葉金育

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體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的財稅政策工具：選擇、組合與應(yīng)用

葉金育

財稅政策工具內(nèi)置的產(chǎn)業(yè)促進、經(jīng)濟發(fā)展、社會公平等性能，使其成為推動體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的天然利器，為世界多數(shù)國家和地區(qū)廣為采用。20世紀(jì)90年代至今，財稅政策工具頻頻出現(xiàn)在體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，日漸成為左右我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度和質(zhì)量的關(guān)鍵性工具。然現(xiàn)有政策文本和地方實踐昭示，體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的財稅政策工具身陷工具類型和性能使用不足、工具的體育產(chǎn)業(yè)屬性欠缺、工具的具體產(chǎn)業(yè)差異缺失及工具的組合運用考慮不周等困境。要想走出困境，發(fā)揮財稅之于體育產(chǎn)業(yè)的支持和引導(dǎo)作用，一方面需要同等運用收入型政策工具與支出型政策工具；另一方面，需要在相應(yīng)財稅政策工具內(nèi)部進行多種政策子工具的組合配置。除此之外，還應(yīng)統(tǒng)籌財稅政策工具與其他政策工具之間的組合使用。唯有如此，財稅促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的美好愿景才有可能實現(xiàn)。

體育產(chǎn)業(yè)；發(fā)展；財稅政策；工具選擇

1 問題、文獻與目的

近10年來，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展這一重大問題逐漸從學(xué)界內(nèi)部的呼吁發(fā)展為社會普遍關(guān)心的熱點，并得到了國家機關(guān)的積極回應(yīng)。2010年3月19日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2010〕22號，以下簡稱“22號文件”)頒布；2014年10月2日，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》(國發(fā)〔2014〕46號，以下簡稱“46號文件”)，“發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)”成為國策。在“應(yīng)當(dāng)發(fā)展”成為共識的當(dāng)下，“如何發(fā)展”便成為理論界與實務(wù)界均須認真思考的核心問題。財稅政策工具以其特有的規(guī)范理財行為、促進社會公平、保障經(jīng)濟發(fā)展[12]等功能，左右著體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度和質(zhì)量，向來為學(xué)界所關(guān)注。

從已有文獻成果看，學(xué)界對體育產(chǎn)業(yè)財稅政策工具的研究不足較為明顯：1)對財稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀描述較為多見，與之相匹配的理論求證極為缺乏[17]；2)對單一財稅政策工具的研究比比皆是，工具之間的聯(lián)動研究較少；3)在單一財稅政策工具研究中，重支出型政策工具，輕收入型政策工具研究的現(xiàn)象十分明顯；4)在具體的支出型政策工具研究中，絕大多數(shù)成果著筆于稅收優(yōu)惠[27]、政府購買[11]、財政補貼[22]等工具的研究，而對其他支出型政策工具關(guān)注較少；5)在具體的收入型政策工具中，體育彩票公益金研究有待深入[39]，體育產(chǎn)業(yè)課稅規(guī)則研究有所欠缺，體育稅收的系統(tǒng)化、專業(yè)化研究[19]亟待推進，其他收入型政策工具的研究更是匱乏?？傮w來說，國內(nèi)學(xué)者對體育產(chǎn)業(yè)財稅政策工具的研究，或是聚焦于某一財稅政策工具對體育產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)支持作用，或是側(cè)重于對現(xiàn)有財稅政策工具實踐的反思與評估，鮮見從工具選擇視角整體關(guān)注財稅政策工具助力體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研究文獻。

國外關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)財稅政策工具的研究成果一直很豐富。Badde R A[50]對美國和歐洲職業(yè)體育財政補貼進行了評估。John Crompton[47]認為，應(yīng)超越經(jīng)濟考慮對政府補助聯(lián)盟運動設(shè)施進行考量。Victor A Matheson等[51]運用公共財政理論對橄欖球聯(lián)盟場館建設(shè)發(fā)展趨勢進行了探討。Richard Pomfret等[49]就澳大利亞政府對職業(yè)運動隊進行財政補貼的原因進行了深入闡釋。但就我國體育產(chǎn)業(yè)財稅政策工具選擇與運用而言，國外的研究也存在一些不足：1)鑒于國情差異，國外的經(jīng)驗與判斷并不一定完全適合我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展實情，如在美國基于體育聯(lián)盟和球隊的壟斷性，城市不得不投資大型體育場(館)建設(shè)[44]，且通過財政補貼以獲得或保留運動隊[46]，與之相應(yīng)，美國職業(yè)體育奢侈稅得以開設(shè)[40]，這一財稅政策工具組合經(jīng)驗在體育產(chǎn)業(yè)高度發(fā)達的國家尚且可行，但對于總體規(guī)模依然不大、活力不強的我國體育產(chǎn)業(yè)，顯然難以簡單復(fù)制；2)各種財稅政策工具之間的協(xié)調(diào)與互動、財稅政策工具對體育產(chǎn)業(yè)的成敗影響等研究均有待深化；3)對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中各財稅政策工具的正確選擇與組合配置等方面的研究更需深入。

本文對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的財稅政策工具選擇進行研究，旨在構(gòu)建一個具有一定普適性的財稅政策工具選擇理論框架，以指導(dǎo)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐，提高財稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度和質(zhì)量。文章先以政策文本中的財稅政策工具為分析起點，對我國體育產(chǎn)業(yè)中的財稅政策工具選擇與應(yīng)用進行研究，得出一些初步結(jié)論。在此基礎(chǔ)上，重點探究以下問題：在促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，各類財稅政策工具存有哪些優(yōu)勢和局限？哪些因素會影響財稅政策工具的選擇？決策者究竟該如何選擇和運用這些財稅政策工具？如何構(gòu)建以體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展為內(nèi)核的財稅政策工具體系？為了加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)有財稅政策應(yīng)當(dāng)作何改進？任何一種政策工具的核心都在于“將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袨?將政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實”[6]。而“政策工具的正確選擇和科學(xué)設(shè)計本身就是順利實現(xiàn)政策目標(biāo)的基本保證”[8]。

2 體育產(chǎn)業(yè)運用財稅政策工具的文本實踐

2010年以前，我國雖有運用財稅工具助力體育發(fā)展的政策實踐，但總體來說國家對財稅政策工具支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的認識不夠深刻。1993年，原國家體委發(fā)布《國家體委關(guān)于深化體育改革的意見》中，僅論及“在信貸和稅收政策等方面給予與教育和文化部門相同的待遇。各地可將免征體育產(chǎn)業(yè)的稅金納入政府投資”。2006年，國家體育總局公布的《體育事業(yè)“十一五”規(guī)劃》中也只是提到“推動有關(guān)部門制定和完善支持體育事業(yè)發(fā)展的財政、稅收等方面的政策”。而2010年以后，伴隨著“十二五”規(guī)劃的啟動，各種財稅政策工具紛紛出現(xiàn)在體育政策文本當(dāng)中，成為促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的顯著力量。下文將以2010年以后國家機關(guān)頒布的三份權(quán)威體育產(chǎn)業(yè)政策文本和地方制定的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金管理的政策文本為樣本，剖析近幾年我國體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的財稅政策工具選擇與運用的成效與不足。

