鄢德奎，陳德敏

《環(huán)境保護(hù)法》按日計(jì)罰制度適用問(wèn)題研究
——基于立法與執(zhí)法視角

鄢德奎，陳德敏

（重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶400045）

通過(guò)梳理中國(guó)環(huán)境保護(hù)按日計(jì)罰的立法演進(jìn)與入法論爭(zhēng)，勾勒出環(huán)境保護(hù)按日計(jì)罰的制度緣起?？疾熘袊?guó)臺(tái)灣關(guān)于按日計(jì)罰制度研究的相關(guān)成果，尋得比較法之鏡鑒，即在法理層面上，按日計(jì)罰的性質(zhì)無(wú)法簡(jiǎn)單歸屬為執(zhí)行罰兼行政罰；并可通過(guò)立法技術(shù)化解行政罰性質(zhì)的按日計(jì)罰與一事不再罰原則之間的沖突；但就立法初衷而言，按日計(jì)罰制度的性質(zhì)應(yīng)認(rèn)定為執(zhí)行罰。將按日計(jì)罰的法律性質(zhì)界定為執(zhí)行罰或行政罰，并從適用范圍的擴(kuò)展路徑、罰款數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化、“受到罰款處罰”“拒不改正”“計(jì)罰期間”的理解與適用等五個(gè)方面明確按日計(jì)罰制度的法律適用。

按日計(jì)罰；行政罰；執(zhí)行罰；罰款數(shù)額；法律適用

在生存環(huán)境日益惡化的當(dāng)下，對(duì)城市發(fā)展主義與生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題的反思已不再局限于理論界。當(dāng)所有人切身感受到環(huán)境污染帶來(lái)的不適時(shí)，諸如垃圾圍城、霧霾天氣等環(huán)境問(wèn)題治理已由少數(shù)人呼吁轉(zhuǎn)變?yōu)槿鐣?huì)共識(shí)。同時(shí)，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》已將生態(tài)文明建設(shè)從口號(hào)變?yōu)槁涞匾?guī)劃，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展理念的具體化、規(guī)則化、操作化，由此將環(huán)境治理上升為國(guó)家政策。在此政治話語(yǔ)推動(dòng)下，歷經(jīng)4次修訂的《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱新《環(huán)保法》）于2015年1月正式實(shí)施，多個(gè)“史上最嚴(yán)”的環(huán)境治理制度紛至沓來(lái)，其中包括按日計(jì)罰制度（或稱之為按日連續(xù)處罰）。按日計(jì)罰是針對(duì)持續(xù)性的環(huán)境違法行為，以“日”作為計(jì)罰單位，通過(guò)逐日累積的巨額罰款數(shù)額對(duì)行政相對(duì)人構(gòu)成心理與經(jīng)濟(jì)上的威懾，迫使其停止環(huán)境違法行為[1]。該項(xiàng)制度的確立是彌補(bǔ)現(xiàn)有罰款制度制裁持續(xù)性環(huán)境違法行為時(shí)力所不逮的尷尬局面。因此，按日計(jì)罰制度作為一項(xiàng)環(huán)境末端治理的重要舉措，成為新《環(huán)保法》的突出亮點(diǎn)，其實(shí)施情況便成為評(píng)價(jià)新《環(huán)境法》落地的重要指標(biāo)。

2015年，全國(guó)按日計(jì)罰案件共計(jì)715件，罰款總額達(dá)56 954.41萬(wàn)元（不含山東2～6月份數(shù)據(jù)）[2]，平均每起案件計(jì)罰數(shù)額為79.657萬(wàn)元。相較于傳統(tǒng)封頂式罰款數(shù)額，按日計(jì)罰處罰力度不可謂不大。但在這405起按日計(jì)罰案件中，處罰數(shù)額最小的一起案件只有2 100元（海南），處罰數(shù)額最大的陜西煤化能源有限公司大氣污染物超標(biāo)排放拒不改正案高達(dá)1 580萬(wàn)元。兩起案件罰款數(shù)額相差如此巨大，除了案件性質(zhì)的差異外，根源在于按日計(jì)罰制度法律規(guī)范與程序設(shè)計(jì)暫付闕如。如2015年9月17日，環(huán)境保護(hù)部給廣東省環(huán)境保護(hù)廳《關(guān)于按日連續(xù)處罰計(jì)罰日數(shù)問(wèn)題的復(fù)函》（環(huán)函〔2015〕232號(hào)）指出，排污者在計(jì)罰周期內(nèi)存在停產(chǎn)停業(yè)或者達(dá)標(biāo)排放的日數(shù)，均不能從計(jì)罰日數(shù)中扣除①《關(guān)于按日連續(xù)處罰計(jì)罰日數(shù)問(wèn)題的復(fù)函》（環(huán)函〔2015〕232號(hào)），載天津市環(huán)境保護(hù)局官網(wǎng)：http：//www.tjhb.gov.cn/news/notice/201509/ t20150922_17559.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2016年9月13日。。這一方面反映了地方環(huán)保部門在實(shí)施按日計(jì)罰過(guò)程中的困惑；另一方面環(huán)境保護(hù)部的復(fù)函作為一項(xiàng)指導(dǎo)意見(jiàn)并不如同司法解釋具有法律上的效力，直接適用該意見(jiàn)將有違法律保留原則。

按日計(jì)罰制度適用過(guò)程中有許多難點(diǎn)有待厘清。如適用范圍是否只限于違法排放污染物的行為？計(jì)罰數(shù)額與原處罰數(shù)額一致，而原處罰數(shù)額如何確定？計(jì)罰啟動(dòng)的前置條件是否必須要受到罰款處罰？責(zé)令改正的方式是下達(dá)《責(zé)令改正通知書(shū)》還是《責(zé)令改正決定書(shū)》，可否申請(qǐng)復(fù)議與行政訴訟？責(zé)令改正是立即改正還是限期改正？復(fù)查取證的標(biāo)準(zhǔn)是完全改正違法行為，還是改正了違法行為但改正效果并不徹底？等等。

