林昕

“宅基地換安置房”下的農(nóng)民保護探析

林昕

（福州市晉安區(qū)人民檢察院，福建福州，350001）

宅基地換房作為農(nóng)村土地改革的一種方式，在國家政策的支持下，以天津等地作為試點開展探索。由于改革還處于初步階段，實踐中難免存在諸多問題，其中以農(nóng)民權益受到侵害最為突出，影響了改革成效?，F(xiàn)以“農(nóng)民權益保護”為研究中心，從宅基地換房的概念和政策依據(jù)出發(fā)，運用文獻研究法、實證分析法，探討試點中存在的農(nóng)民意志體現(xiàn)不充分、換房辦法合理性不足、社會保障不到位等問題，提出相應解決建議，旨在完善改革做法，實現(xiàn)改革目標。

宅基地；土地流轉；補償安置；社會保障

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，城鄉(xiāng)利益格局出現(xiàn)了新的變化。為滿足城鎮(zhèn)發(fā)展對土地和資金的需求，突破農(nóng)村宅基地只增不減的瓶頸，各地紛紛推出自上而下、政府主導的“宅基地換房”改革。作為一種探索中的土地改革，其外發(fā)性的特征和土地資源的先天利益沖動，決定了其在執(zhí)行過程中很容易侵害農(nóng)民權益，使流轉利益向城市而非農(nóng)村傾斜，可能帶來的社會風險不容忽視。本文以“弱勢群體農(nóng)民權益”為研究中心，充分認識到改革能否成功的關鍵在于平衡政府、集體和農(nóng)民三者的利益，只有提高農(nóng)民的積極性，使農(nóng)民切實獲益才能實現(xiàn)改革初衷。

一、宅基地換房的政策及實踐探索

（一）宅基地換房的政策依據(jù)

宅基地換房又被稱為“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”，指的是農(nóng)民用宅基地使用權及地上附著物按照置換標準換取政府統(tǒng)一建設的小城鎮(zhèn)安置房，農(nóng)民原有的宅基地收歸集體，由政府或相關單位組織復墾，復墾后的土地在先行歸還小城鎮(zhèn)占用的指標后，對節(jié)約出來的土地再流轉利用的行為。[1]

宅基地換房作為政府對農(nóng)村土地利用方式的一次探索，目前主要依據(jù)部門規(guī)章、地方法規(guī)推動試點運行。2004年12月，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）提出，鼓勵農(nóng)村土地整理，努力盤活土地現(xiàn)有存量，逐步推行城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，自此拉開了農(nóng)村土地流轉改革的序幕。為落實該項決定，國土資源于2005年10月和2008年6月下發(fā)了《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發(fā)[2005]207號）、《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)[2008]138號），明確了改革形式為城鄉(xiāng)建設用地掛鉤，俗稱“宅基地換房”，規(guī)定了換房的基本要求、工作原則、主要內容和相關配套措施。首先，在國土資源部總體部署和市、縣人民政府的申請下確定置換試點；其次，由市、縣政府開展專項調查，合理規(guī)劃小城鎮(zhèn)建設和宅基地復墾，向國土資源部申請周轉土地指標；再則，由縣、區(qū)級政府根據(jù)農(nóng)民自愿申請，監(jiān)督落實宅基地換房，保障農(nóng)民后續(xù)生活。

（二）宅基地換房的實踐探索

2006年4月，天津、四川、浙江等五省市獲得批準成為第一批試點，拉開了宅基地換房實踐探索的序幕。經(jīng)歷了十年的探索，天津市“華明鎮(zhèn)”試點脫穎而出，不僅開展最早，規(guī)模最大，還出臺了《天津市以宅基地換房建設示范小城鎮(zhèn)管理辦法》（津政令第18號）（以下簡稱《天津辦法》）用于指導實踐。[2]

天津市“華明鎮(zhèn)”的主要做法包括：

第一，普查確權。2002年起，華明鎮(zhèn)開始以城建規(guī)劃部門為主導，聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對各鎮(zhèn)進行房屋普查和面積測量，為宅基地換房做前期準備。

