胡枚玲

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)　法學(xué)院，上海 200433）

從美國BIT范本看國際投資與環(huán)境保護(hù)之協(xié)調(diào)

胡枚玲

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，上海 200433）

隨著國際社會對環(huán)境問題的日益關(guān)注以及仲裁實(shí)踐中環(huán)境爭議的日漸增多，美國雙邊投資協(xié)定的環(huán)境規(guī)則不斷調(diào)整。美國《2012年雙邊投資協(xié)定范本》在《2004年雙邊投資協(xié)定范本》立法模式的基礎(chǔ)上對環(huán)境條款進(jìn)行了較大的調(diào)整，細(xì)化了環(huán)境權(quán)利和義務(wù)，增加了公眾參與環(huán)境條款，肯定了環(huán)境條約的作用，完善了環(huán)境爭端程序條款等，但對環(huán)境保護(hù)的重視程度還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對投資者利益的保護(hù)。要真正協(xié)調(diào)國際投資自由化與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，需要確立可持續(xù)發(fā)展宗旨，全面引入環(huán)境評價(jià)機(jī)制，突出環(huán)境問題專家在爭端解決中的作用，明確投資者的環(huán)境保護(hù)義務(wù)等。

雙邊投資協(xié)定范本；環(huán)境規(guī)則；國際投資；環(huán)境保護(hù)

依據(jù)《2014年世界投資報(bào)告》，美國依然是世界上最大的資本輸出國和輸入國［1］。由于普遍性多邊投資公約的缺失①聯(lián)合國“國際貿(mào)易組織憲章”建立國際投資多邊法制的嘗試由于沒有美國的支持而流產(chǎn)；“經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織”（OECD）倡導(dǎo)的“多邊投資協(xié)定”（MAI）由于成員之間重大的矛盾分歧而失敗。目前與國際投資有直接或間接聯(lián)系的多邊協(xié)定主要是WTO的法律文件“與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定”（TRIMs）“服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定”（GATs）“與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定”（TRIPs），并不能算是真正意義上的多邊投資協(xié)定。，為實(shí)現(xiàn)對國際投資的高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)，推動國際投資自由化，美國非常重視締結(jié)雙邊投資條約，試圖通過逐個(gè)擊破的方式，使自己所主張的國際投資法標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)由雙邊條約實(shí)踐被接受為普遍的習(xí)慣國際法［2］。從1982年起，美國先后制定了4個(gè)版本的雙邊投資條約的范本（Model Bilateral Investment Treaty，簡稱 BIT范本），其中，環(huán)境規(guī)則經(jīng)歷了從無到有到具體再到完善的過程，環(huán)境保護(hù)呈逐漸加強(qiáng)的趨勢，仲裁實(shí)踐也越來越多地支持了東道國的環(huán)境措施，反映了國際社會逐漸重視國際投資與環(huán)境保護(hù)利益的協(xié)調(diào)。

一、美國BIT范本環(huán)境規(guī)則的文本變化

（一）美國BIT范本環(huán)境規(guī)則的歷史演進(jìn)

美國 《1984年BIT范本》沒有涉及環(huán)境規(guī)則?！?994年BIT范本》（簡稱《1994年范本》）則明確規(guī)定“同意以不放松健康安全和環(huán)境措施或標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施目標(biāo)”，開創(chuàng)了雙邊投資條約“序言式”環(huán)境規(guī)則模式。序言式環(huán)境規(guī)則一般采用“同意以……”“認(rèn)識到……”進(jìn)行宣言式表達(dá)，不涉及雙方具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，法律效力非常有限［3-4］，僅僅在解釋條約時(shí)起到一定的作用［5］。美國依據(jù)《1994年范本》與阿爾巴尼亞簽訂的雙邊投資協(xié)定的序言中明確規(guī)定：序言僅在解釋條約以及締約國之間為解決爭議而確定磋商的范圍時(shí)起輔助性作用［6］。盡管如此，序言式環(huán)境規(guī)則已經(jīng)使投資協(xié)定顯現(xiàn)出“綠色”的性質(zhì)，爭端解決機(jī)構(gòu)可以據(jù)以作出有利于環(huán)境保護(hù)的條約解釋。

美國早期全面關(guān)注投資與環(huán)境關(guān)系的區(qū)域協(xié)定是1994年1月1日生效的 《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（North American Free Trade Agreement，NAFTA），是第一個(gè)比較全面包含環(huán)保、勞工與可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，是“最有環(huán)保意識的自由貿(mào)易協(xié)定”［7］。該協(xié)定確立了“序言+正文+附加協(xié)議”的環(huán)境規(guī)則立法模式。“序言”中明確“以與環(huán)境保護(hù)相一致的方式確保為商業(yè)和投資提供一個(gè)可預(yù)見的商業(yè)框架”。“正文”內(nèi)容包括第1106條“履行要求”第6款②《北美自由貿(mào)易協(xié)定》第1106條“履行要求”第6款規(guī)定，東道國基于“保護(hù)人類、動植物生命之必需”以及“保護(hù)生命物和可用竭之自然資源之必需”采取的限制投資措施，只要不是隨意和不合理的或?qū)H貿(mào)易或投資構(gòu)成明顯限制都是可行的。、第1114條第1款和第2款“投資與環(huán)境”③《北美自由貿(mào)易協(xié)定》第1114條第1款：“東道國不能以放松國內(nèi)健康或環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來鼓勵(lì)投資”，第2款：“任何條款都不得被解釋為妨礙東道國采納、維持或執(zhí)行其認(rèn)為合適的環(huán)境保護(hù)措施?！薄！侗泵拉h(huán)境合作協(xié)議》（North American Agreement on Environmental Cooperation，NAAEC）的明確目標(biāo)是促進(jìn)成員國保護(hù)和改善環(huán)境，促進(jìn)推動可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略并開展合作，但NAAEC沒有強(qiáng)制的約束力。之后隨著一系列東道國在投資與環(huán)境爭議的仲裁案例中敗訴，美國才真正意識到，NAFTA這樣的環(huán)境條款可能影響東道國的環(huán)境規(guī)制權(quán)，使東道國的一些環(huán)境保護(hù)措施被認(rèn)為構(gòu)成間接征收。