2.1 政策文本中的財稅工具

2010年以后，“22號文件”開啟了我國體育產(chǎn)業(yè)運用財稅政策工具的文本實踐，奠定了財稅政策工具支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策基石。借助“22號文件”，我國體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域逐步形成了項目補助、稅收優(yōu)惠、公共體育設(shè)施優(yōu)惠和免費開放、彩票公益金、稅前扣除等財稅政策工具體系(表1)，體育產(chǎn)業(yè)財稅政策工具發(fā)展成效顯著。但“22號文件”選擇和運用的財稅政策工具類型有限，業(yè)已確立的財稅政策工具內(nèi)容有所缺失。例如，“22號文件”雖確立了稅收優(yōu)惠政策工具，但將其局限于符合條件的體育類非營利組織的企業(yè)所得稅免稅優(yōu)惠，而沒有涉及到與體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的其他稅收優(yōu)惠政策工具，既不利于稅收優(yōu)惠政策工具的完整性，也不利于各類稅收優(yōu)惠政策工具之間的互聯(lián)互通。

表1 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》中的主要財稅政策工具一覽表

為貫徹落實“22號文件”，國家體育總局2011年制定了《體育產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃》，盡管只是過渡性文本，但其依然選擇了不少新型的財稅政策工具(表2)。相較于“22號文件”，《體育產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃》最大的亮點在于鼓勵各地設(shè)立體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金，創(chuàng)設(shè)了貸款貼息、項目補貼、后期贖買和后期獎勵等財稅政策工具。除此之外，已有的稅收優(yōu)惠、稅前扣除等財稅政策工具也得以保留。值得注意的是，“22號文件”中的公共體育設(shè)施優(yōu)惠和免費開放的政策工具沒有出現(xiàn)。同樣值得關(guān)注的是，以“加強對彩票公益金使用的監(jiān)管，提高使用效益”的體育彩票公益金政策工具并未明確提及。

表2 《體育產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃》中的主要財稅政策工具一覽表

“46號文件”是目前國內(nèi)體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域政策位階最高的一份文件，由國務(wù)院2014年10月2日頒布，其整體勾勒和規(guī)劃了未來十年我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的藍圖。與“22號文件”和《體育產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃》不同，“46號文件”更加注重財稅政策工具的運用。除“完善稅費價格”專項財稅政策措施之外，“46號文件”多處提及利用財稅政策工具促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，基本形成了較為完善的財政投資、政府購買、項目補助、貸款貼息、項目獎勵、稅收優(yōu)惠、公共體育設(shè)施免費或低收費開放、彩票公益金等財稅政策工具體系(表3)。

表3 《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》中的主要財稅政策工具一覽表

與國家政策相向，各地爭相出臺配套實施政策，特別是各地體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金政策的落實，將體育財稅政策工具展現(xiàn)得淋漓盡致。從選取的10個地方性體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金管理辦法來看，各地基本形成了以項目補貼(補助、以獎代補、先建后補、償還性資助)、貸款貼息、政府購買(政府重點采購)、項目獎勵(后期獎勵、業(yè)績獎勵、績效獎勵)、后期贖買、股權(quán)投資、專項性一般轉(zhuǎn)移支付等為核心的體育財稅政策工具體系(表4)。

具體到單一財稅政策工具的運用而言，最受地方政府青睞的是項目補貼、貸款貼息、政府購買和項目獎勵，而后期贖買、股權(quán)投資和專項性一般轉(zhuǎn)移支付相對較少運用(表5)。

2.2 財稅政策工具運用的趨勢和特點

政策文本和地方實踐顯示出體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域財稅政策工具選擇與運用的3個發(fā)展趨勢和特點。第一，在工具類型上，體育產(chǎn)業(yè)財稅政策工具日漸多元化。從20世紀(jì)90年代至今，體育產(chǎn)業(yè)財稅政策工具逐漸走出了高度依賴稅收政策工具的時代，日漸邁向更廣闊的財稅工具時代，越來越多的非稅政策工具被決策者所采納。第二，在工具使用上，體育產(chǎn)業(yè)財稅政策工具日漸趨同化。在政府系列權(quán)威性文件和國家體育總局的激勵下，不少地方政府先后設(shè)立體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金。而體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金的使用和管理，一方面要與國家政策文本保持一致；另一方面，地方更愿意移植其他相關(guān)專項引導(dǎo)資金的使用和管理做法，雙重要素導(dǎo)致各地采用的體育產(chǎn)業(yè)財稅政策工具高度雷同。第三，在工具活力上，體育產(chǎn)業(yè)財稅政策工具看似“百花齊放”，實則活力不足。不管是國家政策文本，還是地方工具實踐，專屬于體育產(chǎn)業(yè)的、創(chuàng)新性的財稅政策工具并不多見。

表4 10省(自治區(qū)、直轄市)“體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金使用管理辦法”中的主要財稅政策工具一覽表

表5 10省(自治區(qū)、直轄市)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金中財稅政策工具運用次數(shù)和頻率一覽表

2.3 財稅政策工具運用存在的問題

2.3.1 工具類型和性能使用不足

從財稅原理上看，收入與支出是至關(guān)重要的兩端。因而，財稅政策工具也可相應(yīng)區(qū)分為收入型政策工具和支出型政策工具。收入型政策工具至少有稅收、公債、政府性基金與行政事業(yè)性收費、彩票公益金等，支出型政策工具至少有政府購買、后期贖買、財政補貼、財政貼息、財政擔(dān)保、財政投資、財政撥款、財政獎勵、稅收優(yōu)惠(稅式支出)、財政轉(zhuǎn)移支付等。在這些財稅政策工具中，稅收優(yōu)惠相對復(fù)雜，站在納稅人的角度，其一直被當(dāng)作是政府給予的照顧；而站在政府的角度，可以將稅收優(yōu)惠視為政府收入的抵減，進而將其視為一種特殊的財稅支出工具[16]。以此檢視體育產(chǎn)業(yè)財稅政策工具的選擇與運用實踐，不難發(fā)現(xiàn)，支出型政策工具類型有待拓寬，財政撥款、財政擔(dān)保等工具都值得考慮。更為主要的是，多數(shù)支出型政策工具的性能挖掘不夠，比如，項目獎勵有多種表現(xiàn)形式，究竟采用哪一種獎勵形式更利于激勵體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進體育消費？與之對比，收入型政策工具的使用不足更為明顯。不僅是收入型政策工具的類型單一，即便是已有的收入型政策工具也遠未使用到位，如就稅收政策工具而言，現(xiàn)有政策實踐極少突破稅收優(yōu)惠、稅前扣除等思路。實際上，影響最終稅負的遠不止是稅收優(yōu)惠、稅前扣除，稅收主體、稅收客體及其歸屬、稅率、計稅依據(jù)等任何一個工具組成部分，都直接左右稅負高低。