第二，規(guī)劃編制。小城鎮(zhèn)建設與宅基地復墾由天津市東麗區(qū)政府編制總體規(guī)劃，報天津市政府審批，由國土管理部門下達土地掛鉤周轉指標，先行用于安置房小城鎮(zhèn)建設。

第三，融資建設。天津濱麗公司是東麗區(qū)建委為宅基地換房項目成立的一家國有企業(yè)，負責小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內土地整理、工程招標、項目融資，風險控制與管理。[3]

第四，置換實施。宅基地換房堅持村民自愿申請，由村民形成決議向鎮(zhèn)政府提出申請。村民與村委會，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分別簽訂宅基地換房協(xié)議，隨后按照置換辦法和換房協(xié)議回收宅基地、分配安置房。

第五，土地復墾。宅基地收回后，由政府主導對宅基地統(tǒng)一復墾，其中一部分土地歸還原來小城鎮(zhèn)建設占用的周轉指標，一部分土地填補占用的耕地指標，剩下的節(jié)余土地用以發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)甚至征收為國有用于城鎮(zhèn)化建設。

對于華明鎮(zhèn)的農(nóng)民來說，宅基地換房使他們居住環(huán)境得以改善，文化生活得以提高，滿足了農(nóng)民對城市化進程的渴望。對于天津市政府來說，宅基地換房打破了建設用地缺少對各縣城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約，實現(xiàn)土地的效益價值，為天津發(fā)展帶來了新契機，可謂實現(xiàn)了雙贏。但是，個別政策的負面效應和實施過程中的操作不規(guī)范也產(chǎn)生了一定弊端，導致農(nóng)民不滿，引發(fā)社會質疑，筆者將在下文著重分析試點中農(nóng)民權益保護的現(xiàn)存問題，提出相關解決建議。

二、宅基地換房中農(nóng)民權益保護的現(xiàn)存問題

（一）宅基地換房農(nóng)民意志體現(xiàn)不充分

1.個別地區(qū)強行置換違背農(nóng)民意志

國家相關政策一再強調換房行為應當以農(nóng)民自愿為前提，然而實踐中變相的強行置換卻時有發(fā)生。據(jù)天津市華明鎮(zhèn)貫莊村村民披露，貫莊村從未開過村民會議，只是從電視上了解到宅基地換房的措施，緊接著就被要求簽字搬家。一些基層政府為了完成工作，通過各種方式向村民施壓，例如華明鎮(zhèn)街道委員會曾發(fā)布《關于強勢推進貫莊村整體搬遷工作的決定》，要求與貫莊村未搬遷戶有親屬關系的政府工作人員要勸說親屬搬遷，否則將停發(fā)獎金乃至辭退。[6]這些無形壓力都使得一些本不愿搬遷的農(nóng)戶不得不搬遷，而少數(shù)堅挺在拒絕置換第一線的農(nóng)民，由于村莊基礎生活設施遭到破壞，水電全斷，也不得不選擇妥協(xié)。這種妥協(xié)雖然不同于強制拆遷，但已然違背農(nóng)民本身意志。

2.集體決策程序忽略農(nóng)民個體

以天津市為例，《天津辦法》規(guī)定：“參與換房應當由村民會議或村民代表會議形成決定，由本村半數(shù)以上村民或三分之二以上農(nóng)戶代表參加，并經(jīng)與會人員的百分之九十以上通過?！币簿褪钦f，天津宅基地換房以村為單位進行申請，采用的是“少數(shù)服從多數(shù)”的表決方式，這種方式固然可取，最為簡單便捷，但也存在問題。以一個有600戶農(nóng)民的村為例，按規(guī)定只需400戶農(nóng)民代表參加村民會議，其中獲得360戶同意即可全村申請參加宅基地換房，而實際上360戶的同意率僅占全村總戶數(shù)的60%。宅基地及地上房屋作為農(nóng)民個人的合法權益，能否以集體決策統(tǒng)一置換的方式來忽視個別不同意換房的農(nóng)民意愿，筆者認為顯然不妥。