一、中國(guó)環(huán)境保護(hù)按日計(jì)罰制度緣起

（一）中國(guó)環(huán)境保護(hù)按日計(jì)罰的立法演進(jìn)

制度變遷與形成一般是漸進(jìn)式的[3]，但中國(guó)環(huán)境保護(hù)按日計(jì)罰制度的立法卻是建構(gòu)式的，即遵循“域外移植—區(qū)域試點(diǎn)—全國(guó)推廣”的模式[4]。在整個(gè)以“漸進(jìn)式改革”為表征的背景下，基于地方試驗(yàn)的按日計(jì)罰制度建構(gòu)模式的試錯(cuò)成本最低。按日計(jì)罰制度的順利推廣部分應(yīng)歸功于重慶模式按日計(jì)罰制度的先試先行[5]。早在2007年《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》就規(guī)定了按日計(jì)罰制度（條例稱之為“按日累加處罰”），適用對(duì)象是違法排污拒不改正的行為。這類持續(xù)性環(huán)境違法行為一直是現(xiàn)有環(huán)境罰款制度裁處的盲點(diǎn)。由于按日計(jì)罰制度的制裁功能具有針對(duì)性與實(shí)效性，環(huán)境保護(hù)部于2009年發(fā)布的《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見(jiàn)》的通知（環(huán)發(fā)〔2009〕24號(hào)）將重慶模式的按日計(jì)罰作為合理把握行政處罰裁量尺度的一項(xiàng)重要舉措，以回應(yīng)現(xiàn)有環(huán)境違法成本低的現(xiàn)狀。此后，河北、深圳、寧夏等地的環(huán)境保護(hù)條例相繼建立了按日計(jì)罰制度，但由于裁處程序的不完善，除重慶、深圳兩地外，按日計(jì)罰制度并未得到真正實(shí)施，因而成為“僵尸”條文。但這種局面并不妨礙制度自上而下地單向推行，如《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院加強(qiáng)法治政府建設(shè)意見(jiàn)的實(shí)施意見(jiàn)》（環(huán)發(fā)〔2011〕131號(hào)）進(jìn)一步指出推行按日計(jì)罰制度是改進(jìn)違法行為處罰方式、提高違法成本的“利劍”。

在自下而上的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與自上而下的鼎力推動(dòng)的雙向交互過(guò)程中，按日計(jì)罰制度被正式寫(xiě)入《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》中。但按日計(jì)罰制度植入《環(huán)境保護(hù)法》仍然經(jīng)歷了波折，《環(huán)境保護(hù)法》（三審稿）曾一度刪去了該制度，阻力在于并未尋得按日計(jì)罰與現(xiàn)行違法責(zé)任如“超標(biāo)即違法”的沖突化解方案，也在于環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之爭(zhēng)。當(dāng)然環(huán)境立法過(guò)程中的利益博弈是毋庸置疑的，在自上而下傳統(tǒng)立法模式下，政治高層的意志是決定關(guān)鍵制度去留的主要因素。按日計(jì)罰之所以最終能寫(xiě)入新《環(huán)保法》，也與當(dāng)前國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理的認(rèn)識(shí)有關(guān)[6]。2014年4月21日通過(guò)的新《環(huán)保法》，主要移植了《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》中關(guān)于按日計(jì)罰制度的規(guī)定。立法機(jī)關(guān)指出，將按日計(jì)罰制度納入環(huán)境違法責(zé)任中來(lái)，整體考量的是在生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化的過(guò)程中應(yīng)對(duì)頻仍發(fā)生的持續(xù)性環(huán)境違法行為[7]。中國(guó)環(huán)境違法責(zé)任設(shè)置存在缺陷，亟需強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本，用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，為此新《環(huán)保法》專條規(guī)定了按日計(jì)罰制度。

（二）中國(guó)環(huán)境保護(hù)按日計(jì)罰的入法論爭(zhēng)

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于新《環(huán)保法》第59條按日計(jì)罰的法律規(guī)范褒貶不一?？隙ǖ挠^點(diǎn)認(rèn)為，按日計(jì)罰作為一種新穎的行政處罰模式是生態(tài)環(huán)境實(shí)踐理性的產(chǎn)物[8]。按日計(jì)罰制度的可行性與其實(shí)施的主體、環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)水平和環(huán)境保護(hù)主義的價(jià)值導(dǎo)向有關(guān)，無(wú)關(guān)乎理論與實(shí)踐的沖突[9]。也有行政法學(xué)者指出按日計(jì)罰是一種環(huán)境違法責(zé)任處罰方式，與現(xiàn)有法律責(zé)任框架并不相悖[10]。與之相對(duì)，許多學(xué)者對(duì)這一立法提出了質(zhì)疑。有的學(xué)者認(rèn)為，新《環(huán)保法》第59條并未類型化按日計(jì)罰適用的違法行為種類，由此引發(fā)的法律性質(zhì)也未明晰是執(zhí)行罰亦或?yàn)樾姓P，這共同導(dǎo)致了按日計(jì)罰懲罰違法行為在法理上的合法性受到質(zhì)疑[11]。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，按日計(jì)罰合法性證成只能經(jīng)由立法中斷的方式獲致實(shí)現(xiàn)，并認(rèn)定其只能具有行政處罰性質(zhì)，而這與新《環(huán)保法》第59條法規(guī)范結(jié)構(gòu)中的“責(zé)令改正”的執(zhí)行罰外觀相背離，這不得不說(shuō)是一種立法缺陷[12]。甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為，僅依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定適用按日計(jì)罰，既會(huì)限縮制度的適用范圍，也會(huì)弱化敦促排污者改正違法行為的制度功能[13]。

