shè)中真正匯入市場的力量。

4.3 社會機制的構(gòu)成與影響

4.3.1 參與提供公共體育服務(wù)的社會組織

本研究中，社會機制的主體主要指體育社會組織。一般而言，社會組織是作為與政府公共組織和市場企業(yè)組織鼎足而立的第三部門，已逐漸成為社會管理和公共服務(wù)的合作者。江蘇省縣(市、區(qū))體育總會已實現(xiàn)全覆蓋，90%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建有體育總會、老年人體育協(xié)會、社會體育指導(dǎo)員協(xié)會和2個以上體育單項協(xié)會。據(jù)統(tǒng)計，在縣級公共體育服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建中，每萬人擁有體育社團數(shù)量約為2個。體育社會組織通過發(fā)展會員，承接部分賽事活動的組織管理，骨干社會體育指導(dǎo)員培訓(xùn)，健身指導(dǎo)等方面參與提供公共體育服務(wù)。實踐發(fā)展已證明，體育社團在指導(dǎo)群眾科學(xué)健身、舉辦各類體育競賽、營造健身氛圍培育體育消費市場、引導(dǎo)公共體育服務(wù)資源優(yōu)化配置方面發(fā)揮了積極作用。從前文分析可知，江蘇省萬人擁有體育社團數(shù)量的泰爾指數(shù)TIf(0.668)較大，體育社會組織數(shù)量發(fā)展存在明顯的區(qū)域差異。同時，省域體育社會組織的等級評估工作開展已近5年，截止到2015年12月底，江蘇全省5A級體育社會組織數(shù)量較少，13個省轄市中個別地區(qū)還未擁有1家5A級體育社團。省屬體育社團還未實現(xiàn)3A級全覆蓋；市、縣屬體育社團也還未實現(xiàn)2A全覆蓋。特別是在行政村(社區(qū))的體育社會組織建設(shè)發(fā)展中形式大于內(nèi)容，部分備案類社會體育指導(dǎo)員協(xié)會和單項協(xié)會徒有名稱，隊伍薄弱，承接基層公共體育服務(wù)的能力不足?？h級以下層面對于公共體育服務(wù)的需求表達機制仍有待建立，獲取相對均等的公共體育服務(wù)資源的機會也相對缺乏。

4.3.2 社會機制影響作用的實現(xiàn)

在社會機制中，主體因素包括體育社會組織數(shù)量及質(zhì)量，資源因素體現(xiàn)為社會資本，行為因素包括健身指導(dǎo)、活動組織等公共體育服務(wù)的承接。資源和行為因素均受主體因素的主導(dǎo)。在縣級層面，當政府機制和市場機制均相似的條件下，社會機制的作用發(fā)揮將成為影響公共體育資源配置的重要力量。在同一行政轄區(qū)，體育社會組織的建設(shè)水平和作用發(fā)揮的不同也會導(dǎo)致公共體育資源配置水平以及群眾滿意度的差異。目前，江蘇省縣級以上體育社會組織建設(shè)相對健全，截止到2015年底，13個省轄市、102個縣(市、區(qū))全部成立體育總會，體育社團總數(shù)達到3 237個，體育俱樂部11 653個、團體會員15 000余個、個人會員170萬余人。但縣級以下體育社會組織發(fā)展相對薄弱。目前已有1 100多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)采用登記和備案雙軌形式成立了基層體育社會組織。備案類體育社會組織數(shù)量發(fā)展迅猛，注冊類體育社會組織數(shù)量增長相對緩慢。同時，部分基層體育社會組織還存在無辦公場地、無專職人員、無活動經(jīng)費的問題，組織機構(gòu)、隊伍建設(shè)和服務(wù)開展等覆蓋不足。在未來發(fā)展中，體育社會組織需要有與其使命擔當相匹配的發(fā)展規(guī)模和質(zhì)量，承接公共體育服務(wù)轉(zhuǎn)移的能力需要提升，在推進體育社會組織改革的進程中進一步優(yōu)化社會力量的準入環(huán)境，加大落實政策優(yōu)惠力度，更新政府監(jiān)管理念和方式。