美國《2004年BIT范本》（簡稱《2004年范本》）在吸收借鑒NAFTA經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對環(huán)境規(guī)則進(jìn)行了完善。與環(huán)境有關(guān)的內(nèi)容不僅包括 “序言”條款，還有具體的“征收與補(bǔ)償”“履行要求”和“投資與環(huán)境”條款。與《1994年范本》相比，《2004年范本》首先在“序言”的用語上進(jìn)行了強(qiáng)化，從“同意不放松”到“迫切希望”表述的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了美國更清醒地認(rèn)識到了環(huán)境保護(hù)的重要程度；其次是增加了環(huán)境保護(hù)的具體條款，“履行要求”中明確東道國的環(huán)境保護(hù)措施“只要不是隨意和不合理的或?qū)H貿(mào)易或投資構(gòu)成明顯限制都是可行的”；“投資與環(huán)境”條款中明確“東道國不能以放松國內(nèi)健康或環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來鼓勵(lì)投資；任何條款都不得被解釋為妨礙東道國采納、維持或執(zhí)行其認(rèn)為合適的環(huán)境保護(hù)措施”，“其認(rèn)為合適”明顯賦予了東道國環(huán)境保護(hù)的自量權(quán)。針對仲裁實(shí)踐中東道國的諸多環(huán)境措施被裁定為間接征收這一問題，《2004年范本》附件B專門規(guī)定了“間接征收”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)①《2004年范本》附件B“征收”第4條 ：“間接征收，指締約一方具有與直接征收相同的效果，但未發(fā)生正式產(chǎn)權(quán)讓渡或公開占領(lǐng)的行為。（a）決定締約一方的行為在一個(gè)具體案件中是否構(gòu)成間接征收應(yīng)當(dāng)逐案分析、以事實(shí)為依據(jù)并考慮以下因素：（i）政府行為的經(jīng)濟(jì)影響。締約一方的行為僅僅對投資價(jià)值產(chǎn)生負(fù)面影響不能構(gòu)成間接征收；（ii）政府行為對投資預(yù)期有明顯、合理的影響的程度；（iii）政府管理行為的性質(zhì)。（b）除在特殊情況下，締約一方旨在保護(hù)合法公共利益（如公眾健康、重大安全和自然環(huán)境）的非歧視性規(guī)范措施不構(gòu)成間接征收。，指出“除在特殊情況下，締約一方旨在保護(hù)合法公共利益（如公眾健康、重大安全和自然環(huán)境）的非歧視性規(guī)范措施不構(gòu)成間接征收”，基本將非歧視的環(huán)境保護(hù)措施與間接征收隔離開來。此外，增加了締約方違反環(huán)境保護(hù)義務(wù)的磋商程序條款，還允許以“專家報(bào)告”的形式來探討環(huán)境問題②美國《2004年范本》規(guī)定，在不影響由可適用的仲裁規(guī)則授權(quán)任命其他類型專家的情況下，仲裁庭可以應(yīng)爭端一方的要求任命，或在爭端雙方不贊成時(shí)主動任命一名或多名專家按照爭端雙方可能達(dá)成一致的要求和條件就爭端一方在仲裁程序中提出的與環(huán)境、健康、安全或其他科學(xué)事物有關(guān)的問題做出書面報(bào)告。。

（二）美國《2012年BIT范本》環(huán)境規(guī)則的新變化

環(huán)境規(guī)則是美國《2012年范本》的重要變化之一，更加突出地體現(xiàn)了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的趨向?！?012年范本》繼續(xù)沿用了《2004年范本》的立法模式與框架；在涉及環(huán)境保護(hù)的具體條款上，新增了“履行要求”第3款（c）項(xiàng)“當(dāng)?shù)刭徺I技術(shù)”的要求，“投資和環(huán)境”條款從以前的“1條2款”增加到“1條7款”，完善了環(huán)境保護(hù)規(guī)則。

第一，強(qiáng)化了東道國不降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)。美國《2004年范本》規(guī)定“應(yīng)努力確保（shall strive to ensure）”不放棄或以其他方式減損環(huán)境法規(guī)定的方式來鼓勵(lì)投資?！芭Υ_保”只要求東道國盡量做到，沒有真正的約束力?！?012年范本》修改為“應(yīng)確保（shall ensure that）”不放棄或以其他方式減損環(huán)境法規(guī)定的方式來鼓勵(lì)投資?！皯?yīng)確?！笔敲鞔_規(guī)定了東道國不降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)，具有約束力，東道國違反義務(wù)要承擔(dān)法律責(zé)任。