爭(zhēng)議焦點(diǎn)實(shí)際上圍繞按日計(jì)罰制度的性質(zhì)展開(kāi)，質(zhì)疑性觀點(diǎn)歸結(jié)起來(lái)主要就是行政罰說(shuō)和執(zhí)行罰說(shuō)。前一類觀點(diǎn)認(rèn)為按日計(jì)罰本質(zhì)上是行政處罰，而后一種觀點(diǎn)認(rèn)為按日計(jì)罰僅僅是一種強(qiáng)制執(zhí)行措施。行政罰說(shuō)主要著眼于按日計(jì)罰與一事不再罰之間的協(xié)調(diào)，指出連續(xù)處罰行為的正當(dāng)性缺憾；執(zhí)行罰說(shuō)則主要著眼于行政強(qiáng)制的比例原則，強(qiáng)調(diào)連續(xù)處罰行為危及行政權(quán)行使的必要性與適當(dāng)性。面對(duì)當(dāng)下持續(xù)性環(huán)境違法行為屢罰不改的執(zhí)法現(xiàn)狀，上述兩類觀點(diǎn)都值得深思。對(duì)此，首先來(lái)考察中國(guó)臺(tái)灣關(guān)于按日計(jì)罰制度研究的相關(guān)成果，以尋求比較法的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)進(jìn)一步展開(kāi)對(duì)按日計(jì)罰制度的法理探討。

二、中國(guó)環(huán)境保護(hù)按日計(jì)罰的法理考察

（一）環(huán)境保護(hù)按日計(jì)罰的比較法之鏡鑒

在中國(guó)臺(tái)灣環(huán)境法體系中，按日計(jì)罰制度作為一項(xiàng)環(huán)境末端治理措施占有相當(dāng)分量①中國(guó)“臺(tái)灣環(huán)境立法相關(guān)法律規(guī)范”：http：//lis.ly.gov.tw/lgcgi，最后訪問(wèn)時(shí)間：2016年9月13日。。按日計(jì)罰制度在適用方面迭生法規(guī)范爭(zhēng)議，主要體現(xiàn)在對(duì)按日計(jì)罰性質(zhì)認(rèn)定的分歧。按日計(jì)罰定性的不同，不但影響行政相對(duì)人的權(quán)益保障，還關(guān)涉該項(xiàng)制度所依據(jù)的法律原則與適用行政程序的差異。在行政行為理論范式下，按日計(jì)罰制度的性質(zhì)決定其程序內(nèi)容。

1.執(zhí)行罰說(shuō)。執(zhí)行罰亦即行政強(qiáng)制執(zhí)行，指的是行政執(zhí)法部門借助行政強(qiáng)制執(zhí)行措施，迫使行政相對(duì)人履行本應(yīng)履行的作為或不作為義務(wù)，主要是保障行政命令的順利執(zhí)行[14]。按日計(jì)罰的制度功能，在于課以行政相對(duì)人在期限內(nèi)改正環(huán)境違法行為的義務(wù)，對(duì)于未依期限履行的當(dāng)事人，以連續(xù)處罰的方式督促其改善。認(rèn)可按日計(jì)罰性質(zhì)為執(zhí)行罰的學(xué)者，主要論點(diǎn)在于連續(xù)處罰的目的是通過(guò)一連串不利制裁，客觀上不斷增加處罰的金錢數(shù)額，驅(qū)使行為人履行其應(yīng)盡義務(wù)并改善違法行為，重點(diǎn)不在于制裁過(guò)去的違法行為，而偏重于督促履行未來(lái)實(shí)應(yīng)履行的義務(wù)，因此屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行措施范疇[15]。不僅理論界有將按日計(jì)罰定性為執(zhí)行罰之說(shuō)，司法界與行政界均有與此類似的認(rèn)識(shí)。中國(guó)臺(tái)灣最高行政法院2010年度判字第1072號(hào)判決中提及行政執(zhí)法部門（即判決中稱之為被上訴人）實(shí)施按日連續(xù)處罰，應(yīng)掌握按日開(kāi)具行政處罰決定書(shū)及送達(dá)執(zhí)行等問(wèn)題時(shí)指出，“……被上訴人與上訴人已申報(bào)完成，改善違法行為后才行使職權(quán)，開(kāi)立按日連續(xù)處罰決定書(shū)送達(dá)上訴人，明顯喪失其督促上訴人改善將來(lái)義務(wù)的意義。……按日計(jì)罰的性質(zhì)為行政執(zhí)行罰（執(zhí)行罰），依照按日連續(xù)處罰的法律規(guī)定，其旨在督促行為人履行義務(wù)，改善違法行為，維護(hù)附近居民的良好居住環(huán)境。”①中國(guó)臺(tái)灣最高行政法院2010年度判字第1072號(hào)判決文書(shū)：http：//nwjirs.judicial.gov.tw/FJUD/index.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2016年9月13日。中國(guó)臺(tái)灣環(huán)保署于2011年9月5日在環(huán)署綜字第1000076838號(hào)解釋函中指明，“……依按日連續(xù)處罰之目的，在督促行為人排除因其違規(guī)行為所造成污染環(huán)境現(xiàn)狀，以便將來(lái)實(shí)現(xiàn)履行義務(wù)的合法狀態(tài)，是促使行為人完成改善的手段，類似于強(qiáng)制執(zhí)行的一種，具有行政執(zhí)行罰（執(zhí)行罰）性質(zhì)?！雹谥袊?guó)臺(tái)灣行政院環(huán)署綜字第1000076838號(hào)解釋函：http：//www.ey.gov.tw，最后訪問(wèn)時(shí)間：2016年9月13日。

