王育寶，胡芳肖，李國平

(1.西安交通大學(xué) 經(jīng)濟與金融學(xué)院，陜西 西安 710061;2.西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710049)

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油氣資源開采財稅收入分配新模式的構(gòu)建

王育寶1，胡芳肖2，李國平1

(1.西安交通大學(xué) 經(jīng)濟與金融學(xué)院，陜西 西安 710061;2.西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710049)

油氣資源開采收入分配涉及中央和地方政府、開采企業(yè)和開采地居民、當(dāng)代人與未來人等多個利益相關(guān)者。構(gòu)建保障開采地居民持續(xù)獲得油氣開采收益的分配制度，對推進共享發(fā)展、維護國家穩(wěn)定具有重要意義。在比較世界主要油氣開采國財稅收入分配制度基礎(chǔ)、分配結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟影響前提下，構(gòu)建了以分稅制為核心、共享稅制為輔助、開采地居民直接分享、獲得持續(xù)收益為特色的混合型分配新模式。該模式有利于化解油氣開采收益分配沖突，實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)協(xié)調(diào)穩(wěn)定。

油氣資源開采；收入分配模式；共享稅制；分稅制；直接分配

油氣資源開采涉及中央和地方、開采企業(yè)與開采地居民、當(dāng)代人與未來人等多個利益相關(guān)者。一個多世紀(jì)以來，全球因油氣開采引發(fā)的沖突從未停歇。為保護開采地居民利益、實現(xiàn)油氣可持續(xù)供給，保證社會穩(wěn)定，主要油氣生產(chǎn)國根據(jù)國情，在努力兼顧效率與公平前提下，確立了高度集權(quán)、分權(quán)、收入分享、稅基共享等油氣資源開采財稅收入分配制度和模式[1]，這些模式因存在忽視開采地居民利益問題常常受到詬病。為此，本文通過對國際油氣財稅收入分配體制和典型國家油氣資源開采中財稅分配制度的比較分析，基于可持續(xù)收入理念，提出保障開采地居民獲得持續(xù)收入的油氣資源開采財稅收入公平分配新模式。

一、研究進展

長期以來，國內(nèi)外研究都是圍繞油氣資源開采財稅收入如何在中央(聯(lián)邦)和地方政府間分配展開的，其研究和爭議的核心是油氣資源的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，對開采地居民所擁有的土地權(quán)收益和環(huán)境權(quán)利益考慮較少；重視中央集權(quán)而忽視居民共享。1983年，馬斯格瑞(Musgrave)就指出，如果一種稅基在各地極端不平衡，那么該稅就應(yīng)由中央統(tǒng)一征收和使用[2]。油氣資源空間分布的高度非均衡性符合稅費中央征收的特點；而且油氣礦權(quán)和開采收入的國家化，有利于化解油氣價格劇烈波動引起的收入不穩(wěn)定、地方財政不平衡和財政競爭。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，不管是實施中央集權(quán)還是地方分權(quán)，開采收益向中央(聯(lián)邦)政府集中，然后中央(聯(lián)邦)政府通過縱向轉(zhuǎn)移支付再將其分配給地方政府和居民，是非常合理的制度安排[3-5]。現(xiàn)實中, 在稅費向中央集中的同時，由于長期忽視開采地居民的持續(xù)利益補償，導(dǎo)致油氣開采地“荷蘭病”和“資源詛咒”現(xiàn)象加劇，中央與地方、地方政府與開采地居民的沖突持續(xù)存在。