第二，細(xì)化了東道國的環(huán)境規(guī)制權(quán)?！?004年范本》規(guī)定締約方可以采取、維持和執(zhí)行其認(rèn)為與條約相一致的合適的任何措施，以確保境內(nèi)的投資活動以一種保護(hù)環(huán)境的方式來開展?！?012年范本》肯定東道國的這項(xiàng)權(quán)利外，還賦予東道國外資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對外資管理的自由裁量權(quán)，明確東道國在處理、管理環(huán)境事務(wù)方面具有優(yōu)先權(quán)；肯定了東道國在環(huán)境方面的立法權(quán)，并通過列舉的方式對東道國環(huán)境規(guī)制權(quán)進(jìn)一步細(xì)化。

第三，首次明確公眾參與環(huán)境保護(hù)的規(guī)則。公眾參與環(huán)境保護(hù)是環(huán)境法的一項(xiàng)重要原則，法理基礎(chǔ)來源于公民的環(huán)境權(quán)。之前的國際投資條約關(guān)于投資與環(huán)境的條款中都沒有公眾參與環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。《2012年范本》第12條第7款規(guī)定，締約方保證給公眾提供參與投資與環(huán)境事務(wù)的合適機(jī)會。相配套的條款，比如爭端解決第28條“仲裁程序”第3款規(guī)定了仲裁庭有權(quán)接受來自非爭端方公民或機(jī)構(gòu)的專家意見，環(huán)境保護(hù)的公民或非政府組織可以依據(jù)這個(gè)條款提出獨(dú)立的意見或建議。

第四，增加了肯定環(huán)境條約作用的條款。之前的國際投資條約沒有提到環(huán)境條約的作用，實(shí)踐中一國遵守環(huán)境條約的規(guī)定卻可能違反投資條約的規(guī)定③如2000年的“S.D.Myer Corporation V.Canada案”，加拿大是《控制危險(xiǎn)廢料越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》的成員國，《巴塞爾公約》旨在遏止越境轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢料，特別是向發(fā)展中國家出口和轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢料。加拿大環(huán)境部長依據(jù)這個(gè)公約發(fā)布一項(xiàng)臨時(shí)禁令，禁止有害廢料PCB從加拿大出口到美國。仲裁庭裁決加拿大禁止PCB出口主要是為了保護(hù)國內(nèi)PCB廢物處理產(chǎn)業(yè)，而非出于保護(hù)環(huán)境的考慮，其以犧牲外國投資者利益為代價(jià)禁止PCB的出口，是一種不必要的貿(mào)易限制且片面有利于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，違反了國民待遇和最低待遇標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)。。《2012年范本》在第12條第1款指出，“締約方認(rèn)識到，其各自的環(huán)境法律和政策，以及雙方共同參加的多邊環(huán)境協(xié)定在環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮的重要作用”。首次通過投資條約肯定各國環(huán)境法和環(huán)境條約在環(huán)境保護(hù)中的價(jià)值，肯定東道國依據(jù)環(huán)境法或環(huán)境條約采取或執(zhí)行措施的權(quán)利。

第五，完善環(huán)境保護(hù)程序性條款。專門針對締約方違反環(huán)境規(guī)則設(shè)置的程序是締約國之間的磋商程序，與《2004年范本相比》，《2012年范本》對磋商程序進(jìn)行了較大程度的完善。一是擴(kuò)大了磋商程序的適用范圍，從僅僅適用于“締約方采取了以放松國內(nèi)健康、安全以及環(huán)境措施來鼓勵(lì)投資”的行為，擴(kuò)大到第12條“投資與環(huán)境”引起的任何環(huán)境爭議；二是明確了磋商的具體程序，就投資與環(huán)境的爭議，一方提出書面請求，另一方必須在收到書面請求之日起30日之內(nèi)給予答復(fù)。三是明確規(guī)定了強(qiáng)制性磋商，雙方必須進(jìn)行磋商，而且要努力達(dá)成雙方都滿意的結(jié)果。

美國雙邊投資協(xié)定范本環(huán)境規(guī)則經(jīng)歷了從無到有到逐漸完善，越來越重視環(huán)境保護(hù)，從早期的片面追求投資自由化到不以犧牲環(huán)境來追求投資自由化再到追求投資利益與環(huán)保利益的平衡。

二、美國BIT范本環(huán)境規(guī)則變化的原因及對仲裁實(shí)踐的影響

（一）引起美國BIT范本環(huán)境規(guī)則變化的原因

美國迄今為止制定的4個(gè)投資協(xié)定范本，環(huán)境保護(hù)逐漸加強(qiáng)，環(huán)境規(guī)則逐漸完善，這一變化既有國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、利益集團(tuán)博弈的因素，也有國際環(huán)境法的影響和國際社會對環(huán)境保護(hù)的輿論壓力，還有美國在國際社會地位變化的原因。