5 思考及政策啟示

5.1 縣級公共體育服務(wù)供給中政府、社會、市場的邊界

隨著政府公共體育服務(wù)供給職能開始向社會和市場開放，如何促使三者各自分工、各司其職，是公共體育服務(wù)體系建設(shè)縱深推進的一個現(xiàn)實命題。黨的十八屆三中全會要求“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，進一步明確規(guī)定了處理政府與市場、社會關(guān)系的原則與方向。但是，從原則方向到具體操作，仍然還有很多現(xiàn)實問題。

在政府、社會、市場的三元主體框架下，公共體育服務(wù)的生產(chǎn)者和供給者可以分離。政府在公共體育服務(wù)供給中的職責責無旁貸，但是服務(wù)職能卻并不一定親力親為，可以政府提供，也可以“假借”他人之手。因此，在實踐中，需要嚴格區(qū)分“政府職責市場化”和“服務(wù)供給市場化”的差異。前者是將政府公共體育服務(wù)的份內(nèi)職責推向市場，是甩包袱式的推卸責任；后者是將實施公共體育服務(wù)的供給過程推向市場，是在堅持基本責任的基礎(chǔ)上擴大責任承擔范圍。政府即使不直接提供公共體育服務(wù)，但必須堅持監(jiān)管職責。政府可以運用市場手段提供，也可以與社會組織合作提供。

縣級公共體育服務(wù)體系建設(shè)在整體統(tǒng)籌之外往往具體落實為公共體育服務(wù)項目。政府對提供部分公共體育服務(wù)項目并不擅長，如信息化的專業(yè)技術(shù)服務(wù)、專業(yè)調(diào)查和統(tǒng)計、運動康復(fù)保健、就業(yè)培訓(xùn)、氣氛營造輿論宣傳等，政府對于此類成本高昂、運作低效的公共體育服務(wù)項目可以交付市場和社會組織來承擔。這就需要在實踐中明確公共體育服務(wù)項目“負面清單”，在“負面清單”之外的服務(wù)項目均可以由市場和社會提供。在基層公共體育服務(wù)體系建設(shè)中，政府、社會、市場三者的邊界須落實為具體的服務(wù)項目，市場化、社會化的內(nèi)容是服務(wù)項目和服務(wù)內(nèi)容而不是服務(wù)責任，項目和內(nèi)容可以外包，但是責任不能外包，政府需要保留核心職責和監(jiān)管責任。自上而下地明確并推行公共體育服務(wù)項目“負面清單”，對于縣級公共體育服務(wù)體系建設(shè)具有十分重要的指導(dǎo)意義。如前文所述，縣級公共體育服務(wù)體系建設(shè)中事權(quán)、財權(quán)不對稱，事務(wù)性管理任務(wù)繁重。江蘇省縣域經(jīng)濟發(fā)達，體育社會組織基本實現(xiàn)了全覆蓋，但市場機制和社會力量在縣級公共體育服務(wù)體系建設(shè)中的地位和作用并未得到充分顯現(xiàn)，相關(guān)準入機制、激勵機制和監(jiān)管機制還有待建立和完善。

5.2 進一步完善縣級公共體育服務(wù)保障體系

一是，專項財政保障制度。在縣級公共體育服務(wù)體系建設(shè)中，事權(quán)、財權(quán)不匹配的問題比較突出。建議制定專項政策，將公共體育服務(wù)經(jīng)費納入地方財政年度預(yù)算，確保財政公共文化、體育與傳媒支出達到國家規(guī)定標準[2]。同時，設(shè)立相應(yīng)的專項資金，出臺基層公共體育服務(wù)人員、場地設(shè)施運行相關(guān)政策，保障基層體育設(shè)施的日常管理、維護和使用經(jīng)費。努力爭取通過稅收優(yōu)惠等政策吸引社會資金，通過捐贈、稅前列支贊助和遺產(chǎn)奉獻等形式，擴大融資渠道。

二是，土地空間保障政策。將公共體育設(shè)施建設(shè)用地納入地方土地利用總體規(guī)劃，在積極推動土地資源節(jié)約、集約和高效利用的前提下，切實保障公共體育事業(yè)用地，優(yōu)先安排全民健身路徑和休閑體育廣場、體育公園的用地計劃指標。