2.行政罰說(shuō)。行政罰也稱秩序罰，是指行政執(zhí)法部門對(duì)于違反行政法義務(wù)的行政相對(duì)人科處包括罰款在內(nèi)的各種制裁，以期達(dá)到立法規(guī)定的行政目的，維持良好的行政秩序。按日計(jì)罰的功能指向是制裁，是罰款的連續(xù)處罰[16]。有學(xué)者認(rèn)為，將按日連續(xù)處罰性質(zhì)界定為執(zhí)行罰，并不需要法律規(guī)定，只有定性為行政罰才必須有法律明文規(guī)定，個(gè)別法規(guī)有關(guān)連續(xù)處罰的規(guī)定自應(yīng)視為行政罰，否則將之定位為執(zhí)行罰。執(zhí)行罰雖可規(guī)避行政罰中各種法律原則的適用，但有違法治之嫌[17]。也有研究指出，按日連續(xù)處罰的對(duì)象是持續(xù)性環(huán)境違法行為，自然無(wú)法將持續(xù)性環(huán)境違法行為一分為二，創(chuàng)設(shè)出執(zhí)行罰以代替行政罰上的罰款來(lái)使用。因而認(rèn)為按日計(jì)罰的性質(zhì)為行政罰，其目的在于剝奪行政相對(duì)人不利所得以及維護(hù)行政秩序、保障公共利益[18]。如在中國(guó)臺(tái)灣大法官會(huì)議解釋釋字第604號(hào)解釋中認(rèn)定，“連續(xù)舉發(fā)、連續(xù)處罰是數(shù)個(gè)行為的疊加，亦為數(shù)個(gè)秩序罰，既不是針對(duì)一行為的加重處罰，也不是強(qiáng)制執(zhí)行?！雹壑袊?guó)臺(tái)灣司法院大法官會(huì)議解釋釋字第604號(hào)文書(shū)：http：//nwjirs.judicial.gov.tw/FJUD/index.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2016年9月13日。

3.執(zhí)行罰兼行政罰說(shuō)。連續(xù)處罰除了為督促將來(lái)義務(wù)的履行外，還包括對(duì)于尚未改善的違法行為進(jìn)行制裁。有學(xué)者認(rèn)為按日連續(xù)處罰的目的在于剝奪違法者每日違法行為所獲得的不法經(jīng)濟(jì)利益，并非單純的執(zhí)行罰性質(zhì)，本身附帶的制裁功能決定了其行政罰兼具執(zhí)行罰性質(zhì)[19]。也有學(xué)者從按日連續(xù)處罰的法規(guī)范角度分析，認(rèn)為連續(xù)處罰適用于“持續(xù)狀態(tài)”違法行為，將其切割為數(shù)個(gè)階段，以期通過(guò)不斷增加罰款數(shù)額，達(dá)到迫使行為人改善違法行為，因此除了對(duì)過(guò)去義務(wù)違法裁處的行政罰性質(zhì)外，也兼有督促行為人履行未來(lái)的行政義務(wù)的執(zhí)行罰性質(zhì)[20]。具體而言，在按日計(jì)罰處罰過(guò)程中，違法者第一次違法并受行政處罰時(shí)，因其違反行政秩序而受到的處罰，當(dāng)然屬于行政罰。但之后行政執(zhí)法部門在通知違法者“責(zé)令改正，屆期未改”時(shí)，依法按日計(jì)罰，主要因?yàn)樾袨槿宋醋衿诼男懈纳七`法行為的義務(wù)，具有強(qiáng)迫其履行的執(zhí)行罰性質(zhì)，從而可以認(rèn)定按日計(jì)罰應(yīng)兼具行政罰與執(zhí)行罰兩種性質(zhì)，而非單純的執(zhí)行罰或行政罰。

（二）環(huán)境保護(hù)按日計(jì)罰制度之批判性反思

通過(guò)對(duì)于中國(guó)臺(tái)灣按日計(jì)罰制度的相關(guān)判例與理論學(xué)說(shuō)的比較考察，有必要在法理層面加以反思。

1.按日計(jì)罰的性質(zhì)不能歸屬為執(zhí)行罰兼行政罰。由于按日連續(xù)處罰具有不斷累積罰款數(shù)額的特性，對(duì)于拒不改正違法行為的行政相對(duì)人有極大的心理強(qiáng)制效果。若將按日計(jì)罰定性為執(zhí)行罰兼行政罰性質(zhì)，便偏離了行政秩序罰的目的，也混淆了行政秩序罰與行政強(qiáng)制執(zhí)行的界限。行政強(qiáng)制執(zhí)行與行政秩序罰在法律性質(zhì)上不同，二者所適用的法律原理與裁處程序也有所差異（如前者須經(jīng)告誡程序）[21]。另外，執(zhí)行罰兼行政罰說(shuō)對(duì)行政相對(duì)人也極易產(chǎn)生司法救濟(jì)困難等問(wèn)題。行政相對(duì)人既可以申請(qǐng)法院審查執(zhí)行罰的違法性，也可以將審查行政處罰的違法性作為其訴訟請(qǐng)求。在這種情形下，行政相對(duì)人可否同時(shí)提起上述兩種訴訟請(qǐng)求，如不能，兩種訴訟請(qǐng)求啟動(dòng)程序有無(wú)先后順序要求等等問(wèn)題，現(xiàn)行法律框架并無(wú)解決方案。申言之，這種因裁判性質(zhì)競(jìng)合導(dǎo)致行政相對(duì)人訴權(quán)的不確定，最終導(dǎo)致司法救濟(jì)障礙。

