王英

中圖分類號：F287 文獻標(biāo)識：A 文章編號：1674-1145（2016）10-000-02

摘 要 在建設(shè)期間會發(fā)生大量的工程建設(shè)行為，而在現(xiàn)實工作中往往這一階段成為企業(yè)內(nèi)部控制管理的薄弱環(huán)節(jié)。內(nèi)控制制度體系建設(shè)對于投資大、周期長、工藝流程復(fù)雜的項目投資而言尤為重要和迫切，如何解決項目建設(shè)進度、質(zhì)量等與內(nèi)控制度體系合規(guī)性要求，規(guī)避建設(shè)風(fēng)險，本文從項目建設(shè)的特點、項目建設(shè)與內(nèi)控制度體系不同步的表現(xiàn)，提出了圍繞項目業(yè)務(wù)發(fā)展，從頂層設(shè)計同步建立健全項目建設(shè)期內(nèi)控體系建設(shè)的幾點看法。

關(guān)鍵詞 項目建設(shè) 內(nèi)控制度體系 頂層設(shè)計 業(yè)務(wù)權(quán)限手冊

一、項目建設(shè)的特點

（一）項目前期時間長、前期費用大

本文項目是指按政府核準(zhǔn)的投資項目目錄需要由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)的項目。從項目籌備、立項、取得“路條”、最后被核準(zhǔn)需要較長的時間，短則二、三年長則六、七年，或者項目沒有被核準(zhǔn)取消了。項目核準(zhǔn)需要各種需要獨立、具備資質(zhì)的第三方出具相應(yīng)合格的報告，如環(huán)境評價報告、可行性研究報告、項目建設(shè)選址意見書、資金落實情況等，出具相關(guān)報告需要前期投入大量的人力和財力。

（二）項目建設(shè)周期長、投資金額大

項目建設(shè)工藝流程復(fù)雜、設(shè)計施工要求高，往往建設(shè)周期比較長、投資規(guī)模大。由于建設(shè)項目一般規(guī)模大、技術(shù)復(fù)雜、涉及多個專業(yè)，投資額大，這就要求項目建設(shè)只能成功，不能失敗，否則將造成嚴(yán)重后果。

（三）項目建設(shè)意義重大、涉及面廣

項目投資建設(shè)一般具有較大的經(jīng)濟利益或戰(zhàn)略目標(biāo)，同時受到各級政府的機關(guān)部門的監(jiān)管，對社會經(jīng)濟、環(huán)境發(fā)展、稅收繳納、解決就業(yè)等各個方面有較大的影響，同時也對企業(yè)自身商譽和整體發(fā)展具有非常大的影響。

（四）具有一次性和單向性

表現(xiàn)為投資建設(shè)地點一次性固定，建成后不可移動。項目投資額大、影響大、涉及面廣，一旦開工后就朝著目標(biāo)單向進行，不可逆轉(zhuǎn)，不能重頭再來。工程項目建設(shè)一旦開工建設(shè)并完成，不可能重新施工設(shè)計、改變用途。

（五）組織機構(gòu)不太健全

項目建設(shè)從籌建期到建設(shè)期，需要一個較長的過程，在前期可能機構(gòu)單一、人員少、業(yè)務(wù)量小，一旦項目被國家機關(guān)主管部門核準(zhǔn)，項目建設(shè)需要健全的組織機構(gòu)和大量專業(yè)性人才。

二、項目建設(shè)與內(nèi)控制度體系建設(shè)不同步的表現(xiàn)

（一）項目業(yè)務(wù)發(fā)展先于內(nèi)控制度建設(shè)

在項目建設(shè)階段，可能受進度計劃、上下游產(chǎn)業(yè)鏈統(tǒng)籌、各級部門對重大項目的要求等各種原因需要加快進度安排，在實際項目業(yè)務(wù)發(fā)展建設(shè)過程中，按照有利于加快項目建設(shè)、簡化各種手續(xù)開展業(yè)務(wù)，事后再建立內(nèi)控制度加以規(guī)范，或者只是在某個節(jié)點上憑以往經(jīng)驗開展項目建設(shè)最終也沒有形成一種制度。內(nèi)控制度建設(shè)落后于項目業(yè)務(wù)發(fā)展，有人認為建設(shè)期在某些環(huán)節(jié)上建立內(nèi)控制度是對項目業(yè)務(wù)發(fā)展的阻礙，在本來項目建設(shè)工期緊張的情況下復(fù)雜、拖延項目建設(shè)。

（二）重項目建設(shè)輕內(nèi)控制度建設(shè)

在項目建設(shè)階段，以如何實現(xiàn)安全施工、高質(zhì)量完工、如期建成投產(chǎn)為目標(biāo)，重視項目安全、質(zhì)量、進度、費用的控制和管理。事事以項目建設(shè)為出發(fā)點，輕視內(nèi)控制度體系的健全和完善，沒有固定或?qū)I(yè)的人員或機構(gòu)開展內(nèi)控制度體系化的建立。