2.3.2 工具的體育產(chǎn)業(yè)屬性欠缺

對比起步更早的文化產(chǎn)業(yè)、高成長服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、園區(qū)產(chǎn)業(yè)等的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金使用管理辦法，可見體育產(chǎn)業(yè)對其他產(chǎn)業(yè)財稅政策工具的簡單平移痕跡，缺乏對體育產(chǎn)業(yè)本質(zhì)屬性和發(fā)展規(guī)律的探尋?！段幕a(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金管理暫行辦法》(財教〔2010〕81號)第六條設(shè)立了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的貸款貼息、項目補助(補充國家資本金、保險費補助)、績效獎勵等財稅政策工具；《安徽省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金項目管理辦法》(皖政辦〔2011〕19號)第十四條創(chuàng)設(shè)了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的貸款貼息、補助投資、參股投資等財稅政策工具。這些財稅政策工具在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中基本都體現(xiàn)出簡單平移。這種不顧產(chǎn)業(yè)屬性、運行規(guī)律，以經(jīng)驗?zāi)７聻橹鞯呢敹愓吖ぞ咴O(shè)置方式，缺乏對不同產(chǎn)業(yè)本質(zhì)、性能的深度分析，既背離了體育產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展規(guī)律，又缺乏對地方不同產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)公平競爭等整體考慮。其結(jié)果可能是形式上保持了產(chǎn)業(yè)之間的工具統(tǒng)一，實質(zhì)上不僅難以對體育產(chǎn)業(yè)的績效形成積極促進，而且難以保障體育資助項目的實際運營績效，從而造成潛在的體育產(chǎn)業(yè)績效缺失風(fēng)險，危及體育財稅政策工具效率的實現(xiàn)[33]。

2.3.3 工具的具體產(chǎn)業(yè)差異缺失

不管是從國家政策文本，還是從地方實踐來看，體育產(chǎn)業(yè)內(nèi)部不同產(chǎn)業(yè)部門究竟該運用何種財稅政策工具均無清晰的規(guī)則導(dǎo)向，財稅政策工具中的具體產(chǎn)業(yè)差異性有所缺失。以地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金實踐為例，與財稅政策工具運用的趨同化相似，諸多地方都將引導(dǎo)資金投向體育健身休閑與場(館)服務(wù)、體育產(chǎn)業(yè)基地與功能區(qū)、體育產(chǎn)業(yè)帶與產(chǎn)業(yè)集群、體育產(chǎn)業(yè)重點項目技術(shù)改造、體育賽事活動、體育裝備研發(fā)生產(chǎn)與銷售、體育中介機構(gòu)、體育產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)、全民健身和體育科研項目等。這種不分體育產(chǎn)業(yè)內(nèi)部具體產(chǎn)業(yè)差異，籠統(tǒng)設(shè)置財稅政策工具的做法，與公共性原理相悖。公共性作為公共政策的本質(zhì)屬性，是公共政策制定、政策工具選用與實施的最基本要求。從財稅政策工具實施的效果上看，體育產(chǎn)業(yè)內(nèi)部不同產(chǎn)業(yè)部門提供的產(chǎn)品均存在公私分界的程度、惠及對象的范圍、所扮演的角色、公共責(zé)任和公眾信任[48]等差異。這些差異歸根結(jié)蒂，都會指向公共性程度的差別[45]。正因為不同產(chǎn)業(yè)部門公共性差異的存在，才使得界分不同財稅政策工具成為必要。公共性程度高的體育產(chǎn)業(yè)部門可以考慮選用激勵作用更突為出的財稅政策工具，公共性程度較低的則可以減少或弱化對產(chǎn)業(yè)部門的激勵。如此，相同產(chǎn)業(yè)部門、相同產(chǎn)品相同對待，不同產(chǎn)業(yè)部門、不同產(chǎn)品不同對待，便可實現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)內(nèi)部不同業(yè)態(tài)之間的公平競爭。

2.3.4 工具的組合運用考慮不周

觀察現(xiàn)有體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域財稅政策工具的運用實際，不難發(fā)現(xiàn)，多數(shù)地方都以不同形式排斥了不同財稅政策工具之間的組合運用，使工具之間的互動被人為斬斷。這種排斥主要有以下幾種方式：1)地方政府直接出臺政策文件，明確規(guī)定只能選擇一種財稅政策工具，如《甘肅省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》(甘財科〔2015〕37號)第七條第二款規(guī)定，項目申報單位原則上只能選擇一種財稅政策工具(資助方式)；2)地方體育產(chǎn)業(yè)專項資金申報公告直接明示“申報單位只能選擇一種支持方式(財稅政策工具)進行申報”，如2015年重慶市體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金申報公告便有此要求；3)不僅明令要求同一項目只能選用一種財稅政策工具，而且通過資金的總額控制，確保財稅政策工具的單一運用，如《溫州市體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項引導(dǎo)資金使用管理暫行辦法》第五條首先確立了“同一項目只能享受一種形式的資金扶持”原則，爾后針對不同財稅政策工具運用而獲得的資金總額進行具體化。當(dāng)然，地方實踐也有不一樣的鏡像，如《江蘇省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金使用管理暫行辦法》雖未明示授權(quán)組合運用多種財稅政策工具，但體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金項目公示認可了組合運用這一做法。2014年，江蘇省便以“資助+貼息”的組合方式批準(zhǔn)了禧瑪諾(昆山)自行車零件有限公司申請的“專業(yè)鋁制運動休閑自行車零部件智能制造工廠項目”和常州市錢璟康復(fù)器材有限公司申請的“國內(nèi)首臺等速運動康復(fù)模式綜合肌力測試訓(xùn)練器研發(fā)推廣項目”。當(dāng)前，不同財稅政策工具之間的組合運用還未得到足夠重視。

3 財稅政策工具選擇之前提：工具的功能分析

體育產(chǎn)業(yè)財稅政策工具選擇與運用出現(xiàn)的種種問題，從不同角度可以找尋到不同的緣由，但對財稅政策工具本體功能的認識不足是至關(guān)重要的原因。市場經(jīng)濟體制下，體育產(chǎn)業(yè)主體和政府部門時常需要作出各種決策。雖有多種因由影響決策的質(zhì)量和效率，但財稅政策工具的選用無疑是最為關(guān)鍵的要素之一。演進至今，財稅已為體育產(chǎn)業(yè)儲備了極為豐富的政策工具，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，有不同的財稅政策工具類型。雖然在分類上尚無定論，但將財稅政策工具分為收入型政策工具和支出型政策工具大體還是可以達成共識的。實際上，以稅收為主的收入型政策工具，以及以項目補貼、貸款貼息、政府購買和項目獎勵為主的支出型政策工具，都可以在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展和消費方面發(fā)揮巨大作用。這種作用的發(fā)揮有賴于對不同類型財稅政策工具的正確識別，進而精準(zhǔn)選用。