20世紀(jì)60年代，以追求生態(tài)和保護(hù)人類健康為目標(biāo)的美國公共利益集團(tuán)發(fā)起了聲勢浩大的環(huán)保運(yùn)動，美國國會積極回應(yīng)了民眾對環(huán)境的需求，通過了一系列保護(hù)環(huán)境的法律，構(gòu)建了系統(tǒng)的環(huán)境法律體系。國際社會也開始關(guān)注環(huán)境保護(hù)，1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過了重要的 《人類環(huán)境宣言》。20世紀(jì)70年代中后期，美國經(jīng)濟(jì)陷入了困境，工商企業(yè)代表認(rèn)為環(huán)保政策帶來了很高的成本負(fù)擔(dān)，形成了實(shí)力強(qiáng)大的“反環(huán)境”利益集團(tuán)。里根政府也認(rèn)為保護(hù)環(huán)境會加重政府和企業(yè)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，抑制經(jīng)濟(jì)活力。美國國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)力量迫切希望政府推行高度自由化的貿(mào)易和投資政策，以打開世界市場，使美國的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇并繁榮。美國推出的第一個(gè)投資協(xié)定范本是完全以投資自由化為宗旨的。

20世紀(jì)80年代末之后，美國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了持續(xù)性高速增長。美國國內(nèi)環(huán)保利益集團(tuán)與 “反環(huán)境”利益集團(tuán)內(nèi)部都出現(xiàn)了多元化趨勢，兩大利益集團(tuán)的力量逐漸達(dá)成了某種均衡，聯(lián)邦層面的環(huán)境政策開始注意兼顧各方的利益和訴求。1992年克林頓政府更傾向于支持環(huán)境政策。1992年里約環(huán)境與發(fā)展大會通過了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》等，在此背景下，美國1994年推出的投資協(xié)定范本在序言中明確了投資自由化不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)。在此時(shí)期，美國還簽署了比較全面保護(hù)環(huán)境的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定NAFTA。

20世紀(jì)90年代之后，隨著歐盟的擴(kuò)大以及中國、巴西、南非、印度等新興經(jīng)濟(jì)體的崛起，發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)不斷恢復(fù)和發(fā)展，世界開始出現(xiàn)多極趨勢。在國際投資領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些發(fā)展中國家開始向發(fā)達(dá)國家投資，發(fā)達(dá)國家也開始面臨作為東道國的一系列涉及外資與外國投資者的問題，在此新形勢下，美國作為東道國意識到東道國的環(huán)境保護(hù)等公共利益需要加強(qiáng)。2002年召開的世界首腦可持續(xù)發(fā)展會議通過了 《約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展宣言》和《可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會議執(zhí)行計(jì)劃》，將可持續(xù)發(fā)展問題提升到了相當(dāng)高度。在此背景下，美國2004年范本在吸收NAFTA環(huán)境規(guī)則的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)。

進(jìn)入21世紀(jì)后，盡管美國仍然處于資本輸出國的第一位，但發(fā)展中國家資本輸出持續(xù)增長，競爭力不斷增強(qiáng)，排名前10的資本輸出國中，發(fā)展中國家或地區(qū)已能占到半壁江山。美國等發(fā)達(dá)國家已處于資本輸出與資本輸入的雙重地位，需全面審視投資自由化政策與東道國利益保護(hù)的平衡。2008年爆發(fā)的金融危機(jī)使美國的新自由主義投資制度受到嚴(yán)重的懷疑與挑戰(zhàn)。2012年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會繼續(xù)推進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議《2012年世界投資報(bào)告》也制訂了“可持續(xù)發(fā)展的投資政策框架”，反映了國際投資政策的可持續(xù)發(fā)展方向。在這一背景下，美國2012年推出的投資協(xié)定范本中進(jìn)一步加強(qiáng)了環(huán)境規(guī)則，為投資自由化政策與東道國利益保護(hù)的平衡做出了重要努力。

（二）美國BIT范本環(huán)境規(guī)則的變化對仲裁實(shí)踐的影響

20世紀(jì)90年代以來，北美自由貿(mào)易協(xié)定爭端解決機(jī)構(gòu)、解決投資爭端的國際中心（International Center for Settlement of Investment Dispute，ICSID）以及特設(shè)仲裁庭受理了許多東道國環(huán)境措施被訴的案件。早期的案件基本上都沒有支持東道國的環(huán)境措施，近10年來，仲裁庭越來越多地支持了東道國的環(huán)境措施。在諸多與環(huán)境有關(guān)的投資爭端中，重點(diǎn)考察以美國投資者或美國政府為當(dāng)事人的案件。

東道國的環(huán)境措施與征收的關(guān)系是與環(huán)境有關(guān)的投資爭端的核心問題［8］。東道國的環(huán)境措施合法抑或?yàn)E用依賴于間接征收的判斷標(biāo)準(zhǔn)。西方學(xué)者認(rèn)為間接征收有3種判斷標(biāo)準(zhǔn)：純粹效果標(biāo)準(zhǔn)、目的標(biāo)準(zhǔn)與效果目的兼顧標(biāo)準(zhǔn)［9］85-86。