基于化解沖突需要，近年來，將油氣資源產(chǎn)權(quán)或部分權(quán)益劃歸地方和居民，實行開采收益分配向開采地居民傾斜的觀點和行動越來越多[6]。早在18世紀(jì)末期，美國政治家潘恩(Paine)就指出，作為人類的共同財產(chǎn)，資源收益應(yīng)全部歸資源所有者①潘恩(Paine)指出，一個政府應(yīng)在憲法基礎(chǔ)上讓其公民獲得更好生活；不平等是源于土地和物業(yè)的所有權(quán)。他建議：當(dāng)這種特權(quán)產(chǎn)生財富時，應(yīng)對其征稅，因為這些財富有可能需要社會支持才能產(chǎn)生；土地和物業(yè)稅收應(yīng)投入到社會福利系統(tǒng)，這屬于每個公民的權(quán)利。。該理論對油氣資源開采收益分配中開采地居民獲得持續(xù)開采收益提供了理論基礎(chǔ)。丹尼爾(Daniel)[8]也指出，作為自然賦予資源所在地的“遺產(chǎn)”，開采地政府和居民應(yīng)享有資源所有權(quán)和開采收入。巴爾(Bahl)[7]對62個國家的分析發(fā)現(xiàn)，對礦產(chǎn)開采收入依耐性越大的國家越傾向于收入地方化。那么，油氣資源開采財稅收益如何分配才能減少矛盾和沖突？ 西格爾(Segal)[9]提出了“從石油到現(xiàn)金”的油氣租金以股份形式直接向開采地居民分配的機制。俄羅斯為協(xié)調(diào)民族關(guān)系，讓地方政府和居民直接分享開采收益。美國阿拉斯加州的“Permanent Fund Dividend”和伊朗的“現(xiàn)金補貼”就有直接分配的特征[10]。一些國家還采取用資源租代替其他稅收、對開采地居民進行燃料補貼、提供就業(yè)機會等措施保障開采地居民獲得開采利益。油氣開采給開采地帶來的生態(tài)環(huán)境成本使地方政府和居民直接分配開采收入變得越來越正常。但由于忽視土地所有權(quán)收益，且這些措施存在累退性、低效性、非生產(chǎn)性等特點，地方政府和開采地居民獲得的收入長期依然較少[11]。羅德里格斯(Rodriguez)等[12]針對委內(nèi)瑞拉石油收入分配方式加劇腐敗、經(jīng)濟停滯、政治不穩(wěn)等現(xiàn)象，建議增加分配透明度，引入直接分配方法，以促進政府與公民關(guān)系健康發(fā)展。但他們也同時指出，直接分配機制很容易淪為民粹主義。由此可見，不管實施中央集權(quán)還是地方分權(quán)，充分考慮開采地油氣礦權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)、油氣賦存條件、居民收入預(yù)期、經(jīng)濟波動等因素，對化解油氣開采中的利益沖突都很關(guān)鍵。

由于油氣資源開采中存在礦權(quán)與地權(quán)重疊和分離[13]、國有企業(yè)壟斷開采、礦權(quán)流轉(zhuǎn)與地權(quán)流轉(zhuǎn)不匹配[14]、地方政府和居民分享資源開采收益的法律依據(jù)缺乏等問題，再加上資源收入分配中制度透明度低、存在“尋租”行為等，中國現(xiàn)有的油氣開采財政收入分配更多還停留在中央與地方政府分配層面上，開采地居民利益很少被考慮，開采地居民與各級政府、開采企業(yè)間存在諸多不和諧和矛盾[15]。在地方承擔(dān)過多社會服務(wù)功能(油氣開采監(jiān)管、開采地環(huán)境保護及生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等)而分享的油氣收入有限、農(nóng)村集體土地所有權(quán)被異化和因此而造成的開采地居民利益被嚴(yán)重忽視情況下，這就使開采地陷入“越開采越貧困”的“資源詛咒”惡性循環(huán)，生態(tài)退化嚴(yán)重[16]。圍繞礦地補償、礦地收入分配產(chǎn)生的矛盾，已成為農(nóng)村最突出、最易形成群體性沖突的矛盾。這在少數(shù)民族集聚的中國西部油氣資源富集區(qū)表現(xiàn)最突出[11]。這不利于共享發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)文明社會的建設(shè)。

根據(jù)國內(nèi)外油氣開采財稅分配理論和實踐中存在的問題，本文擬從深化油氣財稅制度改革、化解分配矛盾和沖突出發(fā)，以國際化視野，比較現(xiàn)行典型油氣開采財稅收入分配模式，探索建立協(xié)調(diào)中央與地方、地方與企業(yè)以及與開采地居民多個利益相關(guān)者共享開采收益的油氣財稅分配新模式，從而為油氣開采地居民獲得持續(xù)收入的制度保障提供參考和借鑒。