2.行政罰性質(zhì)的按日計(jì)罰與一事不再罰原則并無(wú)沖突。一事不再罰原則是指任何人不能因一次行為受到兩次處罰，即禁止對(duì)行政相對(duì)人的同一違法行為進(jìn)行重復(fù)處罰[22]。一般而言，除了處罰性質(zhì)與種類不同，必須采取不同的處罰方法或措施，才能達(dá)到行政目的情形外，不得重復(fù)處罰，此為現(xiàn)代民主法治理論的基本原則。因此將按日連續(xù)處罰性質(zhì)界定為行政罰，勢(shì)必需要厘清其與一事不再罰的關(guān)系。按日計(jì)罰是立法者對(duì)于持續(xù)性環(huán)境違法行為，考量到違法行為的存在對(duì)環(huán)境公益或公共秩序確有影響，除了規(guī)定行政執(zhí)法部門借助行政強(qiáng)制執(zhí)行方式及時(shí)制止違法行為外，通過(guò)以“日”為單位區(qū)隔持續(xù)性環(huán)境違法行為，即違法行為的天數(shù)可以作為違法行為次數(shù)，從而對(duì)多日環(huán)境違法行為進(jìn)行多次處罰，便不會(huì)產(chǎn)生一事二罰或多罰的情事出現(xiàn)，也不會(huì)與一事不二罰原則相違背。立法者通過(guò)法律規(guī)定行政執(zhí)法部門得以連續(xù)處罰，對(duì)持續(xù)性環(huán)境違法行為進(jìn)行制止以達(dá)到保護(hù)環(huán)境的行政管制目的，但仍需要符合比例原則與法律授權(quán)明確性原則[23]。換言之，按日計(jì)罰制度性質(zhì)界定為秩序罰不存在理論障礙，但除了立法明文規(guī)定外，行政執(zhí)法部門不能以違法行為的天數(shù)作為認(rèn)定違法行為的次數(shù)，否則將出現(xiàn)行政權(quán)濫用，導(dǎo)致行政相對(duì)人的違法行為遭受重復(fù)評(píng)價(jià)之嫌。

3.依立法初衷，按日計(jì)罰制度的性質(zhì)可認(rèn)定為執(zhí)行罰。新《環(huán)保法》中按日計(jì)罰制度的性質(zhì)，并不能一概而論。立法者就達(dá)成一定的行政目的可規(guī)定適當(dāng)合理的手段。因此，按日計(jì)罰的法律性質(zhì)定位應(yīng)從法規(guī)范的設(shè)計(jì)與立法意旨這兩個(gè)方面進(jìn)行探討。在立法規(guī)范上，按日計(jì)罰實(shí)施的前提是“受到罰款處罰”“責(zé)令改正”“拒不改正”三要件，其中責(zé)令改正較接近于《行政強(qiáng)制法》第35條規(guī)定的催告程序，而行政處罰卻無(wú)告誡程序；從新《環(huán)保法》按日計(jì)罰制度的法規(guī)范結(jié)構(gòu)來(lái)看，按日計(jì)罰類似于執(zhí)行罰。就立法意旨而言，按日計(jì)罰著重督促行為人履行未來(lái)義務(wù)[24]，而這是執(zhí)行罰的典型特征。當(dāng)然，按日連續(xù)處罰作為執(zhí)行罰，并不受《行政處罰法》的約束，一定程度避開(kāi)了行政罰原理、原則的適用，這并不意味行政權(quán)擴(kuò)張不受限制，按日計(jì)罰仍受比例原則控制。為避免裁量過(guò)重，環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)視不同情形轉(zhuǎn)換其他行政措施作為替代，如責(zé)令停產(chǎn)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)適用按日計(jì)罰時(shí)濫用裁量權(quán)，裁處過(guò)重且無(wú)助于達(dá)到行政目的時(shí)，該行政行為當(dāng)屬違法，行政相對(duì)人可依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第8條申請(qǐng)行政復(fù)議與行政訴訟。

環(huán)境法的立法目的是維護(hù)生態(tài)環(huán)境、改善生活環(huán)境，重點(diǎn)在于環(huán)境品質(zhì)的水準(zhǔn)的提高，因此環(huán)境法中所規(guī)定的法律責(zé)任規(guī)范，除制裁違法者違反行政法義務(wù)的行為外，更重在矯正與預(yù)防違規(guī)行為的再犯或持續(xù)。依據(jù)不同的功能定位，按日計(jì)罰的性質(zhì)可定位為執(zhí)行罰或行政罰。實(shí)踐中，面對(duì)按日計(jì)罰的罰款數(shù)額奇高或極低的兩極分化，有必要反思按日計(jì)罰制度的法律適用是否違背行政法理以及能否實(shí)現(xiàn)立法預(yù)期。因此，立法機(jī)關(guān)有必要對(duì)新《環(huán)保法》中按日計(jì)罰的條款進(jìn)行重新審查，執(zhí)法機(jī)關(guān)也可以通過(guò)頒布實(shí)施辦法規(guī)范該條款的適用程序。

三、中國(guó)環(huán)境保護(hù)按日計(jì)罰的法律適用

按日計(jì)罰制度性質(zhì)不能籠統(tǒng)地歸結(jié)為執(zhí)行罰或行政罰，應(yīng)在具體的條文結(jié)構(gòu)、立法目的與制度功能定位等方面綜合考量。將按日計(jì)罰性質(zhì)界定為執(zhí)行罰或行政罰時(shí)，通過(guò)立法技術(shù)規(guī)范法律條文，可以做到并不違背行政法理的傳統(tǒng)范式。但是，“法律不是嘲笑的對(duì)象”[25]，從環(huán)保監(jiān)管技術(shù)發(fā)展的維度考量，行政處罰的處罰依據(jù)是違法證據(jù)，當(dāng)按日連續(xù)進(jìn)行行政處罰時(shí)，每日都應(yīng)調(diào)查取證，這對(duì)于中國(guó)當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法能力是個(gè)挑戰(zhàn)，如果無(wú)法有效執(zhí)行，該制度的重要性也就無(wú)法顯示出來(lái)[26]。執(zhí)行罰對(duì)于執(zhí)法取證的要求相較更為寬松，只要在特定的日期或期限內(nèi)完成即可?，F(xiàn)階段，按日計(jì)罰制度應(yīng)該納入到執(zhí)行罰的框架內(nèi)，那么對(duì)于按日計(jì)罰制度的理解就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)行罰的基本法理來(lái)進(jìn)行合理的解釋。

