唐松

摘要：近幾年地方政府債務(wù)規(guī)模快速擴(kuò)張，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，引起各級(jí)政府、國(guó)內(nèi)外理論界、實(shí)務(wù)界以及社會(huì)公眾的高度關(guān)注，2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也把化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為2014年的重要工作。

關(guān)鍵詞：財(cái)政;債務(wù);風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）027-000-02

地方政府性債務(wù)是指地方政府、事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司等，為了公益性、基礎(chǔ)性項(xiàng)目舉債、拖欠或因提供擔(dān)保形式的債務(wù)，是我國(guó)地方政府為發(fā)展各自地方經(jīng)濟(jì)籌集資金的一種方式。自2015年1月1日開始實(shí)施新預(yù)算法規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借的方式籌措。舉債債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)?！弊源酥袊?guó)地方政府發(fā)債將得到法律的保障，也表示中央政府確認(rèn)了地方政府信用價(jià)值的客觀真實(shí)的存在，地址政府又多了一種籌集資金的方式。但從現(xiàn)實(shí)情況看，地方政府債務(wù)形成的情況又十分復(fù)雜，面對(duì)地方政府債務(wù)管理的新情況，如何科學(xué)、合理、動(dòng)態(tài)地確認(rèn)地方政府信用價(jià)值的模型，有效防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這既是一個(gè)重大的理論課題，又是一個(gè)迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。

一、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)

（一）總體規(guī)模較大、增速較快

中國(guó)國(guó)家審計(jì)署于2011年6月發(fā)布的地方債數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，地方政府債務(wù)總額達(dá)人民幣10.72萬(wàn)億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的67109.51億元，占62.62%，擔(dān)保責(zé)任的23368.74億元，占21.80%，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的16695.66億元，占15.58%。地方政府性債務(wù)規(guī)模也隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐年增長(zhǎng)，特別是2009年為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊，各地為配套中央4萬(wàn)億元投資政策，地方債務(wù)余額比上年猛增61.92%，在此基礎(chǔ)上，2010年的債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)18.86%。截止2010年底，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%，這些地方政府性債務(wù)存在債務(wù)違約的高風(fēng)險(xiǎn)。

（二）隱性債務(wù)難以控制、部分債務(wù)顯性化風(fēng)險(xiǎn)較大

政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為隱性債務(wù)，此類債務(wù)的主體多樣化，且具有一定的獨(dú)立自主權(quán)，難以監(jiān)管與控制。同時(shí)部分隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化成顯性債務(wù)的可能性較大，主要表現(xiàn)在收益較差的社會(huì)保障和民生工程上，如在保障房建設(shè)上，城鄉(xiāng)建設(shè)部門所屬的公用事業(yè)單位主要以承擔(dān)社會(huì)責(zé)任為重點(diǎn)，盈利能力普遍較弱，上述單位或有隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為顯性債務(wù)的可能性較大。而且此類隱性債務(wù)一旦顯性化，也就意味著債務(wù)主體財(cái)務(wù)狀況惡化，還有可能帶來(lái)一定的社會(huì)問題。

（三）地方政府舉債融資缺乏規(guī)范以及有效監(jiān)管

由于現(xiàn)行規(guī)定未賦予地方政府舉債權(quán)，對(duì)地方政府業(yè)已存在的舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。大多數(shù)地方政府是通過(guò)融資平臺(tái)公司等變相舉債的，一些是由政府機(jī)構(gòu)違規(guī)提供擔(dān)保來(lái)獲得債務(wù)資金的，有的政府部門和單位甚至直接舉借債務(wù)。除地方政府債券和各種財(cái)政轉(zhuǎn)貸外，大部分地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理和監(jiān)督，相關(guān)管理制度也不健全。至2010年底，在36個(gè)省級(jí)政府中，有7個(gè)未出臺(tái)地方政府性債務(wù)管理規(guī)定，8個(gè)未明確債務(wù)歸口管理部門，14個(gè)未建立政府性債務(wù)還貸準(zhǔn)備金制度，24個(gè)未建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制。市級(jí)和縣級(jí)政府債務(wù)管理制度不健全的問題更為突出，一些地方長(zhǎng)期存在債務(wù)規(guī)模底數(shù)不清、償債責(zé)任未落實(shí)等問題。