二、油氣開采財稅收入分配模式國際比較

(一)國際油氣開采財稅收入分配體制

財政分權(quán)理論也稱“財政聯(lián)邦主義”，產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代。該理論的提出，對工業(yè)化國家而言，是為了控制公共部門擴張、保證地方公共產(chǎn)品供給；而對發(fā)展中轉(zhuǎn)軌國家來講，則是為了打破中央集權(quán)、搞活國民經(jīng)濟。目前，財政分權(quán)已成為多國政治經(jīng)濟生活的普遍現(xiàn)象。由于政治經(jīng)濟體制、法律制度等差異，基于財政分權(quán)理論的油氣生產(chǎn)國財稅收入分配體制也不盡相同?？傮w來講，國際油氣開采財稅分配體制可分為分稅制、共享稅制兩種。 分稅制下，中央和地方政府各自完全或部分擁有資源開采中某些稅種的征管權(quán)和收益權(quán)，中央無需向地方返還稅款，地方也無需向中央上繳稅款。該體制有利于激勵開采地政府維護本地區(qū)居民權(quán)益，提高其管理能力，促進公共資源有效分配。市場經(jīng)濟國家普遍采用。共享稅制是指由中央政府先征收資源開采稅費，然后通過轉(zhuǎn)移支付等手段，以補償開采造成的生態(tài)環(huán)境損失、開采地政府的基礎(chǔ)設(shè)施和社會治安管理支出等名義，將一定比例稅費再返還給開采地的體制。該稅制成功與否，主要取決于地方政府管理能力和效率、稅費分配的公平性、資金撥付的及時性等條件。共享稅有利于保障開采地居民權(quán)益，促進礦區(qū)和諧。但不管是分稅制還是共享稅制，二者均存在一定局限：分稅制會增加行政成本，不能保證財稅收入的穩(wěn)定獲得，削弱中央政府的財政實力；共享稅制下，地方政府和開采地居民在分配中處于被動地位，易加劇中央與地方、政府與居民間的沖突和矛盾。因此，均應(yīng)做好權(quán)衡！

對于如何評價油氣生產(chǎn)國或地區(qū)現(xiàn)行油氣開采財稅收入分配體制，本文認(rèn)為應(yīng)在總結(jié)借鑒各體制優(yōu)點前提下，做好三方面工作：(1)在保障中央(聯(lián)邦)政府經(jīng)費充足前提下，能為開采地政府提供充足財政能力，以保證其在可比財稅收入之下提供公平公共服務(wù)；(2)能降低開采地政府收入的波動，讓開采地政府和居民切實分享油氣開采收益；(3)提高油氣收益分配透明度，減少對地區(qū)間財政凈收益差異的扭曲，消除腐敗。

(二)油氣資源開采中財稅收入分配模式比較

目前，全球油氣開采財稅收入的分配模式可概括為高度集權(quán)、分權(quán)(絕對分權(quán)和相對分權(quán))、稅基共享和收入分享等四類。除美國、加拿大等聯(lián)邦制國家采取稅基共享的分稅體制外，多數(shù)國家采用了符合共享稅制特征的分配模式。具體表現(xiàn)為：小的單一制國家主要采用高度集權(quán)型模式[5]，聯(lián)邦制國家主要采用收入分享模式，實施分權(quán)模式的國家很少。近年來，極個別國家和地區(qū)開始嘗試面向開采地居民直接分配油氣開采收入。