（三）各種管理規(guī)定相對獨立、分散

在項目建設(shè)接受不同上級部門或地方政府的監(jiān)管，建設(shè)期也有如《項目管理手冊》、《項目執(zhí)行計劃》、《HSE體系》等不同側(cè)重點的管理制度，這些管理制度其實也就是內(nèi)控制度體系的一部分，只是側(cè)重點不同，分散在不同制度體系中，沒有形成一套完整的、全面的內(nèi)控制度體系。

（四）建設(shè)期內(nèi)控制度體系不全面、不系統(tǒng)

建設(shè)期由于組織機構(gòu)不太健全，人員不可能完全到崗，部門之間職責(zé)沒有清晰界定，在內(nèi)控制度體系方面是一個薄弱環(huán)節(jié)。不同部門根據(jù)本部門職責(zé)范圍在國家法規(guī)或上級企業(yè)的要求建立了內(nèi)控制度，但不全面、不系統(tǒng)，最后造成內(nèi)控制度形式多樣、不同制度間沖突或矛盾點多。

（五）項目建設(shè)管理與內(nèi)控制度建立的靈活銜接

企業(yè)在建期間往往處于事務(wù)繁雜、工程、進度、費用、安全齊抓的情況，各單項工程交叉作業(yè)，業(yè)務(wù)界面很難劃分清楚且制度不健全。沒有健全有效的內(nèi)部控制機制，企業(yè)內(nèi)部各職能部門、崗位、人員及各流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)都缺乏有效的監(jiān)督和控制，內(nèi)控很難有效開展。使項目建設(shè)在趕進度保質(zhì)量的情況下能夠建立符合相關(guān)法規(guī)監(jiān)管的內(nèi)控制度體系，需要靈活銜接。顯然，現(xiàn)在二者的銜接還是不夠的。

三、項目建設(shè)期建立內(nèi)控制度體系頂層設(shè)計的幾點看法

（一）高管層高度重視

從建設(shè)期開始頂層設(shè)計內(nèi)控制度體系，應(yīng)從“頂層開始”。建設(shè)期內(nèi)控制度體系建立和有效實施，需要高管層的高度重視、大力支持和積極配合。在項目建設(shè)開始，將高管層關(guān)注的重點制度化，規(guī)范化并有效的執(zhí)行下去。首先要建立一套能夠推動內(nèi)控制度體系建設(shè)的組織機構(gòu)，在內(nèi)控制度建設(shè)過程中能自上而下貫徹管理層的意圖。2006年財政部下發(fā)的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的目的在于促進內(nèi)部控制的統(tǒng)一和規(guī)范，引導(dǎo)企業(yè)提高認識，建立和健全內(nèi)控制度體系，從而有利于企業(yè)遵守國家法律法規(guī)，提高風(fēng)險防范能力，這為企業(yè)建立內(nèi)部控制制度提供了依據(jù)。

（二）圍繞項目業(yè)務(wù)發(fā)展建立健全內(nèi)控制度體系，統(tǒng)籌全局

建立健全企業(yè)內(nèi)控制度，要按照嚴(yán)格、詳細、具體的原則，以不同行業(yè)、不同業(yè)務(wù)板塊結(jié)合企業(yè)自身特點和實際情況，制定操作實施細則。由于項目建設(shè)期的特點，必須進行深入的按業(yè)務(wù)板塊、項目業(yè)務(wù)發(fā)展周期的調(diào)查研究。調(diào)查研究是做好內(nèi)控工作的前提和基礎(chǔ)，通過有重點、有目的的專項調(diào)研工作，及時總結(jié)、提煉和推廣內(nèi)控管理工作中好的經(jīng)驗和做法，研究內(nèi)控體系發(fā)展和完善的工作思路，上下結(jié)合，合理有效地制定制度。從項目業(yè)務(wù)發(fā)展為始點，項目業(yè)務(wù)發(fā)展中的關(guān)鍵點為控制點，以項目業(yè)務(wù)發(fā)展需要為內(nèi)控制度體系建設(shè)的需求建立和完善內(nèi)控制度體系建設(shè)，在頂層設(shè)計時上下互動，才能有效的解決項目建設(shè)期實際業(yè)務(wù)與內(nèi)控的矛盾。