二、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法

（一）負(fù)債率、債務(wù)率、償債率

財(cái)政部門在2014年以前，一直采用負(fù)債率、債務(wù)率、償債率三大指標(biāo)進(jìn)行政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

1.負(fù)債率。年末債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對(duì)政府債務(wù)的承載能力或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)政府舉債依賴程度的指標(biāo)。

負(fù)債率=當(dāng)年債務(wù)余額/當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值

國(guó)際上通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負(fù)債率60%作為一國(guó)

政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)參考值（全國(guó)為GDP）。按2013年6月止審計(jì)公告顯示，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元，三類債務(wù)共計(jì)約302748億元。按2012年GDP保守測(cè)算，全國(guó)一類負(fù)債率為38.75%，三類總負(fù)債率為56.68%。

2.債務(wù)率。年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)。

債務(wù)率=當(dāng)年債務(wù)余額/當(dāng)年地方政府綜合財(cái)力

國(guó)際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值為90%-150%。其中，

地方政府綜合財(cái)力=地方公共預(yù)算收入+政府性基金預(yù)算收入+轉(zhuǎn)移支付和稅收返還+地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入-專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

據(jù)審計(jì)署2013年12月31日公告，審計(jì)結(jié)果表明，截止2012年年底，全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率為105.66%。全國(guó)政府性債務(wù)余額為190658.59億元。按此計(jì)算，政府綜合財(cái)力為180445.38億元。根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站《2012年財(cái)政收支情況》，2012年全國(guó)公共財(cái)政收入117210億元，全國(guó)政府性基金收入37517億元，兩者合計(jì)154727億元?？梢?，政府綜合財(cái)力的計(jì)算是包括了全部公共財(cái)政收入、政府性基金收入和政府債務(wù)收入及歷年結(jié)余等，并沒有扣除日常運(yùn)行費(fèi)、土地征遷成本。

3.償債率。當(dāng)年還本付息額與地方政府綜合財(cái)力的比率，為衡量當(dāng)期償債壓力的指標(biāo)。

償債率=年還本付息額/當(dāng)年地方政府綜合財(cái)力

從審計(jì)公報(bào)分析看，國(guó)家對(duì)地方償債率的警戒線標(biāo)準(zhǔn)為20%。

償債率“當(dāng)年還本付息額”的借債還債部分的還本金額并不來(lái)源于當(dāng)年可支配財(cái)力，而是來(lái)源于債務(wù)。已知負(fù)債率（警戒線值）、債務(wù)率（警戒線值）、當(dāng)年地方生產(chǎn)總值和當(dāng)年地方綜合財(cái)力，可以計(jì)算出兩個(gè)不同的“當(dāng)年地方債務(wù)余額”，所以當(dāng)年地方債務(wù)余額的控制值具有彈性，需要在兩個(gè)數(shù)值之間選定。

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2013年6月10日第24號(hào)公告：《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，從償債率看，36個(gè)地方政府本級(jí)中，有13個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的償還率超過(guò)20%，最高的達(dá)到60.15%。

（二）預(yù)算對(duì)應(yīng)債務(wù)率評(píng)估法

《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》提供了債務(wù)率暫定計(jì)算口徑，將地方政府債務(wù)的債務(wù)率分為一般債務(wù)率和專項(xiàng)債務(wù)率：

一般債務(wù)率=（一般債務(wù)率+債務(wù)年限）/一般公共預(yù)算可償債財(cái)力*100%

一般公共預(yù)算的可償債財(cái)力=一般公共預(yù)算財(cái)力-（保民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資及其他必要公共服務(wù)支出）。