技術(shù)變遷通?？梢越档椭贫鹊暮饬砍杀?，即通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化、精確化的度量方式，降低制度實(shí)施的監(jiān)督及實(shí)施成本[27]。中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力的提高，一定程度上會(huì)影響按日計(jì)罰制度的變遷，逐步由執(zhí)行罰向行政罰轉(zhuǎn)變。重慶市環(huán)保執(zhí)法部門對(duì)于企業(yè)在線監(jiān)測(cè)設(shè)備顯示連續(xù)4個(gè)小時(shí)污染排放指標(biāo)超標(biāo)的，可依據(jù)“超標(biāo)即違法”進(jìn)行處罰①處罰依據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第11條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為的行政命令。責(zé)令改正期限屆滿，當(dāng)事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的，可以認(rèn)定為新的環(huán)境違法行為?！?，如果該違法行為處于持續(xù)狀態(tài)，則可以按日連續(xù)行政處罰，這就是一種行政罰性質(zhì)的按日計(jì)罰。行政罰性質(zhì)按日計(jì)罰的執(zhí)法適用自然需要按照行政處罰法理結(jié)構(gòu)的基本范式進(jìn)行調(diào)控。

（一）適用范圍的擴(kuò)展路徑

新《環(huán)保法》第59條將按日計(jì)罰的適用情形僅局限為排放污染物的行為。在環(huán)境違法成本普遍偏低的背景下，立法者設(shè)定如此嚴(yán)格的適用范圍主要基于規(guī)制權(quán)力濫用的考量，但這種設(shè)計(jì)并不能實(shí)現(xiàn)按日計(jì)罰最大限度地發(fā)揮制度功能。2014年12月環(huán)境保護(hù)部《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》第2章對(duì)于按日計(jì)罰的適用范圍作了列舉加兜底式的界定，但這一規(guī)定只是細(xì)化新《環(huán)保法》中按日計(jì)罰適用范圍，并未有實(shí)質(zhì)性的突破，也未明確如重點(diǎn)排污單位不公開(kāi)或者不如實(shí)公開(kāi)環(huán)境信息的、未批先建并未污染環(huán)境等程序性違法行為可適用按日計(jì)罰。但鑒于當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，新《環(huán)保法》賦予了地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)，即“地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類”，這一規(guī)定為地方環(huán)保立法留有余地，各地可以根據(jù)自己環(huán)境污染狀況的特點(diǎn)，因地制宜地增加適用按日計(jì)罰的違法行為種類。換言之，地方環(huán)保立法可增加規(guī)定除違法排放污染物情形外的其他環(huán)境違法行為實(shí)施按日計(jì)罰。以重慶市為例，除了違法排污的違法行為之外，最常見(jiàn)、危害性最大的行政處罰事項(xiàng)也就是不正常使用防治污染設(shè)施的、違反建設(shè)項(xiàng)目管理制度的違法行為。而這類違法行為的共同特征便是違反了行政程序的相關(guān)管理規(guī)定，可能并未造成環(huán)境污染的結(jié)果，但其具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性，如不制止將會(huì)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染后果。因此，可以將按日計(jì)罰適用范圍拓展為包括環(huán)境污染行為在內(nèi)的其他嚴(yán)重環(huán)境違法行為種類，既包括環(huán)境污染的實(shí)體性違法行為，也包括未安裝在線監(jiān)控設(shè)備等程序性違法行為。

（二）罰款數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化

為應(yīng)對(duì)環(huán)境違法成本低之難題，僅依靠按日計(jì)罰是無(wú)法解決的，還需要科學(xué)設(shè)定每日的罰款數(shù)額?，F(xiàn)有的處罰標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，有的甚至以排污費(fèi)的倍數(shù)確定罰款數(shù)額，而排污費(fèi)普遍偏低決定了罰款無(wú)法制止違法行為。為此，新《環(huán)保法》第59條第2款對(duì)于按日計(jì)罰罰款處罰標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定，即依照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或違法所得等因素確定。而這種籠而統(tǒng)之的規(guī)定，對(duì)于按日計(jì)罰罰款適用并無(wú)助益，最終仍是依照相關(guān)法律規(guī)定的罰款數(shù)額來(lái)定。以違法所得為例，以違法所得作為處罰標(biāo)準(zhǔn)處以一定數(shù)額的罰款，前提需明確界定違法所得的具體數(shù)額，否則無(wú)法實(shí)施后續(xù)的行政罰款。違法所得因其來(lái)源上的復(fù)合性、內(nèi)容的不確定性等因素，決定了其數(shù)額短時(shí)間無(wú)法確定，影響罰款程序的正常運(yùn)行，無(wú)法達(dá)到其應(yīng)有的懲罰功能。按日計(jì)罰的罰款數(shù)額可以違法收益為處罰基數(shù)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合倍率處罰，并加上一定量的動(dòng)態(tài)罰款額確定每日的處罰額。其公式為，按日計(jì)罰每日的處罰額=（處罰基數(shù)×處罰倍率+動(dòng)態(tài)罰款額）×處罰系數(shù)。其中，處罰基數(shù)也是違法收益=（節(jié)省下的污染治理成本+違法行為帶來(lái)的額外收益）×違法行為持續(xù)的時(shí)間。處罰倍率的設(shè)立并無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可循，可以先假定一個(gè)處罰倍率，根據(jù)處罰的實(shí)施效果評(píng)估，結(jié)合制度實(shí)施成本，逐漸調(diào)整至一個(gè)適當(dāng)合理的水平。動(dòng)態(tài)罰款額＝處罰倍率×處罰基數(shù)×額外處罰比率×逾期繳納天數(shù)，額外處罰比率可比照滯納金的規(guī)定。處罰系數(shù)應(yīng)考慮違法嚴(yán)重程度、環(huán)境危害、違法歷史、支付能力、通貨膨脹等因素。同時(shí)，行政處罰裁量基準(zhǔn)可以細(xì)化為具體的指標(biāo)體系，并對(duì)應(yīng)一定范圍給予每個(gè)指標(biāo)一定的處罰系數(shù)，對(duì)最終處罰額做適當(dāng)調(diào)整。這種“數(shù)目字管理”式[28]的處罰數(shù)額訂立標(biāo)準(zhǔn)，加之以連續(xù)處罰方式的按日計(jì)罰，對(duì)于持續(xù)性環(huán)境違法行為可以實(shí)現(xiàn)最佳的威懾效果。