實(shí)踐中，早期大多數(shù)案件采用純粹效果標(biāo)準(zhǔn)，即依據(jù)東道國政府采取的措施對外國投資或投資者產(chǎn)生的效果來判斷是否構(gòu)成間接征收，此措施的效果必須是完全妨礙、不合理的干預(yù)或過度遲延［9］87。比如1997年“麥塔克勒德公司訴墨西哥案”①“Metalclad Corporation v United Mexican States案”，原告麥塔克勒德公司是一家從事有害物質(zhì)掩埋業(yè)務(wù)的美國公司。該公司收購了墨西哥的一家有害物掩埋公司。得到墨西哥聯(lián)邦政府的同意后，麥塔克勒德公司進(jìn)行了重大投資。但后來州政府拒絕頒發(fā)許可證并頒布禁令禁止工廠開工，還宣布垃圾掩埋工廠所在地為自然資源保護(hù)區(qū)，目的是為了保護(hù)稀有仙人掌的生存環(huán)境。麥塔克勒德公司遂依據(jù)NAFTA第11章提起仲裁。仲裁庭裁定：拒絕頒發(fā)許可證和禁止工廠開工的行為違反了NAFTA第11章第1 105條第1款所規(guī)定的“公平公正待遇”規(guī)則；墨西哥聯(lián)邦政府對州政府行為的默許構(gòu)成了“類似于征收”的措施等。，對于“類似于征收”的措施，仲裁庭認(rèn)為“NAFTA下的征收不僅包括公開的、蓄意的和眾所周知的對財(cái)產(chǎn)的征用……而且包括隱蔽的或偶發(fā)的對財(cái)產(chǎn)使用的干預(yù)，結(jié)果是剝奪所有人對財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)或合理期待的經(jīng)濟(jì)利益的全部或?qū)嵸|(zhì)的部分，縱然這樣的干預(yù)不為東道國獲得明顯的利益所必須?！雹凇癊xpropriation under NAFTA includes not only open，deliberate and acknowledged takings of property，such as outright seizure or formal or obligatory transfer of title in favour of the host state，but also covert and incidental interference with the use of property which has the effect of depriving the owner，in whole or in significant part，of the use or reasonably-to-be-expected economic benefit of the property even if not necessarily to the obvious benefit of the host state.Metalclad Corporation v United Mexican States，ICSID Case No ARB（AF）/97/1，Award（30 August 2000），reprinted in（2001）16 ICSID Rev 1，available at http://www.worldbank.org/icsid/cases/mm-award-e.pdf（Metalclad v Mexico），at p 28，para 103。即判斷東道國的行為是否構(gòu)成間接征收就看效果上是否剝奪了所有人對財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)或合理期待的實(shí)質(zhì)的部分或全部的經(jīng)濟(jì)利益。

目的標(biāo)準(zhǔn)是以東道國政府采取措施的目的來判斷是否構(gòu)成間接征收。具有主觀性的“目的”的認(rèn)定非常復(fù)雜，更易引發(fā)爭議，國際投資爭議仲裁實(shí)踐也沒有普遍性的判斷規(guī)則。在保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)成為各國普遍確認(rèn)的法律觀念背景下，簡單地把公共利益作為政府措施免于承擔(dān)法律責(zé)任的借口并不適當(dāng)，也不符合多數(shù)國家的國內(nèi)法實(shí)踐［10］?？紤]東道國政府采取管理措施的主觀目的，也不符合國際法有關(guān)國家責(zé)任制度中的客觀歸責(zé)原則［11］90-91。仲裁庭在審理案件時(shí)也關(guān)注東道國政府采取措施的目的，但更關(guān)注真實(shí)目的是否是限制投資者的利益。如2000年“梅耶公司訴加拿大案”，仲裁庭裁決加拿大禁止PCB出口主要是為了保護(hù)國內(nèi)PCB廢物處理產(chǎn)業(yè)，而非出于保護(hù)環(huán)境的考慮，以犧牲外國投資者利益為代價(jià)禁止PCB的出口，是一種不必要的貿(mào)易限制且片面有利于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，違反了國民待遇和最低待遇標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)等③UNCITRA，S.D.Myer Partial Award，November 13，2000。。

效果目的兼顧標(biāo)準(zhǔn)，即不僅依據(jù)東道國采取措施的“效果”，還考慮行為的性質(zhì)或目的來綜合判斷是否構(gòu)成間接征收。近年來，已有越來越多的國際投資仲裁案在認(rèn)定間接征收時(shí)同時(shí)考慮東道國政府所采取的管理措施的“效果”與“目的或性質(zhì)”。比如早期的“Tecmed公司訴墨西哥案”：“為了決定規(guī)制措施是否具有征收的特性，除了此類措施消極的經(jīng)濟(jì)影響外，仲裁庭將考慮此類措施是否與其聲稱所要保護(hù)的公共利益及法律上授予的投資保護(hù)成比例，并考慮措施對投資負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響的顯著性與決定措施比例性的關(guān)鍵作用?！雹躀CSID Tecmed Award，ABR（AF）/00/2，May 29，2003，para122。2005年的“梅賽尼亞斯公司訴美國案”⑤“Methanex v.United States案”，Methanex是甲醇營銷商和分銷商，1993年3月美國加州州長為了保護(hù)水資源頒布行政命令，要求在2002年之前取消甲基叔丁基醚（MTBE）作為汽油添加劑。Methanex主張加州政府采取的禁止使用甲基叔丁基醚的行政措施構(gòu)成了NAFTA第1110條中的”與征收類似的措施”，要求賠償9.7億美元。2005年8月9日，仲裁庭作出最終裁決，駁回了申請人的所有仲裁請求，而且還命令Methanex支付美國付出的律師費(fèi)和仲裁費(fèi)約400萬美元。也反映了比例原則的“合法目標(biāo)”。仲裁庭認(rèn)為：“作為一般國際法問題，一個(gè)為了公共目的的非歧視性、根據(jù)正當(dāng)程序頒布的法規(guī)，影響了外國投資者或投資，不被認(rèn)為是征收或具有可補(bǔ)償性，除非頒布法規(guī)的政府對考慮投資的外國投資者曾給予具體承諾，即承諾該政府不會頒布此類法規(guī)?！雹轋inal Award of the Tribunal on Jurisdiction and Merits，2008/03.05，Part IV，Chapter IV，para7。