（二）宅基地換房辦法合理性不足

1.制定程序不合理

宅基地置換辦法具體包括村民主體資格認定、宅基地上房屋認定、置換標準和選房辦法等關鍵事項，《天津辦法》卻規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定宅基地置換辦法，經(jīng)村民會議或村民代表會議討論后，提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會審議通過?！笨梢?，在最直接關涉農(nóng)民切身利益的辦法制定上，農(nóng)民并沒有決定權，制定主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，決定主體是鄉(xiāng)人大，農(nóng)民的參與僅僅體現(xiàn)在“討論”中，而“討論”后對不滿意的事項是否有權利更改以及通過何種途徑更改則沒有明確規(guī)定。

2.換房辦法內容不合理

以天津為例，面積是置換的首要標準，原宅基地上房屋主房一比一置換，附房二比一置換，院落空地面積不能置換。華明鎮(zhèn)貫莊村每戶宅基地小院約165平方米，但按照現(xiàn)行的置換辦法，平均每戶可以置換的面積僅約75平方米，實用面積大大縮小。[5]此種補償辦法確實存在著可商榷之處：

其一，縮小了農(nóng)民的財產(chǎn)權益。相關政府認為置換前后房屋的價值不對等，只能通過縮水置換確保價值相當，但這樣一刀切的比例方式顯然對房屋價值差異考慮得不夠充分，何謂主房何謂附房并沒有詳細的定義，對一些套內面積小、院落面積大的農(nóng)戶來說難免不公平。

其二，忽視了宅基地的區(qū)位因素和土地價值。所謂置換，應當是二者價值相當進行交換，不同地理位置、用途、環(huán)境的房屋價值有著明顯差異，特別是在土地日益稀缺、價格不斷飆升的背景下，宅基地使用權作為一種無期限的權利，其價值是無可限量的，而天津試點將此大大簡化，僅以面積來決定置換，難免有些片面。

（三）宅基地換房后社會保障不到位

本文針對復雜探測場景中雜波分布偏離高斯分布的情況，采用Alpha穩(wěn)定分布建立雜波模型，并在此基礎上提出了基于分數(shù)低階矩的SAR-STAP雜波抑制算法。文中通過對仿真實驗及多組多通道SAR實測數(shù)據(jù)處理對算法性能進行了驗證，結果表明，該算法在非高斯環(huán)境中性能明顯優(yōu)于原有算法，并表現(xiàn)出良好的魯棒性，是一種實用且有效的多通道SAR雜波抑制算法。

1.對農(nóng)民的后續(xù)住房需求考慮不充分

由于傳統(tǒng)宅基地是無期限性的，并貫徹“一戶一宅”政策，當新增農(nóng)民成立獨立的“戶”時可向村集體重新申請宅基地。然而，置換后傳統(tǒng)的宅基地供應渠道已經(jīng)被徹底堵死，而農(nóng)村又普遍存在多生多育現(xiàn)象，考慮到當下宅基地置換條件，很多農(nóng)民根本出不起超出置換標準額外更大面積房子的差價，從而導致三代甚至三代以上同居在狹小套房里的現(xiàn)象，農(nóng)民參與置換后的住房居住空間及質量急劇下降，新增的農(nóng)民怎樣實現(xiàn)后續(xù)住房權，將成為一個棘手問題。[6]

2.對農(nóng)民的后續(xù)生活發(fā)展考慮不充分

宅基地作為一種特殊的土地，也是農(nóng)民家庭經(jīng)濟收入的重要來源，農(nóng)民可以通過宅基地種菜、飼養(yǎng)家禽、開小商店來實現(xiàn)創(chuàng)收，而宅基地換房后，農(nóng)民進入城鎮(zhèn)，以前在農(nóng)村的低成本生活和種種收入沒有了，取而代之的是水電費、燃氣費、物業(yè)管理費，生活成本增加。此外，對于一些以耕種責任田為生的大齡農(nóng)民，他們勞動技能較低，接受新事物的能力較弱，雖然政府想方設法為其安排就業(yè)，但不少農(nóng)民對安排的保安、物業(yè)工作不滿意，電腦培訓學不會，高科技產(chǎn)業(yè)又與農(nóng)民自身定位不匹配。對于他們來說，失地即失業(yè)，而目前針對農(nóng)村的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、最低生活保障等機制建立尚不完善，這也成為不少農(nóng)民換房的顧慮。