（三）“受到罰款處罰”的理解與適用

新《環(huán)保法》規(guī)定，按日計(jì)罰適用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的情形?！笆艿搅P款處罰”作為按日計(jì)罰制度適用的前置條件，一定程度上妨礙了其適用，至少消解其適用效果。一項(xiàng)行政處罰的作出與生效所經(jīng)過(guò)的流程至少需要20個(gè)工作日②“行政權(quán)力清單關(guān)于行政處罰流程圖的規(guī)定”：http：//www.cepb.gov.cn/xxgk/xzwj/index.shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2016年9月14日。。因此，如若在“受到罰款處罰”后才進(jìn)行按日計(jì)罰，并不能威懾當(dāng)事人及時(shí)改正違法行為，因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)違法行為到受到罰款處罰需要一定的時(shí)間，而在這空檔期內(nèi)，違法者所實(shí)施的環(huán)境違法行為便沒(méi)有法律規(guī)制，足以造成的難以修復(fù)的環(huán)境污染與生態(tài)破壞。為應(yīng)對(duì)這種按日計(jì)罰適用困境，可從立法與司法兩個(gè)角度彌補(bǔ)。一方面，今后相關(guān)環(huán)保立法可刪除“受到罰款處罰”這一內(nèi)容，主要因?yàn)楫?dāng)前中國(guó)環(huán)保法律責(zé)任條款中針對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行罰款的規(guī)定占比高達(dá)90％[29]，規(guī)定此項(xiàng)內(nèi)容實(shí)屬多余，而且還會(huì)引起適用難題。另一方面，最高人民法院可以通過(guò)司法解釋或行政訴訟指導(dǎo)案例的方式，將“受到罰款處罰”進(jìn)行立法目的解釋，即“受到罰款處罰”的規(guī)定并不要求送達(dá)行政處罰決定書(shū)時(shí)才進(jìn)行按日計(jì)罰，而是應(yīng)然層面上需受到罰款處罰，只要屬于罰款進(jìn)行懲處的嚴(yán)重環(huán)境違法行為，即可啟動(dòng)按日計(jì)罰程序。

（四）“拒不改正”的理解與適用

按日計(jì)罰的適用，是以行政義務(wù)人未履行責(zé)令改正命令為前提要件，即義務(wù)人拒不改正環(huán)境違法行為的事實(shí)是科處按日計(jì)罰的基礎(chǔ)。其中，環(huán)境執(zhí)法人員對(duì)于拒不改正的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定方法及認(rèn)定依據(jù)等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)在執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)分歧，都有待澄清?！董h(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》第13條規(guī)定了拒不改正的認(rèn)定兩種情形，一是復(fù)查發(fā)現(xiàn)仍在繼續(xù)違法排放污染物的；二是拒絕、阻撓環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施復(fù)查的。由此可見(jiàn)，拒不改正的認(rèn)定主要是以客觀查驗(yàn)結(jié)果為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，輔以阻礙按日計(jì)罰實(shí)施的情形。因此，對(duì)于主觀上有改正違法行為的愿望，同時(shí)也實(shí)施了改正行為，但客觀上并未改善排污現(xiàn)狀的，應(yīng)認(rèn)定為拒不改正。另外，拒不改正者，主要是針對(duì)義務(wù)人對(duì)主管機(jī)關(guān)責(zé)令其改正的違法行為，復(fù)查時(shí)仍存在污染而言的，而不是針對(duì)具體違法事項(xiàng)如化學(xué)需氧量（COD）超標(biāo)。換言之，按日計(jì)罰的認(rèn)定標(biāo)的并不以某一違法事項(xiàng)而言，而是以違法行為繼續(xù)為標(biāo)準(zhǔn)。以水污染為例，主管部門責(zé)令義務(wù)人改正化學(xué)需氧量（COD）超標(biāo)的違法行為，復(fù)查時(shí)，義務(wù)人雖改善了化學(xué)需氧量（COD），使之達(dá)標(biāo)，但出現(xiàn)了有機(jī)物污染情形，客觀上違法行為仍在繼續(xù)，只是違法行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有所差異，并未改變違法的事實(shí)，此時(shí)應(yīng)視為拒不改正。