3.1 收入型財稅政策工具的功能分析

收入型政策工具主要是稅收①收入型政策工具絕非稅收政策工具一種，公債、政府性基金與行政事業(yè)性收費、彩票公益金等大體也可歸入收入型政策工具，但考慮到規(guī)范性和對財政收入的貢獻度，本文對收入型政策工具的分析重點圍繞稅收政策工具而展開。，與體育產(chǎn)業(yè)緊密相依的既有以增值稅(含營改增)、消費稅、關(guān)稅為代表的流轉(zhuǎn)稅，又有以企業(yè)所得稅與個人所得稅為代表的所得稅，也有以房產(chǎn)稅為核心的財產(chǎn)稅，還有以土地增值稅、城市維護建設(shè)稅為重點的特定目的稅，在特定情況下，還包括車船稅、印花稅等行為稅。不管是哪一類稅收，都蘊含收入分配、資源配置和保障社會穩(wěn)定等功能，而非單一的籌集財政收入職能?？陀^上看，在現(xiàn)實的經(jīng)濟環(huán)境中，任何一類稅收都不可能僅承擔(dān)取得財政收入的任務(wù)。當(dāng)前諸多的社會經(jīng)濟問題，需要政府采取各種切實可行的政策手段加以解決。需要運用稅收干預(yù)的問題也不斷涌現(xiàn)，如體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、體育產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步、體育產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、體育消費公平與公正等[38]。

稅收對體育產(chǎn)業(yè)的影響主要體現(xiàn)在對體育產(chǎn)品②文中所言及的“體育產(chǎn)品”是從廣義上講的體育產(chǎn)品，不僅包括一般意義上的產(chǎn)品，而且包括體育服務(wù)等?；谛形暮啙嵭钥紤]，統(tǒng)一簡記為“體育產(chǎn)品”。的生產(chǎn)、消費、分配以及整個體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)定的影響方面，其影響既可能是積極的鼓勵和刺激，也可能是消極的限制或壓抑。稅收對生產(chǎn)的影響主要體現(xiàn)為對勞動力、儲蓄、投資和資源配置的影響。所得稅等直接稅會直接影響投資報酬率，從而會影響資本的流向或投資傾向；流轉(zhuǎn)稅等間接稅則會直接影響消費水平的變化，從而會影響投資傾向和投資規(guī)模。稅收對消費的影響植根于各類納稅主體不盡相同的收入，收入不同，納稅能力自然有別。對不同收入的群體課稅，消費能力變化自然也就有所差異。比如，就稅收客體而言，對需求彈性大小不同的體育產(chǎn)品課稅，會使產(chǎn)品的消費量呈現(xiàn)出大小不同的相應(yīng)變化；而對體育產(chǎn)品設(shè)定的征稅范圍大小，則會影響到替代消費量的大小。稅收對分配的影響主要體現(xiàn)在通過相關(guān)稅種的設(shè)置和累進稅率的推行來促進社會財富分配的公平合理，而稅收對體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)定的影響則通過稅收對投資、消費以及由此而致的就業(yè)、物價等實現(xiàn)[41]。正是這些貫穿于體育產(chǎn)品生產(chǎn)、分配、消費等階段的不同稅種、不同稅制要素，影響著體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的快慢，左右著體育消費能力的高低。

因此，要想加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)、促進體育消費，就需要充分利用稅收杠桿，發(fā)揮不同稅收職能，綜合運用不同稅收政策工具，實現(xiàn)稅收對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導(dǎo)引作用。但也要意識到，僅憑稅收政策工具實現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、體育消費迅速提升的愿景是不切實際的，因為稅收政策工具自身的局限性同樣會加劇“組織收入”與“調(diào)節(jié)經(jīng)濟”之間的沖突。稅收作為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的助力器，至少具有如下自身無力解決的局限。第一，稅收不是馳援體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的唯一工具。市場經(jīng)濟條件下，政府發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)可以采用收入型政策工具，也可以采取支出型政策工具，即便是收入型政策工具內(nèi)部，也遠非稅收一種工具形態(tài)。第二，稅收促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成效取決于政府對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率與公平目標(biāo)的權(quán)衡。雖然現(xiàn)實中時有雙贏的稅制革新，但大多數(shù)時候，政府不得不在效率與公平之間艱難取舍。第三，稅收對體育產(chǎn)業(yè)的作用有賴于稅制結(jié)構(gòu)，如果對體育產(chǎn)業(yè)促進起主導(dǎo)作用的稅種位于整個稅制的核心地位，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展自會事半功倍；反之，則可能事倍功半?？傮w來說，稅收政策工具在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面可以發(fā)揮重要作用，但工具的扭曲性卻不可避免。當(dāng)經(jīng)濟運行遇到困難時，盲目寄希望于通過稅收政策工具達到既定的政策目標(biāo)，很可能產(chǎn)生事與愿違的結(jié)果。因為不僅稅收扭曲性自身會帶來效率損失，而且，在不完美的市場環(huán)境中，稅收效應(yīng)所產(chǎn)生的政策效果也可能并不顯著[29]。因而，在選擇收入型政策工具時，應(yīng)統(tǒng)籌考慮，克服工具局限，發(fā)揮其推進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極一面。

3.2 支出型財稅政策工具的功能分析

與收入型政策工具相比，支出型政策工具類型繁雜。從激勵角度看，可將其界分為財政激勵政策工具與稅收優(yōu)惠政策工具。前者可以細分為財政補貼、財政設(shè)立的各項投資基金、引導(dǎo)社會資本投入的各項財政政策工具(如鼓勵金融機構(gòu)加大貸款)等事前激勵工具，以及政府購買、后期贖買等事后激勵工具[43]。后者也可以分化為保障型稅收優(yōu)惠(救助型稅收優(yōu)惠)和經(jīng)濟調(diào)控性稅收優(yōu)惠(激勵型稅收優(yōu)惠)[30]。由于支出型政策工具“一般都具有受益性，相對人不僅不會受到利益侵害，反而能夠從中得益”[13]，因此，支出型政策工具較之收入型政策工具對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響更為直接。

政府在法律的指引下，運用支出型政策工具，通過設(shè)定體育產(chǎn)業(yè)財政支出的范圍和結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)體育產(chǎn)業(yè)朝著規(guī)劃的方向發(fā)展。這種財政支出性引導(dǎo)，既是社會經(jīng)濟運行的必須投入，也是影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷的重要原因[34]。實踐中，支出型政策工具主要通過引導(dǎo)市場主體的投資行為而影響體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷。換言之，支出型政策工具之于投資者而言，最大的功效在于產(chǎn)業(yè)誘導(dǎo)性，即國家“通過激勵或誘導(dǎo)措施的引入，實現(xiàn)特定的政策目的”[31]。對于大多數(shù)民營企業(yè)投資者而言，“中國的金融改革雖然有所推進，但相對于民營企業(yè)的成長速度，商品市場和勞動力市場的改革卻是滯后的，這導(dǎo)致了民營企業(yè)特別是中小民營企業(yè)融資難的問題日益突出”[28]。在此背景下，支出型政策工具的運用在一定程度上緩解了融資難問題，因為不管是受惠于哪一種支出型政策工具，最終都會為投資者帶來直接或間接的收益。“財政支出強制性無償供給正好與作為財政收入的稅收的強制性無償征收相對應(yīng)。”[21]正是這種無償性的財政支出，使得支出型政策工具對市場主體的影響較之收入型政策工具更為直接。

