劉紅梅

摘要：實施精準扶貧，是扶貧開發(fā)方式的重大創(chuàng)新，代表了扶貧開發(fā)未來的發(fā)展方向，引領扶貧開發(fā)體制機制的創(chuàng)新。本文旨在重點研究青海藏區(qū)精準扶貧實踐困境及其原因闡釋，以全面推進青海藏區(qū)減貧治理體系的科學化、現(xiàn)代化。

關鍵詞：青海藏區(qū)；精準扶貧；實踐難題

精準扶貧、精準脫貧是習近平總書記扶貧戰(zhàn)略思想的集中體現(xiàn)，是我們黨的重要歷史使命，是樹立和貫徹共享發(fā)展理念的必然要求，是全面建成小康社會的底線目標和艱巨任務。青海藏區(qū)要堅決打贏“十三五”扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)，必須牢牢把握扶貧開發(fā)的著力點，做到精準發(fā)力、綜合施策、大力推進、務求實效。

減貧與發(fā)展是反映經(jīng)濟轉型、社會進步的一面鏡子。認識和掌握貧困化發(fā)生機理、演化特征及分布規(guī)律，是制定扶貧規(guī)劃的重要依據(jù)。長期以來，區(qū)域發(fā)展滯后、經(jīng)濟建設落后、生態(tài)環(huán)境脆弱、公共服務滯后等因素，一直是青海藏區(qū)居民貧困問題的所在。

一、精準扶貧實踐困境及其原因闡釋

1.多種貧困類型并存。按照國內專家學者的劃分，貧困主要分為環(huán)境惡劣型、優(yōu)質資源短缺型和積弱型三種類型。其中，環(huán)境惡劣型貧困是因自然條件惡劣、災害頻發(fā)、高寒缺氧等因素造成的；優(yōu)質資源短缺型貧困是因為科技教育、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、人力資本、融資能力等軟資源短缺所致；積弱型貧困是因為歷史原因和環(huán)境因素導致的經(jīng)濟起步晚、基礎差，加上文化素質低、技能缺乏、觀念落后等因素造成的貧困。綜合來看，青海藏區(qū)三種類型的貧困同時存在，且相互疊加，造成了貧困的復雜性、多元性和廣泛性，也給扶貧攻堅帶來不少困難。

2. 扶貧政策貫徹落實的困境。由于工作繁瑣、審核把關難度大，監(jiān)督機制不完善，對扶貧公平的重視程度不夠，出現(xiàn)“偽低保戶”、“偽貧困生”問題。加之低保退出機制不健全，一些陷入困境的群眾無法及時納入低保保障，而一些已經(jīng)脫貧的低保戶中仍然有繼續(xù)領取低保補助的現(xiàn)象，雖不是普遍現(xiàn)象，但也暴露出原行扶貧政策的一些弊端和缺陷。侵占了真實貧困人群應享有的權利，剝奪了有限的扶貧資金，嚴重影響了社會公平。精準扶貧基于對以往扶貧工作的反思，其提出精準識別、幫扶、管理和考核的內涵，是新時期中國扶貧工作的重要機制。不過，從該機制的地方實踐看，其面臨著多方面的困境，須多方努力，做好政策的貫徹落實，如此才能更好地推動扶貧工作。

3.貧窮必定有貧困的根源。貧窮是因也是果。在廣大貧窮落后地區(qū)，因為沒有錢，就沒有投資，沒有投資就沒有發(fā)展，沒有發(fā)展就無法脫貧；因為貧窮，兒童失學甚至輟學；因為貧窮，人們的生產(chǎn)生活難以抵制自然災害的破壞和影響；因為貧窮，不少群眾看不到希望，精神萎靡、一蹶不振……陷入貧窮的惡性循環(huán)中。貧窮也是青海藏區(qū)發(fā)展遲緩的又一原因。

4.面臨結構性貧困的挑戰(zhàn)。結構主義是貧困研究的傳統(tǒng)之一，社會結構不平等與制度排斥性是貧困生產(chǎn)的動因，強調公民權利建設以及國家福利制度的完善。在長期的過程中，村莊內的人口已經(jīng)有了結構性的分化，這種分化就產(chǎn)生了貧困人口和非貧困人口。貧困人口不光存在于經(jīng)濟層面的，更是健康、知識、思維和能力層面的。如果我們以村莊為觀察背景的話，我們會發(fā)現(xiàn)：貧困戶在全村農(nóng)戶的經(jīng)濟結構中處于不利于地位，他們生產(chǎn)資料匱乏，家庭勞動力不足，身體健康狀況不佳；從知識結構上看，他們的知識積累普遍與社會資本非常有限；從政治結構上看，多數(shù)貧困戶不是黨員，不是村民代表，更不是村干部，他們沒有公共話語權，也缺乏參政議政的權利意識。也就是說，貧困人口在經(jīng)濟結構、知識結構和政治結構上都處于不利于發(fā)展的狀態(tài)，所以僅僅通過給予一定的資金是很難將他們從貧困的深淵中拉出來的。因此，精準扶貧應該不僅僅在經(jīng)濟層面給予幫扶，而且在教育、技能和思想觀念等方面進行幫扶，只有這樣才能拔掉“窮根”。

