呂向一　孟芷卉

摘要：本文以大連為例，分析了大連市交通擁堵的具體原因，并運用公共管理學(xué)的相關(guān)理論知識和研究方法，研究探索出解決當下城市交通擁堵的具體辦法，提出相應(yīng)的道路稅費改革。為城市交通擁堵困境的道路稅費治理措施提供了一定的理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：城市交通擁堵;道路稅費;治理措施

中圖分類號：F294 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）027-0000-02

隨著我國社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國各大城市的交通建設(shè)如雨后春筍般發(fā)展迅猛，但當下的城市道路建設(shè)未能跟上我國汽車使用量的增加，城市道路擁堵問題日益嚴峻，并無法得到有效的解決。以大連為例，大連市交通道路擁堵出現(xiàn)：機動車時速下降，無法滿足大連市民的日常出行意愿、市內(nèi)大部分道路岔口流量飽和度增加，交通擁堵情況頻繁出現(xiàn)、人、車混行危害增大、上下班時間交通流量過大等等問題，這些問題的出現(xiàn)一方面加大了大連市民出行成本的同時無形的增加了大連交通部門人力、物力的支出，給社會和個人帶來了極大的危害。另一方面城市交通擁堵問題造成了大量汽車資源的浪費，同時污染了空氣，降低了大連市民的生活質(zhì)量。為提高市民的生活質(zhì)量水平、增加群眾對城市的歸屬感，解決城市交通擁堵問題迫不及待。

一、大連道路交通擁堵的原因

（一）道路容量的問題

隨著大連市經(jīng)濟的高速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，大連市民對汽車的購買力和使用量有增無減，機動車穿行于大連市的每條道路，且道路上的汽車等機動車數(shù)量明顯增加并達到飽和狀態(tài)。其中，私人車輛的出行量占據(jù)大部分車輛出行量。由于人民經(jīng)濟水平的提高和汽車行業(yè)的迅猛發(fā)展，人們的消費觀念和出行方式發(fā)生了巨大的改變，現(xiàn)代市民對物質(zhì)和精神的雙重滿足程度越來越高。所以，以家庭為單位采取汽車購買行為的數(shù)量急劇增加。在汽車數(shù)量增加的同時，人民對交通道路的使用量不斷增加。然而，城市道路的建設(shè)是有限的，無法滿足日益增長的交通需求量，從而導(dǎo)致嚴重的交通擁堵問題。加之，政府財政支出的重點和優(yōu)先投入傾向于城市的工業(yè)化建設(shè)項目，對于交通建設(shè)項目所需的資金和精力的投入相對滯后。因此，城市道路建設(shè)過程相對緩慢。然而，相對于大連市來講，大連市交通建設(shè)也在增加。但道路的加寬、交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)常常需要投入大量的時間和精力，項目實施期間，與之相關(guān)的部分道路使用情況處于暫停使用狀態(tài)，因而造成了階段性的城市交通擁堵問題。

（二）交通法的宣傳問題

當下，家庭對汽車的購買力和使用量與日俱增，與發(fā)達國家相比，我國汽車行業(yè)的發(fā)展和對汽車的需求量增加，起步時間較對較晚，但我國對規(guī)范汽車行業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)和對汽車出行相應(yīng)的交通法規(guī)，針對當下的交通道路管理也起著不可忽視的作用。但是，我國相關(guān)政府部門和市民對交通法的重視力度較低，交通法未收到有效的宣傳和普及，相應(yīng)的交通法教育也沒有受到重視。這直接導(dǎo)致了市民對交通法規(guī)的忽視，從而出現(xiàn)黑車暫用車道違章靠停、行人漠視交通燈指示等問題。這些看是不起眼的違章問題，對城市交通造成了嚴重的事故、擁堵問題。交通法宣傳不到位也是造成大連市城市交通擁堵的罪魁禍首之一。

（三）市民意識問題

大連市交通法宣傳不到位直接導(dǎo)致大連市市民遵守相應(yīng)交通規(guī)則意識的淡薄。市民交通規(guī)則意識的缺乏，導(dǎo)致不少違法交通規(guī)則的行為陸續(xù)發(fā)生。比如：為趕時間或圖個人方便，機動車輛占道、亂停亂放、隨意換道、隨意掉頭的惡性事件時有發(fā)生，因而造成多種事故或引發(fā)交通的擁堵;個別行人因缺乏遵守交通法則意識，亂穿亂行、闖紅燈、翻圍欄、走車道等，這種無視交通法則的行為反應(yīng)了市民對遵守交通法意識的淡薄，對大連市的交通道路持續(xù)管理造成了嚴重的阻礙，同時也為自身安全埋下隱患。