債務(wù)年限=地區(qū)債務(wù)余額/{（逾期債務(wù)額+2015年計(jì)劃還本金額+2016年計(jì)劃還本金額+2017年計(jì)劃還本金額）/3}。

按上述公式計(jì)算，實(shí)際上如果逾期債務(wù)為0，即：

一般債務(wù)率=后三年內(nèi)的年均一般債務(wù)計(jì)劃還本金額/一般公共預(yù)算可償債財(cái)力*100%。

即實(shí)際上應(yīng)為一般債務(wù)本金償還率。

政府性基金預(yù)算的可償債財(cái)力=政府性基金預(yù)算財(cái)力-成本性支出+其中已通過(guò)政府性債務(wù)資金安排的土地收儲(chǔ)等成本性支出;并且計(jì)算后政府性基金預(yù)算的可償債財(cái)力可以為0.

債務(wù)年限=地區(qū)債務(wù)余額/{（逾期債務(wù)額+2015年計(jì)劃還本金額+2016年計(jì)劃還本金額+2017年計(jì)劃還本金額）/3}。

按上述公式計(jì)算，實(shí)際上如果逾期債務(wù)為0，即

專項(xiàng)債務(wù)率=后三年內(nèi)的年均計(jì)劃還本金額/政府性基金預(yù)算可償債財(cái)力*100%。

即實(shí)際上應(yīng)為專項(xiàng)債務(wù)本金償債率。

政府債務(wù)率=一般債務(wù)率*一般公共預(yù)算可還債財(cái)力占全部可還債財(cái)力的比重+專項(xiàng)債務(wù)率*政府性基金預(yù)算可償債財(cái)力占全部可還債財(cái)力的比重。

根據(jù)文件精神，這兩個(gè)債務(wù)率的警戒線仍分別為100%。本辦法的債務(wù)率與債務(wù)余額大小無(wú)關(guān)，只與逾期債務(wù)加上近三年的計(jì)劃還本額之和的三年算術(shù)平均值大小相關(guān)。所以，這種債務(wù)率實(shí)際上已成為三率評(píng)估法的本金部分償債率。而且，這種債務(wù)評(píng)估方法并沒有考慮債務(wù)的利息成本支付風(fēng)險(xiǎn)，不夠全面，與國(guó)際通行債務(wù)率存在口徑與計(jì)算方法的不可比性。

三、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的對(duì)策建議

（一）繼續(xù)做好口徑統(tǒng)一、政府債務(wù)甄別，摸清政府債務(wù)和政府性債務(wù)規(guī)模

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)包括或有，或者還應(yīng)包括新融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)甄別和風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，還應(yīng)包括準(zhǔn)公共產(chǎn)品（服務(wù)）和非上市的地方性政府全資或控股公司等有地方特色的經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性公司的債務(wù)甄別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，盡管這些公司的債務(wù)按公司法承擔(dān)有限責(zé)任，旦如果這些公司一旦發(fā)生危機(jī)，與原融資平臺(tái)公司存在的相互擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)大大提高，并對(duì)地方性政府的信用價(jià)值和地方金融生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重的不利影響，甚至引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要繼續(xù)進(jìn)行地方性債務(wù)的甄別，并加強(qiáng)對(duì)這部分地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與防控。

（二）控制總量，統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法，逐步調(diào)整、調(diào)準(zhǔn)警戒線標(biāo)準(zhǔn)