三是，實施基層人才隊伍保障政策。根據(jù)基層公共體育服務(wù)機構(gòu)所承擔的職能、任務(wù)及所服務(wù)的人群規(guī)模合理配置公共體育服務(wù)人員，制定實施基層體育人才隊伍建設(shè)指導(dǎo)意見，完善機構(gòu)編制、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、待遇保障等方面的政策措施；推動設(shè)立街道/社區(qū)公共體育服務(wù)崗位；轉(zhuǎn)變資源配置方式，在基層體育單位實行雇員制,創(chuàng)新用人模式，通過體育協(xié)管員、志愿者、勞務(wù)派遣等多種形式和渠道，不斷充實基層公共體育服務(wù)隊伍，調(diào)動社會力量參與公共體育服務(wù)體系建設(shè)。

四是，健全縣級綜合考評體系。著力推動公共體育服務(wù)體系建設(shè)納入文明社區(qū)、文明村鎮(zhèn)、現(xiàn)代化村鎮(zhèn)等地方綜合考評體系，推動建設(shè)縣級公共體育服務(wù)體系建設(shè)指標，合理界定本級政府及部門的職責分工，組織第三方檢查考核。

5.3 進一步強化江蘇省縣域優(yōu)勢和特色

一是，繼續(xù)加強組織領(lǐng)導(dǎo)。推動縣域地方政府將公共體育服務(wù)體系建設(shè)納入“政府為人民辦實事工程”，建立公共體育服務(wù)體系建設(shè)的責任清單。

二是，持續(xù)拓寬投入渠道。依托發(fā)達的縣域經(jīng)濟，在確保財政投入的同時，實現(xiàn)市場運作，多措并舉引導(dǎo)社會資本向公共體育服務(wù)領(lǐng)域持續(xù)注入，在體育競賽、場館運營、職業(yè)體育、城市體育服務(wù)綜合體等領(lǐng)域，通過項目補貼、商業(yè)冠名、民辦公助等多種形式拓寬資金渠道，推廣和運用政府和社會資本合作等多種模式，推動公共體育服務(wù)領(lǐng)域向社會全面開放。可以定期發(fā)布公共體育服務(wù)投資指南，引導(dǎo)公共體育服務(wù)領(lǐng)域的投資活動。

三是，積極提升城鄉(xiāng)一體化體育健身圈建設(shè)水平。按照城鄉(xiāng)一體化建設(shè)要求，推進城鄉(xiāng)體育設(shè)施、健身組織、賽事活動、健身指導(dǎo)等服務(wù)資源的合理配置，科學(xué)統(tǒng)籌縣、鄉(xiāng)、村三級公共體育服務(wù)資源，對基層公共服務(wù)資源進行整合，加強和落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站、行政村(社區(qū))文化活動室的體育服務(wù)功能。

四是，積極打造體育休閑特色小鎮(zhèn)。在江蘇全省規(guī)劃建設(shè)若干以體育旅游、體育休閑賽事為主的特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)，積極融入全省不同區(qū)域的世界體育名城、智慧體育城市、健康城市、國際武術(shù)文化名城、棋文化歷史名城及時尚體育城市建設(shè)進程，以發(fā)展體育服務(wù)業(yè)為依托，扶持發(fā)展一批本土中小型體育賽事營銷企業(yè)，積極培育和打造體育休閑服務(wù)業(yè)品牌。

6 結(jié)論

1.縣域公共體育服務(wù)資源配置水平影響區(qū)域公共體育服務(wù)體系建設(shè)及目標實現(xiàn)。應(yīng)用泰爾指數(shù)來分析縣域公共體育服務(wù)資源的配置水平，發(fā)現(xiàn)江蘇省縣域的公共體育從業(yè)人員和社會體育指導(dǎo)員數(shù)量規(guī)模的均等化程度較高；經(jīng)費投入水平和社團組織規(guī)模數(shù)量均等化程度相對較低。區(qū)域分析結(jié)果表明，在體育事業(yè)經(jīng)費預(yù)算及占地方財政預(yù)算比例上存在明顯的區(qū)域差異，蘇中、蘇北差異較小，蘇南與蘇中、蘇北差異較大，即使是蘇南區(qū)域內(nèi)體育事業(yè)經(jīng)費的均衡水平也較低；在人均公共體育場地設(shè)施面積上，均衡程度最高的是蘇中地區(qū)，蘇北地區(qū)的公共體育場地設(shè)施建設(shè)的均衡水平亟待提升；標準化健身步道建設(shè)上蘇南的均衡程度最高，蘇中的均衡程度最低，蘇北居中；萬人擁有體育社團數(shù)量的區(qū)域差異最為突出，蘇北的均衡水平最高，蘇南的均衡水平最低，蘇中地區(qū)相對居中。