二、對策建議探析

辯證的來看，青海藏區(qū)也有自己的獨特優(yōu)勢和潛力，為脫貧致富提供了現(xiàn)實可能，主要表現(xiàn)在：貧困人口比例雖高，但總人數(shù)并不是特別龐大，方便各項扶貧政策的貫徹落實；自然環(huán)境雖然惡劣，但太陽能、水能、風能等清潔能源資源豐富，為產(chǎn)業(yè)結構調整提供了現(xiàn)實可能；擁有阿尼瑪卿雪山、黃河源頭、年保玉則、高原風光等獨特的自然旅游資源，以及藏傳佛教宗教文化、格薩爾詩史、紅軍溝等得天獨厚的文化旅游資源，為旅游業(yè)的快速發(fā)展提供了得天獨厚的條件；除享譽全球的名貴中藥材冬蟲夏草外，大黃、貝母、鹿茸等中藥材資源也較豐富，為中藏藥產(chǎn)業(yè)開發(fā)提供了先決條件；優(yōu)質新鮮的牦牛肉、羊肉和牦牛奶制品資源極為豐富，且品質好，還有“零污染、零添加”的優(yōu)質飲用水，為綠色食品深加工行業(yè)崛起提供了必要條件；西部大開發(fā)、國家支持藏區(qū)發(fā)展等政策相繼出臺，以及游牧民定居工程、林權制度改革、草原生態(tài)補償獎勵機制等惠民工程相繼實施，青海藏區(qū)近年來一直是眾多優(yōu)惠和扶持政策覆蓋較為密集的區(qū)域；經(jīng)濟發(fā)達城市持續(xù)對口支援，從資金、技術、人才等各方面給予扶持，成為青海藏區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展、實現(xiàn)脫貧致富的堅強后盾。因而，僅僅靠制度扶貧和資金的投入，無疑是扶貧思想上的“形而上學”。反貧困的進程需要經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、生態(tài)良好三者共同推進，三者相互依賴、相互制約、相互協(xié)調，需要國家、地方、個人三方面共同努力，也需要內生力量與外力共同作用，作為一個有機整體，共同推動反貧困進程。那么，針對扶貧開發(fā)現(xiàn)狀以及貧困問題產(chǎn)生的根源，探索精準扶貧的對策建議。

1.改革不良習俗。改變落后的生產(chǎn)生活方式，虛心向先進的地區(qū)學習，吸收先進文化精華，改良本地區(qū)傳統(tǒng)傳統(tǒng)文化，使之適應時代要求、發(fā)展需要，逐步形成發(fā)展的內生力量。如果將扶貧資源視為不勞而獲的福利，則既可能助長等、靠、要的傳統(tǒng)觀念，產(chǎn)生高福利養(yǎng)懶的變異行為，又有可能發(fā)生權利尋租、資金濫用等腐敗現(xiàn)象，應在外力的幫助下，實現(xiàn)地方經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

2.創(chuàng)新扶貧制度。上世紀90年代以來，中國的扶貧工作發(fā)生了深刻的轉變，由道義性扶貧向制度性扶貧轉變，由經(jīng)濟性扶貧向開發(fā)性扶貧轉變，由扶持貧困地區(qū)向扶持貧困人口轉變，通過不斷實踐，已形成相對合理的扶貧機制。在保留原扶貧制度有效做法的基礎上，積極探索，適應國家新的扶貧政策的轉變，結合青海藏區(qū)的實際情況，重點從扶貧的組織形式、資金投入和使用機制、年度扶貧目標考核、救濟的進入和退出機制等方面入手，正確處理好扶貧與救濟、扶貧與開發(fā)、區(qū)域扶持與個體扶貧等各方面關系，進行必要的反貧困創(chuàng)新，激勵低收入階層生產(chǎn)積極性，確保貧困戶得到應有的幫扶，進一步提高扶貧工作的經(jīng)濟效益和社會效益。

3.扶持后續(xù)產(chǎn)業(yè)。針對生態(tài)移民的隱性貧困問題，繼續(xù)加強對生態(tài)后續(xù)產(chǎn)業(yè)的扶持。多方籌措資金，保證合理使用，延長后期扶持時間，增強扶持活力。在資金的使用上，除針對移民生產(chǎn)生活的直接幫扶以及基礎設施完善和功能配套建設外，更要明確資金的合理分配，加強資金監(jiān)管，科學使用，對涉及移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)、推動青海藏區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)營性項目，按可持續(xù)發(fā)展的需要和市場經(jīng)濟規(guī)律，實行有償使用，可作為重點產(chǎn)業(yè)的貸款貼息，可作為高新技術項目的股東投資，可作為落戶青海藏區(qū)的企業(yè)優(yōu)惠，也可作為移民小額項目及移民再就業(yè)工程的補助，為移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)的繼續(xù)發(fā)展提供資金保障。