采取定量與定性相結(jié)合的辦法，進(jìn)行歷史數(shù)據(jù)的長(zhǎng)期積累和風(fēng)險(xiǎn)中期（3年）預(yù)測(cè)。按上年或前兩年的年末實(shí)際政府性債務(wù)余額、地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和地方綜合財(cái)力及債務(wù)凈增減額、實(shí)際支付利息成本等數(shù)據(jù)，在計(jì)算分析實(shí)際負(fù)債率、債務(wù)率、利息支付負(fù)擔(dān)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)的基礎(chǔ)上，逐步提高負(fù)債率和債務(wù)率警戒線標(biāo)準(zhǔn)，明確利息支付負(fù)擔(dān)率和償債率警戒線標(biāo)準(zhǔn);再根據(jù)確定的警戒線標(biāo)準(zhǔn)和中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政預(yù)算中場(chǎng)期規(guī)劃（或計(jì)劃）及新年度地區(qū)生產(chǎn)總值預(yù)測(cè)目標(biāo)值和批準(zhǔn)的預(yù)算等進(jìn)行各比率指標(biāo)的測(cè)算分析，確定債務(wù)控制總規(guī)模，并明確債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控方向、重點(diǎn)，落實(shí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

（三）降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體辦法

1.加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。在債務(wù)余額不變的情況下，地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的提高，可以降低負(fù)債了;在負(fù)債率不變的情況下，可以增加政府信用價(jià)值，擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模。

2.增收節(jié)支，增加地方綜合財(cái)力和地方可用財(cái)力。增加地方綜合財(cái)力，在債務(wù)余額不變的情況下，可以降低債務(wù)率;在債務(wù)率不變的情況下，可以擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模。目前，增收措施的重點(diǎn)除加大稅收、非稅收入的征管和改革力度外，主要是要穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展，采取經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的手段，調(diào)整限購(gòu)、限面積、限價(jià)、限貸，加息、加稅、去補(bǔ)貼等政策，加大政府解困房回購(gòu)、拆遷貨幣化安置、人才保障房購(gòu)房補(bǔ)貼等力度，去庫(kù)存、活交易、促消費(fèi)，保持房地產(chǎn)市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展，保持土地出讓金收入現(xiàn)金流。工業(yè)用地向成長(zhǎng)型、科技型、創(chuàng)新型中小企業(yè)傾斜，以市場(chǎng)化拍賣手段解決其投資發(fā)展缺地問題，適當(dāng)提高工業(yè)用地出讓收益。提高土地出讓收入的地方政府收益含金量，取消或降低定向提取或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，允許土地出讓金自行提取債務(wù)準(zhǔn)備金。節(jié)支方面主要包括嚴(yán)格控制政府運(yùn)行成本支出，繼續(xù)大力度節(jié)減政府“三公”經(jīng)費(fèi)開支;加快政府購(gòu)買服務(wù)改革進(jìn)程，嚴(yán)格約束政府機(jī)構(gòu)人員規(guī)模，提高政府工作質(zhì)量和效率。

3.通過(guò)政府債券置換、發(fā)行利率較低的中長(zhǎng)期企業(yè)債、中期票據(jù)等，降低政府性債務(wù)存量利率，減輕債務(wù)利息成本負(fù)擔(dān)，調(diào)整政府性債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，合理控制政府性債務(wù)期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。拓寬財(cái)政性存款和政府性投融資公司現(xiàn)金池存款的保值增值渠道，包括采取存款利率市場(chǎng)招標(biāo)辦法，采取安全性高利率較高的理財(cái)產(chǎn)品買賣，采取本地區(qū)政府性企業(yè)債券協(xié)議回購(gòu)和逆回購(gòu)、上級(jí)及中央政府性企業(yè)債券、上級(jí)地方政府債券、國(guó)債購(gòu)買和協(xié)議回購(gòu)以及證券市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)債、公司債、標(biāo)準(zhǔn)國(guó)債交易等金融市場(chǎng)交易手段，采取建立本級(jí)政府投融資平臺(tái)財(cái)務(wù)結(jié)算中心等手段，盤活現(xiàn)金池現(xiàn)金，以抵沖政府性債務(wù)利息成本支出。

作者簡(jiǎn)介：唐 松（1990-），男，漢，浙江嵊州人，碩士在讀。