（三）建設(shè)期內(nèi)控制度體系建設(shè)應(yīng)具備模板化、周期化特點

建設(shè)期具有期間性，經(jīng)歷了籌備期、建設(shè)期后到運營期，每個階段有不同的特點，特別是建設(shè)期時間緊、任務(wù)重。對項目建設(shè)的籌備期和建設(shè)而言，能夠獲得模板化和具有建設(shè)周期性的內(nèi)控制度體系，可以節(jié)約大量的人力成本、避免建設(shè)期多走彎路，能夠資源共享、也有適用于不同的監(jiān)管需要。在項目建設(shè)初期具有模板化的內(nèi)控制度，對于項目建設(shè)具有非常大的指導(dǎo)性和可執(zhí)行性。特別是國有大型企業(yè)，應(yīng)該以項目業(yè)務(wù)發(fā)展的周期性，建立不同階段的內(nèi)控制度體系模板，在大原則相同的情況下允許不同項目有差異化的內(nèi)控。

（四）建立業(yè)務(wù)權(quán)限手冊作為內(nèi)控制度體系建設(shè)的深入落實

2006年6月6日，國資委公布了《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引》，一時間，風(fēng)險管理成為央企及地方國企關(guān)注的重點，內(nèi)控體系建設(shè)無疑是其中的重要著力點。國有大型企業(yè)陸續(xù)都建立了一套適合本項目業(yè)務(wù)發(fā)展和特點，又符合國家法規(guī)的內(nèi)控制度體系。內(nèi)控制度體系一般由基本制度、管理辦法和操作細則配套流程圖和關(guān)鍵控制點組成，但比較“文字”化，不利于執(zhí)行者和審計人員查閱。建立業(yè)務(wù)權(quán)限手冊，要以項目業(yè)務(wù)發(fā)展全過程為閉環(huán)的理念開展內(nèi)控制度體系建設(shè)，項目業(yè)務(wù)發(fā)展為需求引導(dǎo)內(nèi)控制度建立，解決建設(shè)期項目業(yè)務(wù)發(fā)展先于內(nèi)控制度建設(shè)的問題。建立業(yè)務(wù)權(quán)限手冊，是在內(nèi)控制度體系的基礎(chǔ)上再一次優(yōu)化和整合，是真正落實管理制度化、制度流程化、流程表單化、表單信息的真正體現(xiàn)。

（五）樹立全體員工對內(nèi)控制度體系的遵從意識，形成一種企業(yè)文化

把內(nèi)控制度建設(shè)作為企業(yè)文化的基礎(chǔ)，結(jié)合企業(yè)文化建設(shè)，加強內(nèi)部控制制度的宣傳和培訓(xùn)力度，是內(nèi)部控制制度的真正“落地”的保障。不管建設(shè)期在項目建設(shè)階段在進度、投資或其他各種關(guān)系上多么具有特殊性，都應(yīng)該自上而下培養(yǎng)全體員工的對內(nèi)控制度的遵從意識，在日常操作上具有“紅線”文化的理念，有制度的按制度辦，制度規(guī)定不行的就一定不能逾越。建設(shè)期內(nèi)控制度應(yīng)在全面性、系統(tǒng)性、可執(zhí)行性和合理性的基礎(chǔ)上建立。內(nèi)控制度體系建立不僅需要管理層參與，更應(yīng)該全員參與，須由每一位員工自覺地落實到日常工作中去，因此要著力培養(yǎng)全體員工的內(nèi)控制度遵從意識，特別是管理層，不能出現(xiàn)凌駕于制度之上的任何人。

（六）建立內(nèi)控制度信息管理及溝通機制

一個良好的內(nèi)控制度體系應(yīng)確保企業(yè)內(nèi)每一個員工都能清楚地知道其所擁有的權(quán)力和承擔(dān)的責(zé)任，樹立每一個員工都應(yīng)對企業(yè)的內(nèi)部控制負有責(zé)任的觀念，促使他們團結(jié)合作，主動實施并完善企業(yè)的內(nèi)部控制，為企業(yè)總體目標(biāo)的實現(xiàn)認真履行自己的職責(zé)。加強信息化管理，建立能夠充分的反映內(nèi)控制度體系建設(shè)實施的成效溝通渠道。

（七）建立有效的內(nèi)控制度體系監(jiān)督和考評機制

建立行之有效的建設(shè)期內(nèi)控制度體系是內(nèi)外部監(jiān)管的需要，也是有效控制項目建設(shè)投資成本、正確反映項目建設(shè)經(jīng)濟效益的根本保證。對項目建設(shè)的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行監(jiān)督和考評，是克服“兩張皮“的強有力手段，是檢驗內(nèi)控制度體系是否“行”的重要部分。

四、結(jié)語

同步建立和健全建設(shè)期內(nèi)控制度、理順項目建設(shè)與內(nèi)控制度體系的關(guān)系是企業(yè)提升管理水平的重要手段。項目建設(shè)期，建立和健全內(nèi)控制度建設(shè)應(yīng)達到頂層設(shè)計的效果，在整體關(guān)聯(lián)性和具體可操作性方面規(guī)范項目投資建設(shè)、投產(chǎn)運營，為竣工審計、驗收提供制度保障。

參考文獻：

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