各類支出型政策工具依托的財政無償供給機制，固然可以加大投資者進入體育產(chǎn)業(yè)的興趣，激勵投資者致力于體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但也可能導(dǎo)致財政供給不足。從某種程度上說，財政供給能力決定了支出型政策工具助推體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的廣度和深度，而財政供給能力又與政府財政收入休戚相關(guān)。難題隨之出現(xiàn)，要想維系或提升財政對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度，擴大財政收入實屬必要。而擴大財政收入最行之有效的辦法莫過于增稅，但增稅向來不被社會所認可。政府更多時候也不能不順應(yīng)民意，國務(wù)院總理李克強便在2016年政府工作報告中明確提及“確保所有行業(yè)稅負只減不增”。當(dāng)減稅成為社會共識的時候，一邊要減少稅收，一邊要增加財政對體育產(chǎn)業(yè)的支持力度，政府面臨兩難選擇。尤其是在當(dāng)下，資金使用更應(yīng)該精準(zhǔn)、規(guī)范與合理。對于投資者而言，一旦適應(yīng)了財政支持，形成對支出型政策工具的激勵預(yù)期時，取消或弱化財政支持，都會影響投資者對體育產(chǎn)業(yè)的熱情和信心，致使激勵動力缺失。

4 財稅政策工具選擇之關(guān)鍵：影響工具選擇的因素探析

關(guān)于財稅政策工具選擇的影響因素，不同學(xué)者有不同的歸納和分析，但都存在強調(diào)影響工具選擇的某一或某些方面的因素，而忽略其他方面因素的情況。綜合起來，影響政策工具選擇的因素主要有政策目標(biāo)、工具性能、工具應(yīng)用背景、以前的工具選擇和意識形態(tài)等。此類因素的存在，注定選取正確的政策工具著實不易。況且，政策工具的選擇并非只是一個純技術(shù)的行為過程，多數(shù)時候在技術(shù)之外，還交織著公權(quán)力行使、不同偏好與利益表達和博弈等，以致實務(wù)中選擇何種政策工具既有可能出于文化或制度上的原因，也有可能是因為決策者對某些政策工具更為熟悉，還有可能只是因為某一政策工具在特定時段內(nèi)較為常用。除此之外，一種政策工具被選用亦可能是因為政策的既得利益者比政策制定者更偏愛這種政策工具，如稅收優(yōu)惠就比補貼更能得到政策受益者的青睞。為此，在體育產(chǎn)業(yè)財稅政策工具選擇過程中，不僅要考慮政策工具效果等客觀標(biāo)準(zhǔn)，而且，要兼顧政策工具的可接受性、選擇經(jīng)驗、偏好、慣例等主觀因素[1]。這就要求事先應(yīng)對政策工具目標(biāo)、界定成功的指標(biāo)、副作用、數(shù)據(jù)問題、方法論問題、政治問題以及成本等關(guān)鍵性問題進行評估[32]，探尋選定的政策工具實施后會發(fā)生什么[23]。只有立足于政策工具實施環(huán)境之上的政策目標(biāo)、政策工具性能與體育產(chǎn)業(yè)屬性、具體體育產(chǎn)品契合，才有可能選擇出正確的財稅政策工具，從而推動體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展(圖1)。

4.1 政策目標(biāo)

政策目標(biāo)是政策制定者希望通過政策實施所達到的效果，其不僅為政策工具規(guī)定了方向，而且為政策工具的有效性提供了評判標(biāo)準(zhǔn)。在進行政策工具選擇時，關(guān)于政策目標(biāo)要考慮：1)如果目標(biāo)是單一的，就要明確目標(biāo)是什么；2)如果目標(biāo)是多重的，就要明確目標(biāo)構(gòu)成；3)政策工具在執(zhí)行一段時間后，要考慮政策目標(biāo)是否已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。如果目標(biāo)已經(jīng)轉(zhuǎn)變，就要考慮達成目標(biāo)的工具是否還有存在的理由，是否需要選擇新的工具[5]。從國家政策層面看，不管是“22號文件”，還是“46號文件”，“加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)”都是關(guān)鍵性目標(biāo)。雖然“46號文件”看似提出了“進一步加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)”和“促進體育消費”兩大政策目標(biāo)，甚至認為“今后的工作重點會放在大力培育體育消費上”[26]。但“促進體育消費”不管是從結(jié)果，還是從手段上，都會從根本上加快和推進體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從這個角度來說，加快體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展才是當(dāng)前體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域最大的政策目標(biāo)。財稅政策工具的選擇必須服務(wù)于這一根本性目標(biāo)，否則，便會失去方向，偏離航道。

圖1 體育產(chǎn)業(yè)財稅政策工具選擇模型圖

4.2 工具實施環(huán)境

目前，體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域存在一些財稅政策工具實施效果不佳的情況，主要原因在于選定工具時較少從實施的角度進行考量。例如，“46號文件”雖選用了“經(jīng)認定為高新技術(shù)企業(yè)的體育企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅”優(yōu)惠工具，但國家嚴格的高新技術(shù)企業(yè)認定標(biāo)準(zhǔn)與諸多的限制性條件，致使我國98%以上的中小體育服務(wù)企業(yè)被排除在高新技術(shù)企業(yè)之外，無法享受到該項優(yōu)惠政策[37]。從工具實施的角度看，選定財稅政策工具尤其需要注意以下政策環(huán)境。

第一，政府財政能力。政府財政能力的強弱是決定收入型政策工具和支出型政策工具的重要因素。如果政府財

政能力很強，支出型政策工具被選用的可能性便大大增強，反之，政府則極有可能仰賴于收入型政策工具的實施以增加財政收入。

第二，公共財政意識。“公共財政意識并非公共財政的意識，而是涉及財政問題的主體意識，是社會主體對于財政問題的認知和反映?！盵20]不言而喻，公共財政意識越高，支出型政策工具越應(yīng)克制。工具選取過程中不僅要注重選擇結(jié)果的可接受性，而且要恪守選擇程序的民主性和科學(xué)性建構(gòu)。

第三，市場成熟度。一般而言，市場成熟度越高，激勵性財稅政策工具的采用越應(yīng)該謹慎，否則，對市場主體的引導(dǎo)就容易成為政府干預(yù)市場的理由。

第四，技術(shù)支持度。體育產(chǎn)業(yè)中，較多領(lǐng)域的財稅政策工具選擇有賴于技術(shù)支持，如果缺乏相應(yīng)的技術(shù)支持，正確選取政策工具就是一句空話。比如，體育場館、體育競賽需要專門的技術(shù)支持，故對體育場館建設(shè)與運行、體育競賽組織與管理時的財稅政策工具選擇就應(yīng)該考慮到技術(shù)狀況。

4.3 體育產(chǎn)品類型

根據(jù)公共產(chǎn)品理論可將體育產(chǎn)品分為體育公共產(chǎn)品、體育私人產(chǎn)品和混合體育產(chǎn)品(表6)[7]。從體育產(chǎn)品類型與政策工具屬性契合度上看，首先要考慮的是財稅政策工具要不要介入體育產(chǎn)品?；诋a(chǎn)品特性，給予體育公共產(chǎn)品以財稅支持當(dāng)無爭議。同理，給予混合體育產(chǎn)品適度的財稅支持也可理解。基于此種認識，如果政策項目是體育公共產(chǎn)品，屬于基礎(chǔ)性的、全民受益的項目，政府就應(yīng)該多選擇財政補貼、財政貼息、財政投資、財政撥款、財政轉(zhuǎn)移支付等支出型政策工具，以激勵提供者的積極性。如若政策項目雖屬公共產(chǎn)品，但政府財力有限，則可以考慮以收入型政策工具中的彩票公益金為主創(chuàng)設(shè)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金，以引導(dǎo)社會資本投入其中。如果政策項目是混合體育產(chǎn)品，同樣可以選取前述財稅政策工具，只是支持力度應(yīng)相對減弱。在選擇財政補貼時，體育公共產(chǎn)品就應(yīng)該獲得比混合體育產(chǎn)品更優(yōu)厚的補貼待遇。