（五）計(jì)罰期間的理解與適用

《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》第17條與《環(huán)保部關(guān)于按日連續(xù)處罰計(jì)罰日數(shù)問(wèn)題的復(fù)函》都明確，排污者在按日計(jì)罰周期內(nèi)存在停產(chǎn)停業(yè)或達(dá)標(biāo)排放的日數(shù)，均不能從計(jì)罰日數(shù)中扣除。這種規(guī)定可在執(zhí)行罰范式中找到解答，行政執(zhí)行罰的立法目的旨在督促義務(wù)人履行法律規(guī)定的行政義務(wù)或行政命令，并非以處罰為目的，規(guī)范的重心在于義務(wù)人“有無(wú)履行義務(wù)”，只要義務(wù)人未履行相關(guān)義務(wù)，仍然可以對(duì)其進(jìn)行按日計(jì)罰，因此對(duì)于停產(chǎn)停業(yè)日等并無(wú)排放污染物的期間，對(duì)于執(zhí)行罰性質(zhì)按日計(jì)罰無(wú)須扣除。當(dāng)然，對(duì)于這種義務(wù)人并無(wú)違法排污行為，而徑行按日計(jì)罰的做法，是否對(duì)于義務(wù)人構(gòu)成苛刻的義務(wù)負(fù)擔(dān)，則是制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題。行政執(zhí)法部門對(duì)于是否實(shí)施按日計(jì)罰，享有自由裁量空間，可以根據(jù)義務(wù)人改善程度酌情扣除合理的天數(shù)。然而，如果行政罰性質(zhì)按日計(jì)罰適用時(shí)，其計(jì)罰期間就必須排除停產(chǎn)停業(yè)等停止生產(chǎn)日或排放達(dá)標(biāo)的天數(shù)。因?yàn)樾姓幜P適用的前提是違反行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，如果行政相對(duì)人并無(wú)違法情形，自然無(wú)須進(jìn)行處罰。因此，按日計(jì)罰的計(jì)罰期間出現(xiàn)停產(chǎn)停業(yè)或達(dá)標(biāo)排放日時(shí)，是否扣除這些未排放污染物的天數(shù)，需依據(jù)按日計(jì)罰性質(zhì)來(lái)定，也就是說(shuō)，行政罰性質(zhì)按日計(jì)罰的計(jì)罰期間需要扣除諸如停產(chǎn)停業(yè)等并無(wú)違法行為的天數(shù)，執(zhí)行罰性質(zhì)按日計(jì)罰便無(wú)須扣除。

四、結(jié)語(yǔ)

有限的自然資源與人類發(fā)展的無(wú)限渴求之間始終存在著矛盾，這種矛盾始終應(yīng)該以試錯(cuò)的演化博弈方式來(lái)加以調(diào)和。按日計(jì)罰制度的出現(xiàn)就是應(yīng)對(duì)持續(xù)性環(huán)境違法行為的一種博弈結(jié)果。目前，關(guān)于按日計(jì)罰制度的正當(dāng)性與法律適用都有爭(zhēng)議。在混淆按日計(jì)罰性質(zhì)的情況下，適用該項(xiàng)制度無(wú)疑是增加制度的實(shí)施成本，甚至是對(duì)現(xiàn)有法治框架構(gòu)成挑戰(zhàn)。雖然新《環(huán)保法》將按日計(jì)罰制度納入其中，但現(xiàn)有關(guān)于按日計(jì)罰的規(guī)范與行政處罰之間存在結(jié)構(gòu)性差別不容忽視。因此，在立法審議過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)有必要對(duì)該罪的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行重新評(píng)估，即厘清行政罰性質(zhì)按日計(jì)罰與執(zhí)行罰性質(zhì)按日計(jì)罰。而最高院亦可通過(guò)頒布司法解釋或行政訴訟指導(dǎo)案例的方式，明確實(shí)務(wù)中遇到的一些適用難點(diǎn)，明晰按日計(jì)罰制度的適用。

當(dāng)然，更為現(xiàn)實(shí)有效的法律適用思路則是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照行政罰與執(zhí)行罰兩種不同的法理結(jié)構(gòu)來(lái)限縮對(duì)于按日計(jì)罰的解釋。對(duì)于適用范圍，按日計(jì)罰不僅可適用程序性環(huán)境違法行為，也可適用實(shí)體性環(huán)境違法行為。對(duì)于罰款數(shù)額，應(yīng)以違法收益為處罰基數(shù)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合倍率處罰，并加上一定量的動(dòng)態(tài)罰款額確定每日的處罰額。只要客觀上違法行為仍在繼續(xù)，不論義務(wù)人是否改正或改善何種污染指標(biāo)，都應(yīng)視為拒不改正。而計(jì)罰期間的確定需以按日計(jì)罰制度的性質(zhì)來(lái)認(rèn)定。

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Analysis on the Application of the Rule of Daily Penalty in Environmental Protection Law—Based on Perspective of Legislation and Law Enforcement

YAN Dekui，CHEN Demin
（Law School，Chongqing University，Chongqing 400045，China）

This paper studies the legal institution of the daily penalty for environmental protection by going through its legislative process and controversy over writing daily penalty into law.After examining Taiwan’s related law for this institution，it can be concluded that the daily penalty should not be tagged as administrative penalty and executive penalty in terms of jurisprudence. Clarification of the relationship between the institution of the daily penalty and the principle against double jeopardy leads to a conclusion that the daily penalty is in nature executive penalty in terms of the intention of legislation.In the last session，the paper discusses the ways to expand legal applicability，elaborates the standard of penalty and studies the concept of“being fined”，“refusing to make correction”and“the duration of punishment”so as to clarify the legal applicability of daily penalty.

daily penalty；administrative penalty；executive penalty；fines；law application

DF46

A

1009-3370（2016）06-0146-07

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0620

[責(zé)任編輯：簫姚]

2016-06-15

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)重大項(xiàng)目“公共建筑碳排放權(quán)交易原理與制度研究”（CDJKXB14002）;重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)視域下鄰避沖突的法律規(guī)制研究”（CYB16051）

鄢德奎（1991—），博士研究生，重慶大學(xué)法學(xué)院西部環(huán)境與資源法制研究中心研究人員，E-mail：yandekui@cqu.edu.cn；陳德敏（1952—），博士，教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，E-mail：chendm@cqu.edu.cn