三、宅基地換房中農(nóng)民權益的法律保護建議

（一）提升宅基地換房的農(nóng)民參與度

1.賦予農(nóng)民參與換房的最終決定權

自愿原則是宅基地換房區(qū)別于國家征收最重要的特征之一，具體而言是指權利人能夠以自己的真實意志來設立、變更和終止法律關系。筆者認為，應當賦予個體農(nóng)民參與宅基地換房的最終決定權，這種決定包括了“是否參與換房”以及“如何實施換房”。集體組織雖然是宅基地的所有權人，但畢竟只是一個概念，實際上是本村農(nóng)民的集合體，決定權應當歸還于村里享有宅基地的農(nóng)民。若采用集體決策，讓少數(shù)不同意換房者屈從于多數(shù)同意者而強行換房，則少數(shù)農(nóng)民對地上房屋的自由處分權將受到侵害。

2.保障農(nóng)民決定換房的程序選擇

在構建農(nóng)民意思表示的決策機制上，可以參考臺灣地區(qū)的《都市更新條例》舊區(qū)改造的相關做法，將合議參與程序與個體意思表示相結合，不僅提高集體決策通過的標準，還要賦予個體不愿意換房的自由。在村民會議中引入土地總面積及使用權人雙重比例標準，如“村民決議參與換房應當經(jīng)本集體組織宅基地面積的三分之二以上同意，并經(jīng)合法宅基地使用權人三分之二以上同意”。應當強調的是，村民會議申請換房的決議并不代表全村農(nóng)戶必須“少數(shù)服從多數(shù)”全部參與換房，僅僅作為啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地專項調查的依據(jù)，對于適合換房的地區(qū)，由村委會與政府協(xié)商共同制定置換辦法，將村民會議的開展落到實處，充分聽取農(nóng)民意見，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決議通過。

誠然，若一味交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大來決議，很難使農(nóng)民信服，因此應當將置換辦法的公布前置于換房協(xié)議的簽訂，即使置換辦法通過，村民仍有是否同意依據(jù)置換辦法換房的權利，以合同簽訂為準，不同意的農(nóng)民不能勉強。同時，對于集體組織無法通過申請決議，卻有部分農(nóng)民自愿參與換房的，可以自行委托評估機構調查，將評估結論統(tǒng)一上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合考慮。對于一些既想?yún)⑴c換房又不同意置換辦法的農(nóng)民，賦予其對政府抽象行政行為復議和訴訟的救濟權利。

（二）完善宅基地換房辦法的合理性

1.補償方式應當更加靈活多樣

現(xiàn)行的補償方案大多以安置房補償為主，兼顧貨幣補償，這種補償方式較為單一，沒有考慮不同農(nóng)民需求。筆者認為，應當盡可能豐富宅基地換房的補償方式以供農(nóng)民選擇。例如，政府可以引導農(nóng)戶按照城鎮(zhèn)規(guī)劃異地集中自建公寓房，政府補助部分費用，這樣可以最大程度尊重農(nóng)民的生活習慣。又如，在當?shù)匕l(fā)展狀況允許的情況下，農(nóng)民可以通過宅基地置換工業(yè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)用房，具體置換倍率參考項目的實際價值量，由集體統(tǒng)一招租，以確保農(nóng)戶長期收益，這樣可以在一定程度上彌補一次性補償款的不足。再如，還可以推出“身份補償”或“入股分紅”等方式，農(nóng)民通過放棄宅基地來換取城鎮(zhèn)居民的身份，享有城鎮(zhèn)居民所擁有的各類保障，對宅基地復墾后土地的二次開發(fā)收益參與分紅等。通過靈活多樣的補償方式給予農(nóng)民選擇空間，以激發(fā)農(nóng)民參與換房的積極性。