2.公共體育服務(wù)的資源配置機制包括政府、市場和社會合作。研究分別從主體、行為和資源3個維度對不同機制發(fā)揮作用的過程進行了分析。政府機制在縣域公共體育服務(wù)資源配置和公共體育服務(wù)體系建設(shè)中依然居于主導(dǎo)地位，縣域體育管理機構(gòu)面臨著機構(gòu)合并、人員精簡、職能轉(zhuǎn)型的多重挑戰(zhàn)，公共體育服務(wù)體系建設(shè)任務(wù)艱巨。江蘇省縣域民營經(jīng)濟發(fā)達，但是體育服務(wù)業(yè)滯后于全省服務(wù)業(yè)發(fā)展速度，未能形成一批有影響的體育服務(wù)業(yè)品牌企業(yè)及體育綜合服務(wù)集聚區(qū)。在與公共體育服務(wù)相關(guān)的準公共物品的提供上，特別是在縣級層面，市場機制發(fā)揮作用的空間潛力巨大。社會機制的作用發(fā)揮將成為影響公共體育資源配置的重要力量。在未來發(fā)展中，體育社會組織需要有與其使命擔當相匹配的發(fā)展規(guī)模和質(zhì)量，承接公共體育服務(wù)轉(zhuǎn)移的能力需要提升。

3.在政府、社會、市場的三元主體框架下，公共體育服務(wù)的生產(chǎn)者和供給者可以分離。在縣域公共體育服務(wù)體系建設(shè)中，主張“服務(wù)供給市場化”。政府即使不直接提供公共體育服務(wù)，也應(yīng)堅持監(jiān)管職責，將實施公共體育服務(wù)的供給過程推向市場，政府可以運用市場手段提供，也可以與社會組織合作提供。建議進一步強化公共體育服務(wù)保障體系，突出和強化江蘇省縣域優(yōu)勢和特色。

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Analysis on the Level of Resource Configuration and Influence Mechanism of County Public Sports Service in Jiangsu Province

HU Juan1,YANG Jing-san1,CHEN Gang2,QIAO Jun1

The resource configuration of public sports service of the county has influence on the construction and the realization of target of regional public sports service system.This paper mainly adopts Theil index to analyze the level of resource configuration of public sports service.The results show that the equalization of public employees and social sports instructors of the county of Jiangsu province are higher,at the same time,the equalization of financial investment and sports corporate organization are low.And the regional difference of the allocation of resources is analyzed in the paper.With the method of mechanism analysis,the influence mechanism is summarized as three kinds of mechanism,that is government,market and social cooperation.The paper analyzes every mechanism from three dimensions of different main body,behavior and the work process.Under the framework of three mechanism,the study concluded that the producers and suppliers of public sports service can be separated.The Government insisted on regulatory responsibilities,but the procedure of implementing public sports service could make the transition to the market,and the government can use the market means,also can cooperation with social organizations to provide together.The Research suggests that it should strengthen and attach great importance to construction of public sports service system of the county;and highlight the advantage and characteristic of the county of Jiangsu province.

county;publicsportsservice;resourceconfiguration;Theilindex

1000-677X(2016)10-0018-08

10.16469/j.css.201610003

2016-06-01；

2016-09-18

江蘇省體育局重大體育科研課題項目(ST150103)。

胡娟(1979-)，女，湖北荊州人，副教授，博士，主要研究方向為體育社會學(xué)、民族傳統(tǒng)體育，E-mail:hujuanbb1979@163.com；楊靖三(1980-),男，山東人，講師，博士，主要研究方向為數(shù)學(xué)建模；陳剛(1963-),男，上海人，教授，博士，博士研究生導(dǎo)師。

1.南京財經(jīng)大學(xué)，江蘇 南京 210023;2.江蘇省體育局，江蘇 南京 210029 1.Nanjing University of Finance and Economics,Nanjing 210023,China;3.Sports Bureau of Jiangsu Province,Nanjing 210029,China.

G80-05

A