表6 體育產(chǎn)品類型一覽表

與體育公共產(chǎn)品與混合體育產(chǎn)品不同，體育私人產(chǎn)品不僅具有可分割性、排他性和競爭性，更主要的是具有盈利性。對待這類產(chǎn)品，除非理由正當(dāng)，否則不應(yīng)賦予財稅支持，應(yīng)由市場自動調(diào)節(jié)。倘若一概與體育公共產(chǎn)品、混合體育產(chǎn)品同等支持，則既可能背離公共財政的本有之義，又可能造成政府對市場的不當(dāng)干預(yù)。畢竟，相對于政府干預(yù)，市場配置的范圍更廣、規(guī)模更大，在總體上也更有效。當(dāng)然，如果是為了特定的產(chǎn)業(yè)目的考慮，選用財稅政策工具也絕非毫無道理。因為市場具有優(yōu)先性、決定性地位，也就意味著市場的有限性，面對市場失靈領(lǐng)域，政府介入不僅可能，而且必要[42]，如為了促進體育服務(wù)與體育用品的技術(shù)創(chuàng)新，便可選擇稅收優(yōu)惠、補貼等財稅政策工具。

4.4 政策工具型態(tài)

需要進一步闡釋的是，即便是同一財稅政策工具也有可能存有模式和型態(tài)上的不同，這種不同影響著政策工具的性能，進而決定著最終的政策工具選擇。以最為常見的財政補貼為例，實踐中已出現(xiàn)統(tǒng)包補貼、包干補貼、按人流量補貼和服務(wù)與成本監(jiān)督下的補貼等型態(tài)，每一種補貼型態(tài)所致的效果相去甚遠。統(tǒng)包補貼直接針對市場主體的實際虧損進行全額補貼，不僅不能激勵市場主體提高體育產(chǎn)業(yè)水平，反而會誘導(dǎo)其降低努力程度。包干補貼由政府直接對市場主體給予定額補貼，多補不退，少補不追加，此種補貼模式固然不會導(dǎo)引市場主體采用更低的努力程度，但也難以激勵其提高發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的努力水平。按人流量補貼，即政府按照單個消費者進行補貼，有多少人流量，政府就補貼多少，該種補貼模式可以促進市場主體積極努力提高效率、降低成本，從而獲得更多的人流量，以爭取更多的補貼，其問題是人流量無法準(zhǔn)確體現(xiàn)市場主體發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的努力水平和貢獻。服務(wù)與成本監(jiān)督下的補貼，將補貼額度與控制成本與提高質(zhì)量掛鉤，政府設(shè)計出一套合理有效的獎懲系數(shù)和制度來監(jiān)控市場主體的努力程度，引導(dǎo)其為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展付出更高努力水平[18]。由上可見，同樣一個財稅政策工具，型態(tài)不同，性能差異巨大，決策者在選取財稅政策工具時，不能忽視此類因素對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響。只有選擇與體育產(chǎn)業(yè)類型相契合的財稅政策工具型態(tài)，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展才有可能加倍前行。

5 財稅政策工具的選擇配置

政策工具的優(yōu)化配置是選擇和運用政策工具的基本原則。體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，不同類型的財稅政策工具，甚至同一類型內(nèi)部具體的財稅政策工具，都有不同的內(nèi)涵、邊界和適用范圍，也有不同的法律要求，所起到的作用不一樣，在選擇和運用上就應(yīng)該有所不同。例如，到底是通過財政獎勵或財政補貼等支出型政策工具盡可能調(diào)動投資者的產(chǎn)業(yè)積極性好，還是通過收入型政策工具籌集資金，由政府直接從事體育產(chǎn)業(yè)投資好，值得商榷。實務(wù)中，兩類財稅政策工具實質(zhì)上進行著組合配置。國家首選通過收入型政策工具籌集資金，而后再啟用財政補貼或獎勵等支出型政策工具以支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。除了財稅政策工具內(nèi)部的搭配，財稅政策工具與其他政策工具之間也可以互動。與單一財稅政策工具相比，良好的財稅政策工具組合能夠彌補單一財稅政策工具應(yīng)用的缺陷，并通過產(chǎn)生新的特性和功能來擴大財稅政策工具的適用范圍，進而提高體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體效能。需要指出的是，財稅政策工具箱中的政策子工具，并非固定不變，這些工具選項一經(jīng)設(shè)計和選用，便要隨體育產(chǎn)業(yè)實踐的發(fā)展變化而做出及時調(diào)整、修改、補充和更新政策工具及優(yōu)化組合，以適應(yīng)新的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境[24]。

5.1 收入工具與支出工具同等運用

不管是從工具選擇原理，還是基于糾偏失衡的工具實踐考慮，都有必要將收入型政策工具與支出型政策工具同等運用，其目的在于強化體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域財稅政策工具的整體功能。發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)需要公共部門、私人部門，甚至第三部門的協(xié)同努力。體育公共產(chǎn)品與混合體育產(chǎn)品向來都有公共部門直接提供、私人部門提供和公共部門與私人部門聯(lián)合提供三種模式。要吸引私人部門和第三部門投身體育產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮支出型政策工具的引導(dǎo)功能已是常態(tài)。但不管是哪一種支出型政策工具，都離不開財政支出，而財政支出的廣度和深度植根于財政收入的總量?？梢?，僅局限于支出型政策工具層面論及體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，無異于紙上作畫?；蛞蛉绱?，才有學(xué)者建議開征體育稅，構(gòu)建中國特色的體育產(chǎn)業(yè)稅收政策體系[36]。

姑且不論是否有必要開征體育稅，但擴大體育產(chǎn)業(yè)的財政支出度實屬必要。提高財政支出度的關(guān)鍵還在于擴大體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的財政資金，在公債和政府性基金受到嚴格控制，體育事業(yè)性收費逐漸被取締的當(dāng)下①根據(jù)國務(wù)院關(guān)于推進收費清理改革工作部署，自2015年11月1日起，在全國統(tǒng)一取消和暫停征收參賽個人和團體年度注冊費、參賽運動隊和運動員比賽報名費、俱樂部運動員轉(zhuǎn)會手續(xù)費、棋類和武術(shù)段位考評認定費、車手等級認定費、運動馬匹注冊費6項體育部門行政事業(yè)性收費。參見《關(guān)于取消和暫停征收一批行政事業(yè)性收費有關(guān)問題的通知》(財稅〔2015〕102號)。，借助這些拓展體育財政收入難度不小。更好的做法是，近期可提高體育產(chǎn)業(yè)對彩票公益金的分享比例，遠期可構(gòu)筑作為特定目的稅的體育稅。特定目的稅進入國庫之后，只能用于特定的體育產(chǎn)業(yè)開支。只要該種特定目的通過立法做出規(guī)定，無論是政府還是議會都不得改變[14]。如此一來，體育產(chǎn)業(yè)可以獲得的財政支出定可增大。而加大財政支出投入，產(chǎn)業(yè)發(fā)展就會步入良性軌道。產(chǎn)業(yè)發(fā)展利好，反過來又會擴大財政收入來源。如此，體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域收入型政策工具和支出型政策工具便可相互馳援，發(fā)揮財稅政策工具的組合效率，助力體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