4.加快經(jīng)濟發(fā)展。結合本地區(qū)實際情況，科學認識優(yōu)勢和不足，以加快旅游業(yè)發(fā)展為突破口，綠色食品深加工、清潔能源開發(fā)為重點，加快農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)科技投入為輔，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，提升集約化水平，突出生態(tài)效應，更加注重民生，配合當前實施的游牧民定居工程、林權制度改革、扶貧開發(fā)、草原生態(tài)補償獎勵機制等惠民政策，堅定不移的走特色經(jīng)濟發(fā)展道路，走可持續(xù)發(fā)展之路，讓包括低收入人群在內的廣大群眾能共享改革開放成果，為脫貧致富奠定良好的經(jīng)濟基礎。

5.基礎設施建設。青海藏區(qū)貧困地區(qū)一般來說，水利設施薄弱且嚴重老化，電力和通訊設施落后，主干道網(wǎng)絡尚未形成，成為影響脫貧致富的一大障礙。要在加強公共服務、改善貧困地區(qū)“軟環(huán)境”的同時，根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、保護環(huán)境、協(xié)調推進的原則，統(tǒng)籌區(qū)域交通、水利、能源、通信等基礎設施建設，通過整體規(guī)劃、重點傾斜，加大對貧困地區(qū)的投入力度，加快構建連通內外、功能配套、安全高效、適度超前的基礎設施體系，從根本上改善貧困地區(qū)“硬環(huán)境”，逐步做到水、電、路、氣、房和環(huán)境改善“六到位”，為貧困地區(qū)扶貧攻堅創(chuàng)造良好條件，為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力支撐。要完善藏區(qū)基礎設施建設機制，大力推進城鄉(xiāng)基礎設施互通互聯(lián)、共建共享，積極引導社會資本參與藏區(qū)公益基礎設施建設，力求實現(xiàn)貧困地區(qū)、貧困人口基本公共服務主要指標接近全國平均水平。

6.扶志扶智同進。隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化的深入推進，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結構不斷調整，各種新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，廣大藏區(qū)尤其是貧困家庭的勞動力原有勞動技能遠遠不能適應改革發(fā)展變化的實際需要，必須進行有質量的系統(tǒng)技能培訓。扶智重在扶教育。大力發(fā)展學前教育，確保實現(xiàn)義務教育，強化職業(yè)教育，使貧困地區(qū)的孩子絕不輸在起跑線上，盡量阻止貧困的代際傳遞，這是精準扶貧的根本大計。要著眼解決“有地方上學”的問題，進一步優(yōu)化學校布局，該留的留、該并的并、該撤的撤、該改造的改造，確保把每所義務教育學校建成合格學校，并實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)示范幼兒園全覆蓋；要著眼解決“上得起學”的問題，實施貧困學生救助工程，率先從建檔立卡的家庭經(jīng)濟困難學生實施普通高中免除學雜費，實現(xiàn)家庭經(jīng)濟困難學生資助全覆蓋，讓他們安心地接受教育。

7.構建扶貧格局。目前專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量互為支撐，拓展著全新的扶貧格局。從各方“單打獨斗”到整合資源“握拳出擊”，這也是精準扶貧的重要體現(xiàn)。從青海藏區(qū)實踐看，在吃透當?shù)厍闆r的基礎上，搞對癥下藥、靶向治療，常常成效更加明顯。以政府一元主體為核心的扶貧計劃往往多依賴于行政力量，搞大水漫灌、一刀切，從而忽視市場與社會，群眾不但沒有富起來，大量的投入還打了水漂。精準扶貧全面提升了減貧治理能力和水平。治理和消除貧困，首先是政府的責任，應當實行政府主導，但一個良好的減貧治理結構，僅靠行政力量推動是遠遠不夠的，還有賴于參與減貧的政府、企業(yè)（市場主體）、社會組織、社區(qū)（村）、貧困人口五個基本主體協(xié)作互動、各盡所能。這一方面要求政府放權，將一些權力下放給基層政府和社區(qū)，另一方面也要求政府提升減貧治理能力，善治、善主導，引領其他主體發(fā)揮作用。要開創(chuàng)多維聯(lián)動的社會扶貧新格局，真正反映民情民心，將脫貧致富帶入到尋常生活中。

8.建設基層組織。精準扶貧要落實到青海藏區(qū)村頭、戶頭、人頭，點多面廣、任務重、要求高，需要農(nóng)牧區(qū)基層組織知責、擔責、盡責，積極帶領群眾挖斷窮根、開拓致富路子。扶貧工作的實踐反復證明，同樣的基礎條件、同樣的資源稟賦，但支部戰(zhàn)斗力的強弱，很大程度上決定著貧困村脫貧致富的快慢與成效。要防止一些貧困村工作隊在時紅紅火火，工作隊不在時冷冷清清的狀況。必須把基層組織建設好，使之成為貧困村脫貧致富的堅強堡，全面推進減貧治理體系的科學化、現(xiàn)代化。

（作者單位：中共西寧市委黨校）