仲裁實(shí)踐從純粹效果標(biāo)準(zhǔn)到效果目的兼顧標(biāo)準(zhǔn)的變化，可以說是投資協(xié)定環(huán)境規(guī)則從片面追求投資自由化到追求投資環(huán)保利益協(xié)調(diào)理念的轉(zhuǎn)變在實(shí)踐中的反映。支持環(huán)境措施的案件基本上都在2005年之后①美國投資者或美國政府發(fā)生的5起有影響力環(huán)境措施案件：1997年的“Ethyl Corporation v.Canada案”、1997年“Metalclad Corporation v.United Mexican States案”、2000年“S.D.Myer Corporation v.Canada案沒有支持東道國的環(huán)境措施；2005年“Methanex v.United States案”仲裁庭駁回了申請人的所有仲裁請求、2009年的“Glamis Gold，Ltd.v.The United States of America案”支持了東道國的環(huán)境措施。，也一定程度上與美國《2004年范本》間接征收認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對環(huán)境保護(hù)等公共利益例外規(guī)定有關(guān)。但環(huán)境保護(hù)措施并非一定就是例外的，包括《2012年范本》在內(nèi)都沒有將環(huán)境措施完全排除在間接征收之外，對于東道國的環(huán)境措施是否構(gòu)成間接征收，仲裁實(shí)踐并沒有體現(xiàn)出統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者總結(jié)，只有東道國政府的環(huán)境規(guī)制措施程序正當(dāng)合法、符合非歧視、比例原則和善意要求，且有科學(xué)報(bào)告為依據(jù)，才能夠得到仲裁庭支持［12］。因此，仲裁庭仍會對措施的真實(shí)目的、非歧視性、執(zhí)行程序等各方面進(jìn)行審查，東道國的環(huán)境措施還是有可能會敗訴。因此，要真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的必須在投資協(xié)定中設(shè)計(jì)更完善的環(huán)境保護(hù)條款。

三、國際投資與環(huán)境保護(hù)利益的協(xié)調(diào)

（一）《2012年范本》沒有實(shí)現(xiàn)投資環(huán)保利益的協(xié)調(diào)

《2012年范本》貫徹了投資自由化不以犧牲環(huán)境為代價(jià)的立法理念和原則，規(guī)定內(nèi)容比較全面、詳細(xì)、有約束力的環(huán)境條款，在協(xié)調(diào)國際投資自由化與環(huán)境保護(hù)之間取得了重大的進(jìn)步，但此制度仍然更注重投資自由化，在平衡投資自由化和環(huán)境保護(hù)這兩大利益的道路上還做的不夠。

從序言的宗旨來看，《2012年范本》的宗旨是促進(jìn)資本的流動，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境保護(hù)作為實(shí)現(xiàn)促進(jìn)投資目標(biāo)的方式或手段不可能達(dá)到與投資自由化同等的地位。

從條款的數(shù)量以及用語來看，與保護(hù)投資的條款相比，保護(hù)環(huán)境的條款在數(shù)量上非常少；條款用語比較弱，性質(zhì)上仍然屬于“軟法”②比如：條款用語上采用了“締約方認(rèn)識到……環(huán)境法和環(huán)境條約的重要作用”、“締約方努力達(dá)成雙方都滿意的結(jié)果”等這樣“軟性”的詞語。。還缺乏有力的保護(hù)環(huán)境的爭端解決機(jī)制，東道國違反環(huán)境規(guī)則單獨(dú)適用磋商程序，但對于結(jié)果缺乏后續(xù)規(guī)定。

從具體內(nèi)容來看，《2012年范本》公眾參與環(huán)境事務(wù)的參與類型、參與主體、參與方式、參與內(nèi)容等要依賴于締約國的國內(nèi)法，如果締約國國內(nèi)法沒有相關(guān)規(guī)定，公眾參與環(huán)境事務(wù)也無法實(shí)現(xiàn)?！?012年范本》肯定了環(huán)境協(xié)定在環(huán)境保護(hù)方面的作用，但對于投資協(xié)定與環(huán)境協(xié)定出現(xiàn)沖突時(shí)如何適用卻沒有規(guī)定。

從間接征收的認(rèn)定來看，《2012年范本》仍然沒有否定“特殊情況”的例外，使得特殊情況下東道國旨在保護(hù)合法公共利益的非歧視性規(guī)范措施依然可以構(gòu)成間接征收，給了仲裁庭很大的自由裁量權(quán)。從仲裁實(shí)踐中可以看出，仲裁庭對東道國合法的環(huán)境措施的判定是非常嚴(yán)格的，當(dāng)投資者的投資權(quán)利與東道國的環(huán)境保護(hù)措施發(fā)生沖突時(shí)，環(huán)境規(guī)則可能仍然要讓位于投資規(guī)則。

此外，《2012年范本》只是規(guī)定了締約國的環(huán)境規(guī)制權(quán)和締約國不得放松環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來鼓勵(lì)投資的義務(wù)，對于一個(gè)重要主體——投資者的環(huán)境義務(wù)沒有提及，國際上沒有最低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，發(fā)展中國家的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)又普遍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家很難實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的投資。