（四）交通管理的問題

城市交通擁堵問題的發(fā)生的部分原因可以歸結(jié)于城市交通管理部門的不作為和不合理的行為。城市交通道路的管理工作是由多個不同的部門相互協(xié)調(diào)來完成的綜合式管理。明確的說，城市交通管理包含了兩個層面的意思，即對城市道路的建設(shè)管理問題和對到道路上機動車和非機動的行使管理問題。交通道路管理與其他管理模式一樣，需要明確的分工細則和各部門履行職責的相關(guān)規(guī)章制度，從而避免內(nèi)部人員的不作為現(xiàn)象。但是，就大連市當下的交通管理狀況來看，大連市交通管理內(nèi)部協(xié)作不合理、部分部門空有頭銜、在其位不謀其職的現(xiàn)象普遍存在。種種交通管理部門的不作為導(dǎo)致了大連市城市道路擁堵問題的惡化，從而，我們可以從實踐中得知：交通擁堵問題的解決需要相關(guān)交通道路管理部門的有效、科學(xué)管理。

（五）規(guī)劃建設(shè)問題

城市的建設(shè)離不開具有前瞻性的城市規(guī)劃，只有當城市規(guī)劃合理、科學(xué)、有效時，建設(shè)起來的城市才可以避免城市布局混亂、城市建設(shè)不適用的問題。由于以往社會經(jīng)濟的局限性和城市道路需求量的有限性，老城區(qū)的城市規(guī)劃建設(shè)已經(jīng)達不到現(xiàn)代社會的需求。由于以往政府對交通建設(shè)的忽視和對城市交通規(guī)劃的前瞻性的缺乏，導(dǎo)致當前繁華商業(yè)階段路段出現(xiàn)嚴重的擁堵現(xiàn)象。再加上，中心城市商業(yè)樓盤的建設(shè)和擴張，實現(xiàn)中心城市交通道路拓寬、重建工程巨大，房屋拆遷、整修道路導(dǎo)致的階段性道路無法使用等等問題阻礙著中心城市道路的修整。擴寬、重建中心城市道路建設(shè)可謂紙上談兵、天馬行空。大連市作為老城市發(fā)展區(qū)域，中心地段人流量巨大、車流量頻繁、商業(yè)貿(mào)易繁榮，物資運輸廣泛、這些都直接引發(fā)了大連市中心道路嚴重擁堵的問題。

二、落實城市交通道路稅費治理措施

由于交通道路容量有限、政府對交通法的宣傳不到位、市民遵守交通規(guī)則意識淡薄、交通管理部門出現(xiàn)不作為現(xiàn)象以及前期對城市規(guī)劃建設(shè)缺乏前瞻性，交通道路出現(xiàn)嚴重的擁堵問題。為及時、有效的解決這一問題，在無法改變老城區(qū)道路擴寬或重建、城市規(guī)劃不合理、改變?nèi)罕娨庾R耗時長的情況下，從城市交通道路稅費為切入點，通過加強城市道路稅費體制的改革力度、完善對城市道路稅費體制的配套體系，全面落實城市交通道路稅費治理措施，從而緩解城市道路擁堵問題。

（一）以加強城市道路稅費體制改革力度為重點

為開拓一條解決城市道路擁堵問題的新道路，改善當下我國城市道路使用情況，改變以往我國實施的以抑制購買汽車行為為基礎(chǔ)，傾向支持汽車使用的不科學(xué)道路稅費體制所造成的道路建設(shè)問題。解決舊體制下出現(xiàn)的：地方政府依賴各種道路稅費增加政府財政、車輛稅外負擔偏重、汽車增值稅等附加稅的重稅政策濫行、忽視“用者付費”、對不上路機器收取道路稅等問題。制定有效、合理的城市道理稅費體制成為必要。其具體內(nèi)容包括五點：

第一，國家應(yīng)當將稅權(quán)進行劃分，科學(xué)的給予地方有限的稅收立法權(quán)。就我國現(xiàn)階段的城市道路使用狀況來看，由于我國社會經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，地方上生活水平的差異以及不同地方人們生活習慣和生活觀念的差異，城市道路的整修狀況和使用、破損、需求參差不齊。就大連市而言，大連作為我國的東部沿海城市城市道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和道路使用量明顯大于經(jīng)濟相對落后的西部地區(qū)。這種客觀上的差異直接導(dǎo)致了地區(qū)之間道路稅費的差異。稅收的一大作用就是實現(xiàn)資源的有效配置，面對經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，國家收取相應(yīng)較少的稅費或者實時響應(yīng)的特殊優(yōu)惠政策，引導(dǎo)市場經(jīng)濟傾向落后地區(qū)，投入更多的資金、技術(shù)建設(shè)落后地區(qū)，促進落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。同樣，道路稅費的制定和收取也應(yīng)當體現(xiàn)稅收的這一作用，這就要求國家將稅權(quán)下放至地方。使得地方政府擁有一定的財權(quán)去科學(xué)地供應(yīng)地方道路。