2.補償標準應當更加合情合理

宅基地換房應當以價值作為置換的判斷標準，對宅基地價值、地上房屋價值、安置房價值、安置房所占土地使用權價值等進行合理評估。在對舊房評估時應當以基準地價為基礎，綜合考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、土地區(qū)位、房屋面積、裝修投入、新舊程度等綜合判定，而對新房的評估則應當區(qū)分房屋性質，若是經(jīng)濟適用房則應排除其未繳納的土地出讓費，再根據(jù)區(qū)位、樓層、戶型、面積等進行評估。最后根據(jù)兩方評估結果等價置換，再通過搖號進行選房，價值差異多退少補。這樣一來，人口多的農(nóng)戶可以調整新房的區(qū)位以爭取更大面積住房，經(jīng)濟困難的農(nóng)戶可以選取小戶型新房獲取差價補貼，按需求選擇。

（三）強化宅基地換房農(nóng)民的社會保障

宅基地換房后，不少農(nóng)民面臨著“種地無田、上班無崗、低保無份”的“三無”[7]狀況，若無穩(wěn)定的就業(yè)途徑與生活來源，久而久之必將產(chǎn)生出一批城鎮(zhèn)閑民、貧民，急需尋求一種可持續(xù)的措施，至少保障農(nóng)民的生活水準與換房前相比不降低。

筆者建議通過強化農(nóng)民的社會保障來防止農(nóng)民“上樓致貧”。當務之急是建立最低生活保障，地方政府應當完善最低生活保障金領取機制，對于因失地而失去生活來源的農(nóng)民，給予一定的前期經(jīng)濟補助，以確保他們穩(wěn)定度過換房的適應期。關鍵之舉是建立基本醫(yī)療保障，盡管新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度對于解決農(nóng)民看病起到一定作用，但補助額度畢竟十分有限，鑒于農(nóng)民已經(jīng)搬入小城鎮(zhèn)，可以考慮將其納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療救助的范圍，同時允許其參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)保或新型合作醫(yī)保，就近建設醫(yī)院，嚴格監(jiān)管，解決其看病難、看病貴的問題。重中之重是建立基本養(yǎng)老保障，對已經(jīng)農(nóng)轉非的農(nóng)民實行城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障制度，對仍然是農(nóng)村戶口的農(nóng)民根據(jù)具體情況對待，如16周歲以下的農(nóng)民給予一次性貨幣安置，對在勞動年齡內的農(nóng)民，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費能滿15年的，給予參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，不能滿15年的，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險，通過補差提高標準，至少不能低于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險標準，對60周歲以上的農(nóng)民給予基本生活補助或一次性貨幣安置。長遠舉措是建立失業(yè)保障制度，從完善失業(yè)登記、就業(yè)培訓和就業(yè)拓展多渠道促進農(nóng)民就業(yè)，在小城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)的建設上充分考慮農(nóng)民謀生需要，通過投資蔬菜雜糧和花卉為主的現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)園，滿足農(nóng)民繼續(xù)耕田的想法，為農(nóng)民提供免費技能培訓，對于一些想做生意的農(nóng)民，提供適當?shù)恼邇?yōu)惠，幫助農(nóng)民逐漸適應城鎮(zhèn)生活。此外，還應當為農(nóng)民提供法律援助，使其權益受到侵害時能夠獲得幫助，如建立綠色通道，對失地農(nóng)民申請法律援助的審查，要簡化程序，快速辦理，對于經(jīng)濟確有困難的農(nóng)民，適當減少或免除律師費。

[1]曹泮天.宅基地使用權流轉法律問題研究[M].北京:法律出版社，2012:1.

[2]葉劍平，張有會.一樣的土地，不一樣的生活[M].北京:人民大學出版社，2010:115.

[3]王開.天津宅基地換房:模糊的博弈[N].瞭望東方周刊，2008-11-03.

[6]勾新雨.天津宅基地換房爭議調查:強迫還是自愿[N].投資者報，2009-03-16.

[5]楊正蓮.天津，宅基地換房換來了什么[N].中國新聞周刊，2009-06-08.

[6]何纓.宅基地換房模式的法律思考[J].山東社會科學，2010，（1）.

[7]宋斌文，荊瑋.城市化金重中濕地農(nóng)民社會保障問題研究[J].理論探討，2004，（3）.

[責任編輯：姚青群]

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1008-7346（2016）01-0068-05

2016-01-02

林昕，女，福建福州人，福州市晉安區(qū)人民檢察院法律政策研究室科員。