（二）投資協(xié)定協(xié)調(diào)投資環(huán)保利益的對策

實(shí)現(xiàn)國際投資與環(huán)境保護(hù)的可協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展逐漸成為國際社會的共識。相對于環(huán)境與貿(mào)易的沖突問題，解決環(huán)境與投資沖突問題往往更復(fù)雜［13］。投資自由化與環(huán)境保護(hù)并不截然對立，投資自由化并不總是帶來環(huán)境損害，環(huán)境保護(hù)也不必然阻礙國際投資，兩者可以實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)調(diào)。投資與環(huán)境的有效協(xié)調(diào)不應(yīng)由“軟法”性質(zhì)的環(huán)境條約去執(zhí)行，而應(yīng)由“硬法”性質(zhì)的投資條約來解決，最有效的解決方法是規(guī)定詳盡的、具有執(zhí)行力的、可操作性的規(guī)定，使“紳士”的環(huán)境條款成為“長牙齒”條款［14］。

其一，將可持續(xù)發(fā)展作為投資條約的基本目標(biāo)和原則?！翱沙掷m(xù)發(fā)展是人類社會長期的理論反思和實(shí)踐探索而得出的一條維持地球生態(tài)系統(tǒng)平衡以利于人類生存發(fā)展的價(jià)值追求，它凝結(jié)了生態(tài)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)以及環(huán)境倫理學(xué)的思想精華。”［15］近年來，國際社會已經(jīng)認(rèn)識到“可持續(xù)發(fā)展”原則是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一般原則，也是國際投資政策的一般原則③國際可持續(xù)發(fā)展研究院（IISD）發(fā)布的可持續(xù)發(fā)展國際投協(xié)定范本（2004年版、2005年版、2006年修訂版）倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展理念，設(shè)計(jì)了符合可持續(xù)發(fā)展的投資的規(guī)則；2012年6月聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展委員會出版了《可持續(xù)發(fā)展投資政策框架》（IPFSD）為可持續(xù)發(fā)展投資政策提供了一個(gè)政策框架；中國近期簽訂的雙邊投資協(xié)定和自貿(mào)區(qū)協(xié)定也體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展原則：比如中國與加拿大簽訂的雙邊投資條約在序言中指出“以可持續(xù)發(fā)展的原則促進(jìn)投資”、中國與巴基斯坦自貿(mào)區(qū)協(xié)議、新西蘭自貿(mào)區(qū)協(xié)議、瑞士自貿(mào)區(qū)協(xié)議等序言都明確提到可持續(xù)發(fā)展。，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)同等重要，犧牲環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展不是發(fā)展。因此，在投資協(xié)定中應(yīng)將可持續(xù)發(fā)展作為首要目標(biāo)，投資自由化和環(huán)境保護(hù)應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展的方式來展開。當(dāng)投資者利益與東道國的環(huán)境保護(hù)措施發(fā)生沖突時(shí)，仲裁庭在解釋條約時(shí)應(yīng)充分考慮“可持續(xù)發(fā)展”目標(biāo)，在事關(guān)可持續(xù)發(fā)展問題時(shí)作出有利于環(huán)境保護(hù)的裁決。

其二，進(jìn)一步明確間接征收的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?！?012年范本》沒有完全排除東道國非歧視的環(huán)境保護(hù)措施構(gòu)成間接征收的情況，仍有“特殊情況”的例外，而“特殊情況”沒有具體明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，具有很大的不確定性，仲裁庭具有較大的自由裁量權(quán)，使得東道國環(huán)境保護(hù)的目的可能無法實(shí)現(xiàn)?？梢詣h除“特殊情況”的例外規(guī)定，明確規(guī)定“締約一方旨在保護(hù)合法公共利益（如公眾健康、重大安全和自然環(huán)境）的非歧視性規(guī)范措施不構(gòu)成間接征收。”也可以明確列舉哪些情形屬于“特殊情況”，避免仲裁庭隨意進(jìn)行解釋。

其三，加大對投資活動的環(huán)境監(jiān)督力度。最可行的舉措就是引入環(huán)境評價(jià)機(jī)制，環(huán)境評價(jià)機(jī)制可以在條約談判中引入，只要與環(huán)境有關(guān)的談判，就邀請環(huán)境專家、法律專家事先對談判所涉及的事項(xiàng)、意見、方案等可能對環(huán)境或環(huán)境管理造成的影響作出評價(jià)，提出意見。在投資條約中可以要求投資者在投資設(shè)立或擴(kuò)大前進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，并予以公開，以便東道國政府進(jìn)行管理，公眾進(jìn)行監(jiān)督；在投資設(shè)立后，要求投資者進(jìn)行環(huán)境認(rèn)證，使其具備相應(yīng)的環(huán)境管理體系。

其四，賦予環(huán)境問題專家全面參與投資與環(huán)境事務(wù)的權(quán)利。國際投資條約體制下設(shè)有關(guān)環(huán)境問題的委員會，應(yīng)保證環(huán)境問題專家的參與，使條約的執(zhí)行者和爭議的裁判者在遇到有關(guān)環(huán)境爭議時(shí)能及時(shí)聽取環(huán)境問題專家的意見和建議。同時(shí)，在爭端解決機(jī)構(gòu)仲裁專家名單中獨(dú)立列入環(huán)境問題專家，有關(guān)環(huán)境爭議的案件，至少保證一名環(huán)境問題專家作為仲裁員，這才是投資爭端解決機(jī)制邁向環(huán)境保護(hù)的實(shí)質(zhì)性步驟，直接關(guān)系到投資者的環(huán)境責(zé)任的履行以及東道國環(huán)境權(quán)利的維護(hù)，通過這個(gè)制度的設(shè)計(jì)，投資爭端解決機(jī)制才具有綠色的性質(zhì)。