5.2 收入內(nèi)部多種工具的組合配置

現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)下，體育產(chǎn)業(yè)匯集流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財產(chǎn)稅和行為稅等。營業(yè)稅改增值稅即將全面完成，屆時增值稅將成為調(diào)控體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展最為關(guān)鍵的稅收政策工具。增值稅的原則是，在商品和服務(wù)消費時，不考慮征稅之前生產(chǎn)和分配過程中所發(fā)生的交易次數(shù)，而只依據(jù)商品和服務(wù)價格的一定比例，課征綜合稅。與增值稅配套，目前高爾夫球及球具和游艇已納入消費稅課稅范圍，兩者構(gòu)成體育產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)稅的支柱。流轉(zhuǎn)稅立基于體育產(chǎn)品的流轉(zhuǎn)額，易于轉(zhuǎn)嫁，故調(diào)控效果相對有限。相較于流轉(zhuǎn)稅，體育產(chǎn)業(yè)涉獵的所得稅、租賃與經(jīng)營體育用房所致的房產(chǎn)稅等財產(chǎn)稅為直接稅，稅負難以轉(zhuǎn)嫁，調(diào)節(jié)功能顯著。這些稅種構(gòu)成我國現(xiàn)行體育產(chǎn)業(yè)稅制的核心。至于行為稅、特定目的稅，也會關(guān)系到體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但影響度相對較小。

站在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度考慮，決策者需要根據(jù)各類收入型政策工具的性能，統(tǒng)籌調(diào)配，優(yōu)化組合，在體育產(chǎn)品生產(chǎn)、分配、消費等多環(huán)節(jié)發(fā)揮收入型政策工具的調(diào)節(jié)職能，構(gòu)建起以流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財產(chǎn)稅甚至行為稅等為主體的體育產(chǎn)業(yè)稅收調(diào)節(jié)體系。在此基礎(chǔ)上，組合運用增值稅(含營改增)、消費稅、所得稅、房產(chǎn)稅等具體稅收政策工具，形成增值稅(含營改增)與消費稅主要調(diào)控體育產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售，所得稅與房產(chǎn)稅主要調(diào)節(jié)市場主體和從業(yè)人員的收入分配，土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、印花稅、關(guān)稅等馳援體育產(chǎn)業(yè)布局的全方位收入型政策工具體系，通過多種收入型政策工具的組合運用，力推體育產(chǎn)業(yè)的健康、快速發(fā)展。比如，政府意欲大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)，促進體育消費，就不宜在增值稅之外，再將體育產(chǎn)品納入消費稅課稅范圍；反之，則可在體育產(chǎn)品課征增值稅的基礎(chǔ)上，再添加消費稅。目前高爾夫及球具和游艇的流轉(zhuǎn)稅處置，采用的就是后一種做法。

更進一步，還需考慮具體稅收政策工具的構(gòu)成要件組合，因為任一核心要件的細微變動都可能導(dǎo)致體育產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)和投資格局等的變化。依稅收構(gòu)成要件的內(nèi)容，其主要可以區(qū)分為稅收主體、稅收客體及其歸屬、計稅依據(jù)、稅率以及稅收優(yōu)惠等。稅收客體及其歸屬關(guān)乎課稅與否，計稅依據(jù)與稅率決定具體的應(yīng)納稅額，稅收主體明晰由誰納稅，這幾項向來都是稅制要素的關(guān)鍵所在。比如，倘若要加大對某一類體育產(chǎn)品的稅負，則可以調(diào)高稅率、擴大計稅依據(jù)；反之，既可以降低稅率，又可以縮小計稅依據(jù)，還可以增設(shè)稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠并非所有稅種都必須采用，是否設(shè)定稅收優(yōu)惠取決于政策目標(biāo)。原則上，稅收優(yōu)惠不應(yīng)被采用，因為它背離了量能課稅的基本法理，有違稅收公平。但如果是基于教育文化政策、國民經(jīng)濟政策、社會政策等公共利益的理由時，則可以視為公平原則的排外適用[4]。因此，在擇取收入型政策工具時，不僅要關(guān)注各個稅種之間的組合配置，而且，要關(guān)注單一稅種內(nèi)部各個稅收構(gòu)成要件之間的互動，方可做到外部各稅收政策工具相互配合，內(nèi)部各構(gòu)成要件相互調(diào)和。

5.3 支出內(nèi)部多種工具的組合運用

不管是哪一種支出型政策工具的運用，實質(zhì)上都會增加一部分人的利益，具有隱藏的或間接的“補貼”意義。對于此種補貼，因為不但沒有適當(dāng)?shù)念A(yù)算上的監(jiān)督，而且政府、議會與民間皆不易明察其資金或效力的流向，所以必須小心利用[10]。否則，輕者誘發(fā)產(chǎn)業(yè)之間的不公，重則致使國家財政能力惡化。體育產(chǎn)業(yè)實踐中雖然確立了諸多支出型政策工具，但“重單一支出型政策工具運用，輕多種支出型政策工具組合運用”的現(xiàn)象常見。不可否認，支出型政策工具確有消極一面，但其助力體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極效應(yīng)也不容低估。斷不可因噎廢食，否認和阻礙支出型政策工具合力作用的發(fā)揮。終歸說來，工具本身并無過錯，關(guān)鍵是如何通過制度創(chuàng)新以限制支出型政策工具消極作用的散發(fā)，使其在法治的軌道上行使，如可以設(shè)定各支出型政策工具組合運用而致的上限標(biāo)準(zhǔn)。青島市就很好地運用了這一點。根據(jù)《青島市體育賽事引導(dǎo)資金管理暫行規(guī)定》第十二條的規(guī)定，屬于奧運會正式比賽項目，且符合青島市發(fā)展規(guī)劃的全國及其以上級別賽事，引導(dǎo)資金支持額度原則上不超過賽事預(yù)算總額的20%，且每項賽事的引導(dǎo)資金支持額度不超過青島市當(dāng)年度賽事引導(dǎo)資金總額的30%。