第二，取消部分道路收費項目，降低道路稅費門檻：首先，應(yīng)對現(xiàn)存的車輛、交通收費進行及時的整理和處理，取消不合理和非法的收費指標;其次，規(guī)范經(jīng)營性收費內(nèi)容，將車輛、交通所需收費的不歸政府處理的收費項目轉(zhuǎn)向經(jīng)營性收費，并依法對其收入稅費;再次，及時的歸納出附有稅收特點的車輛、交通收費，更改為合理的稅收，科學(xué)的納入政府稅收體系;最后，合理的保留必要的、合理的車輛、交通收費，降低收費門檻。

第三，完善現(xiàn)行的城市維護建設(shè)稅。為加強稅收的管理力度、滿足城市發(fā)展的道路需求、解決當下我國城市道路擁堵的問題，鞏固城建稅的地位，確保將營業(yè)或者銷售收入作為計稅憑據(jù)，將征稅的對象定位至所有內(nèi)外籍市場經(jīng)營戶。

第四，在保證地方道路稅收征收的合理規(guī)模下，進行稅收比例的階段性調(diào)整，確定道路稅費中的主體稅種。當下，我國汽車稅費結(jié)構(gòu)由66%的汽車購買稅費、21%的汽車保有稅費和13%的汽車使用階段稅費構(gòu)成。這與我國“鼓勵購買汽車，抑制汽車使用量”的原則相違背，從而為道路建設(shè)資金的籌集和汽車行業(yè)的發(fā)展帶來了困難。因此，就目前而言，我國應(yīng)當總結(jié)經(jīng)驗，調(diào)整這種稅費結(jié)構(gòu)。降低相應(yīng)微型汽車的稅收標準，隨著轎車等級的升高合理提高稅收標準，并將營業(yè)性的汽車稅費標準制定在自用汽車費費標準之下。

第五，適當?shù)拈_征新型稅種，針對城市道路稅費，開征燃油稅，從而取代各種不合理的附加稅（例如：養(yǎng)路費、公路、水路運輸管理費、城市道路修建、養(yǎng)護部分費用等）。通過燃油費的征收，我們可以有效的縮小我國各大城市之間的差距，以便與國際接軌，同時可以從根源去除養(yǎng)路費等舊稅費體制的不合理之處，硬性收取“跑冒漏滴”車輛的稅費，從側(cè)面解決城市擁堵問題，保持收入。再者，不合理的稅費得以取消，可以消除“費擠稅”的問題，鞏固稅收地位，保證稅收的作用，從而保證城市道路建設(shè)資金的來源。征開新稅、取消養(yǎng)路費等不合理的稅費可以充分的體現(xiàn)“用路多、交錢多”的原則，從而減少載重虛假、超載等交通管理問題，相比之下，燃油費的實施，打破了多重收費站的局面，減少了車主的查車、罰款、停車等負擔，為高速公里上車輛行駛的提速提供了條件，解決了高速公路上的擁堵問題。

（二）以完善城市道路稅費體制的配套體系為輔助

推進城市道路稅費體制的改革，需要城市道路稅費配套體系的和諧發(fā)展。其具體實施措施如下：

第一，推進政府交通部門的收費職能轉(zhuǎn)化，精簡相應(yīng)收費部門，裁剪不相關(guān)、不作為人員。以此來減少政府的不必要開支，最大限度的避免收費人員的非法收入，從而掃清道路稅費體系改革上的阻礙，保證改革的有效進行。

第二，燃油稅的新設(shè)標志著加油不上路的個體和企業(yè)的負擔增加，并直接侵害了其利益。因此，在改革過程中如何對這類群體進行補償成為重點。為解決這一問題，我們可以通過財政的轉(zhuǎn)移支付來解決。通過財政的轉(zhuǎn)移支付及時的處理征收和返還的關(guān)系。首先，我們應(yīng)當在公平公正的基礎(chǔ)上，科學(xué)的進行用油基數(shù)核定，從而合理的制定返還標準;其次，一切通過財政預(yù)算和財政統(tǒng)一進行相應(yīng)的返還、操作進行返還，防止貪污等行為的發(fā)生;最后，明確返還責任，對非法行為嚴懲不貸。所以，積極對政府間的分級財政轉(zhuǎn)移制度進行完善，是對我國進行城市道路稅費體制改革的重要措施。

三、結(jié)束語

隨著我國城市化進程的發(fā)展和擴大，以及人們生活水平改善后汽車數(shù)量的猛增和人們出行方式的改變，我國各大小城市出現(xiàn)交通擁堵的狀況，為解決這一問題，我國對城市交通建設(shè)投入大量資金，但城市道路建設(shè)速度遠遠落后于車輛的增加量，城市交通擁堵問題出現(xiàn)一段時間好轉(zhuǎn)之后的再次凸顯。甚至某些大城市的交通擁堵問題更加嚴重，并帶來了一系列的社會問題。如何解決城市交通擁堵問題，實現(xiàn)城市道路資源的優(yōu)化配置，成為當下公共管理急需解決的公共問題。

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基金項目：本文系遼寧省教育廳科學(xué)研究一般項目“二線城市交通擁堵稅執(zhí)行可行性分析——以遼寧大連為例”（W2015032）的階段性成果。