其五，明確母國和投資者的環(huán)境責(zé)任?！翱沙掷m(xù)的投資”是母國政府、東道國政府、母國私人、東道國私人、環(huán)境組織及公民等的共同責(zé)任。因此，投資者母國政府和投資者應(yīng)采取和接受必要的措施或規(guī)范［16］。投資者母國政府可以要求海外投資者除了應(yīng)遵守東道國的環(huán)境法外，也應(yīng)遵守投資者母國的環(huán)境法；還可以通過政策引導(dǎo)對“可持續(xù)發(fā)展型”的海外投資提供政策優(yōu)惠。2011年《OECD跨國企業(yè)指南》［17］明確了“投資者的義務(wù)與責(zé)任”，對國際投資中強(qiáng)化投資者的責(zé)任和義務(wù)具有指導(dǎo)意義。投資條約可以借鑒此規(guī)定明確投資者的環(huán)境責(zé)任，確保投資者以可持續(xù)發(fā)展的方式來管理或運(yùn)營其投資。

此外，還應(yīng)有效協(xié)調(diào)國際投資協(xié)定與環(huán)境協(xié)定的關(guān)系。除了在投資協(xié)定中肯定環(huán)境協(xié)定的重要作用外，應(yīng)明確規(guī)定締約方履行環(huán)境協(xié)定下的義務(wù)不構(gòu)成對投資協(xié)定的違反，兩者的義務(wù)發(fā)生沖突時(shí)，環(huán)境協(xié)定下的義務(wù)優(yōu)先。

四、結(jié)語

可持續(xù)發(fā)展的投資是目前中美雙邊投資協(xié)定談判的熱點(diǎn)問題。中美雙邊投資協(xié)定談判是中國擴(kuò)大開放、深化改革的戰(zhàn)略性舉措，“簽訂BIT對中國的意義不亞于加入世界貿(mào)易組織?！雹倜绹v華大使鮑卡斯在公開演講中表示“中美雙邊投資協(xié)定對今天中國的投資領(lǐng)域影響，堪比15年前的入世?！眘ee http://www.yicai. com/news/2014/06/3977850.html.2015-2-18最后訪問。廈門大學(xué)法學(xué)院教授蔡從燕在第二屆中美投資貿(mào)易及法律論壇上明確表示 “簽訂BIT對中國的意義不亞于加入世界貿(mào)易組織。”http://finance.chinanews.com/cj/2013/11-13/5499398.shtml.2015-2-18最后訪問。在環(huán)境規(guī)則方面，應(yīng)結(jié)合中美經(jīng)濟(jì)往來的實(shí)踐、中美環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的差異以及國際投資仲裁實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，盡最大努力實(shí)現(xiàn)投資與環(huán)保利益的平衡。中美之間的經(jīng)貿(mào)往來，中國依然是凈資本輸入的發(fā)展中國家，在投資者的利益和東道國環(huán)境規(guī)制權(quán)的權(quán)衡下，應(yīng)更多爭取彈性的東道國環(huán)境規(guī)制權(quán)。由于中美之間環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)差異較大，中國的環(huán)境法還不完善，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，若投資者要享受到投資協(xié)定賦予的權(quán)利，應(yīng)同時(shí)符合投資者母國和東道國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。作為發(fā)展中國家，應(yīng)堅(jiān)持共同而有區(qū)別的環(huán)境責(zé)任原則，要保留足夠的環(huán)境管理權(quán)和政策調(diào)整空間。

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On the Coordination between International Investment and Environmental Protection from the Perspective of the US Model Bilateral Investment Treaties

HU Meiling
（Law School，Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai 200433，China）

With the increasing concern about environmental issues and the dispute over the investment and environment in practice，US bilateral investment treaties are constantly adjusted.The US revised the terms on environment in the 2012 model BIT based on the legislative mode in the 2004 model BIT.It strengthened the protection of the environment，specified the environmental rights and obligations，added the terms on the public participating in environmental protections，affirming the roles of environmental treaties and improving the terms on procedures of solving the environmental disputes，etc.However，it attached far more importance to the protection of the investors’interests than the protection of the environment.To truly realize the coordination between the interests of the international investment liberalization and environmental protections，it is necessary to establish the aim of the sustainable development，introduce the environmental evaluating mechanisms，highlight the role of environmental experts in solving the disputes，coordinate the conflict between the investment and environment agreement and clarify the obligation of investors，etc.

model bilateral investment treaty；environmental regulations；international investment；environmental protection

D996.4

A

1009-3370（2016）01-0150-07

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0120

［責(zé)任編輯：簫姚］

2015-04-11

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生創(chuàng)新基金資助項(xiàng)目“國際投資協(xié)定的環(huán)境規(guī)則研究”（CXJJ-2015-387）

胡枚玲（1982—），女，博士研究生，淮陰師范學(xué)院法學(xué)院講師，E-mail：sunbird00@126.com