由此可見，組合運用支出型政策工具并無制度障礙，僅需排除對工具組合的偏見、設(shè)置相關(guān)的限制條款即可。真正的難題在于，如何進行支出型政策工具的組合配置。此種組合可以界分兩個維度。第一，不同支出型政策工具之間的組合配置，如財政補貼與財政貼息的搭配，財政獎勵與財政貼息、財政投資與財政獎勵等的組合等。此種組合旨在最大限度地發(fā)揮支出型政策工具的激勵作用，既要保證可以激勵的項目應(yīng)當(dāng)激勵，又要保證不應(yīng)激勵的事項絕不濫行激勵，從而達到激勵適當(dāng)?shù)睦硐霠顟B(tài)。要做到這一點，就需要在組合型支出工具之下，精心甄別和刪選激勵項目，確保程序正當(dāng)，即項目選取、項目實施、項目評估等都應(yīng)公之于眾。第二，同一支出型政策工具內(nèi)部不同型態(tài)的互動，如財政獎勵有后期獎勵、業(yè)績獎勵、績效獎勵、公益獎勵等多種型態(tài)，可以考慮根據(jù)項目實施情況采取靈活的獎勵辦法。公示期批準(zhǔn)的是后期獎勵，但業(yè)績獎勵對市場主體更為有利，則可以考慮變更獎勵型態(tài)，甚至可以結(jié)合多種獎勵型態(tài)。倘若支出型工具內(nèi)部互動機制能夠建立起來，其激勵效應(yīng)必將大幅提升。尤其目前我國體育產(chǎn)業(yè)在發(fā)展時因受多因素影響會呈現(xiàn)出各種問題，如投融資積極性不高、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、市場主體的供給能力不強、體育消費能力欠佳等，這些都有其共有的特征，即激勵動力缺失[25]。在此背景下，優(yōu)化組合支出型政策工具是為良策。5.4 財稅政策工具與其他政策工具的組合使用

財稅政策工具與其他政策工具“這兩類不同規(guī)制程度和規(guī)制方式的工具的合并使用，可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補，這在一種規(guī)制工具不能實現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)之時尤為必要”[35]。可以與財稅政策工具進行組合的其他政策工具主要有體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、體育產(chǎn)業(yè)組織政策、體育產(chǎn)業(yè)布局政策、體育產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、體育用品業(yè)政策、體育中介業(yè)政策、其他體育產(chǎn)業(yè)政策[9]。比如，財稅政策工具與體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、體育產(chǎn)業(yè)布局政策的組合，既可以保障財政資金的合理投向，又可以保證體育產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各產(chǎn)業(yè)部門之間的協(xié)調(diào)，還可以保持地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的適度平衡。再如，財稅政策工具與體育產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、體育用品業(yè)政策的搭配，不僅可以促進體育產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級，而且可以增強體育產(chǎn)業(yè)活力，催生高質(zhì)量的體育產(chǎn)品，最終促進體育消費。

客觀上說，鑒于財稅所具有的獨特支持與引導(dǎo)作用，國家和各級地方政府越來越注重運用財稅政策工具促進體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。即便如此，仍應(yīng)意識到財稅政策只是體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般性產(chǎn)業(yè)政策[2]。這種政策工具的性能發(fā)揮，不僅取決于內(nèi)部各政策工具之間的和諧有序與優(yōu)化組合，而且受制于財稅政策工具與其他政策工具之間的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。因為任何產(chǎn)業(yè)政策工具都對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有資源配置優(yōu)化和引導(dǎo)性等重要作用[3]。作為政策工具體系中的一個子系統(tǒng)，財稅政策工具統(tǒng)攝于整個體育產(chǎn)業(yè)政策之下。一個高效的財稅政策工具體系，首先，必須與頂層的體育產(chǎn)業(yè)政策的價值及目標(biāo)相符合；其次，必須與其他相同位階的政策工具相調(diào)和；最后，還必須保證財稅政策工具系統(tǒng)本身沒有相互矛盾的現(xiàn)象。只有這樣，才有可能真正發(fā)揮財稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的獨特功能。

6 結(jié)語

從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，財稅政策工具始終被作為促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要工具[15]。20世紀(jì)90年代初，我國在體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域開始運用財稅政策工具，但將財稅政策工具置于體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的顯著位置卻不過寥寥數(shù)年。“22號文件”和“46號文件”的頒發(fā)，意味著發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)終成國策。透析政策文本和地方實踐，財稅政策工具頻頻出現(xiàn)，呈現(xiàn)出工具類型多元化、工具使用趨同化和工具活力靜態(tài)化等特質(zhì)。與之相應(yīng)，以項目補貼、貸款貼息、政府購買和項目獎勵等為主的財稅政策工具體系漸次形成。盡管如此，體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的財稅政策工具還是陷入了工具類型和性能使用不足，工具的體育產(chǎn)業(yè)屬性欠缺，工具的具體產(chǎn)業(yè)差異缺失及工具的組合運用考慮不周等困境。

究其原因，恐怕還在于決策者對每一類財稅政策工具的性能認識不足，對影響財稅政策工具選擇的因素分析不夠，以致于從其他產(chǎn)業(yè)簡單平移而致的財稅政策工具出現(xiàn)“水土不服”現(xiàn)象。要想解決這一困境，一方面，要認真思量和研究收入型政策工具、支出型政策工具以及各自政策子工具的性能；另一方面，也要深入檢思體育產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)、財稅政策工具的實施環(huán)境、體育產(chǎn)品類型、財稅政策工具型態(tài)之間的內(nèi)在邏輯。建構(gòu)起“政策目標(biāo)→工具實施環(huán)境→體育產(chǎn)品類型→財稅政策工具型態(tài)←→財稅政策工具”的體育產(chǎn)業(yè)財稅政策工具選擇模型。據(jù)此模型，首先，要注重收入型政策工具與支出型政策工具的同等運用；其次，要實現(xiàn)收入內(nèi)部多種工具的組合配置；再次，要考慮支出內(nèi)部多種工具的組合運用；最后，還要統(tǒng)籌財稅政策工具與其他政策工具的組合使用。如此，財稅助力體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展便有望得以實現(xiàn)。

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Option,Combination and Application of Fiscal Taxation Policy in the Development of Sports Industry

YE Jin-yu

Fiscal taxation policy is functioning in promoting the development of industries,economics,as well as balancing social society.It has become a natural tool in promoting sports industry and been wildly applied in many countries and districts.From the nineties of last century till now,taxation policies have been frequently put into practice,gradually playing the key role to keep the activation and quality of sports in China.However some policy documents and local realities show that there is the presence of type and function deficiency,inefficient utilisation and lack of industrial variation in the area of sports fiscal taxation.This has become a dilemma.Therefore,to get rid of the situation,it is necessary to take advantage of the fiscal taxation policy in the specific area to support and lead sports industry.On the one hand,policy in income and expenditure sectors should be applied spontaneously.On the other hand,there should be supplementary tool to be arranged properly within the specific fiscal taxation policy.In addition,fiscal taxation policy is supposed to be compatible with other utilisation of policies,so as to accomplish the mission of promoting the sports development.

sportsindustry;development;fiscaltaxation;optionsofpolicy

1000-677X(2016)06-0073-11

10.16469/j.css.201606008

2016-03-30；

2016-05-27

中國博士后科學(xué)基金第58批面上資助項目(2015M-580656)；武漢大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目(41300006)。作者簡介：葉金育(1979-)，男，江西九江人，講師，博士，主要研究方向為經(jīng)濟法學(xué)、財稅法學(xué)與財政社會學(xué)，E-mail:yejinyusu@163.com。

武漢大學(xué) 法學(xué)院 社會學(xué)系，湖北 武漢 430072 Wuhan University，Wuhan 430072，China.

G80-05

A