1．高度集權(quán)模式

國際上，單一制特別是小的單一制國家主要采用該模式，原因主要是：(1)這些國家的地方政府缺乏支出職責(zé)，或是這些國家油氣開采地政府有其他收入來源；(2)中央政府可利用其宏觀經(jīng)濟調(diào)控者和管理者所擁有的強大財力，完全吸收油氣收入短期波動，穩(wěn)定經(jīng)濟；(3)在建立政府收入橫向均衡機制、縮小區(qū)域差距方面，中央政府處在更有利地位；(4)模式會減少地方(省、州級)政府間稅收競爭的范圍，遏制地方分離主義[17]。高度集權(quán)模式下典型油氣生產(chǎn)國油氣收入分配制度的比較如表1所示。

當(dāng)然，油氣資源開采中收入的高度集權(quán)并非表明地方政府就沒有任何權(quán)利，而是指在適當(dāng)透明和問責(zé)制下，地方政府仍有一些主要稅率的邊際控制權(quán)，而且也可通過均衡原則基礎(chǔ)上的轉(zhuǎn)移支付、直接分配獲得相對穩(wěn)定的部分開采收入。如伊朗2010年12月起直接給居民分配現(xiàn)金，每家當(dāng)月獲得大約80美元，此后每人每月獲得45美元。

表1 高度集權(quán)模式下典型油氣生產(chǎn)國油氣收入分配制度比較

此外，高度集權(quán)一般都伴隨著一個或多個油氣資源基金的設(shè)立，以解決油氣價格波動和開采中的代際、代內(nèi)公平問題。這些基金的良好管理和運作成為衡量該模式是否成功的關(guān)鍵。如表2所示，科威特每年將財政收入的10%分配到后代儲備基金(RFFG)，基金規(guī)模已近3 000億美元。阿拉斯加永久基金是一個代表所有阿拉斯加居民權(quán)益的共同基金,政府每年將石油全部收入的25%劃歸基金，即使當(dāng)石油被開采枯竭，它仍繼續(xù)造福于所有居民，基金市值已達400多億美元。挪威全球養(yǎng)老基金則將穩(wěn)定和儲蓄功能運作得很好，2009年規(guī)模已達4 000億美元，相當(dāng)于挪威當(dāng)年GDP的111%，但因該基金將非油赤字穩(wěn)定在真實預(yù)期石油基金資產(chǎn)之下的方法沒有法律依據(jù)，還沒得到國會一半以上議員通過。這也就是說，油氣基金運作還受政治因素等影響，這也限制了其穩(wěn)定公共財政、有效提高公共儲蓄和實現(xiàn)代際公平的目標(biāo)。

表2 主要油氣開采國油氣資源基金的實施經(jīng)驗[8，19]

表3 分權(quán)模式下典型國家油氣資源收入分配制度比較

資料來源：根據(jù)《2013年全球石油和天然氣稅收指南》整理得到。

2．分權(quán)模式

分權(quán)模式包括絕對分權(quán)和相對分權(quán)。油氣收入分權(quán)不是絕對分權(quán)，而是相對分權(quán)。目前，世界上只有阿拉伯聯(lián)合酋長國實行絕對分權(quán)，該國7個酋長國都實行經(jīng)濟和政治自治，且各自對石油擁有絕對所有權(quán)和控制權(quán)。開采稅費收入先歸各酋長國，然后各酋長國通過現(xiàn)金或?qū)嵨镄问皆偕辖饨o聯(lián)邦政府。聯(lián)邦分配的份額占聯(lián)邦收入的2/3。大的單一制發(fā)展中國家則主要采用相對分權(quán)，如表3所示的印度尼西亞(2001年以后)和哥倫比亞。這主要是考慮到地方政府為油氣開采提供了大量服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，支出了大量直接費用，同時還遭受了開采帶來的生態(tài)環(huán)境成本等。2001年以前，印度尼西亞是亞太地區(qū)唯一的OPEC石油生產(chǎn)國、亞洲第二大石油和第一大天然氣生產(chǎn)國，油氣資源管理以中央為主、地方為輔。1999年，為保證開采地享有開采收益，促進地方發(fā)展，印度尼西亞議會通過了有關(guān)地方自治的第22號法令和關(guān)于政府間財政分配的第25號法令，確定了財政分權(quán)制度，規(guī)定開采地所在省政府和其他地方政府可從征收的稅后石油權(quán)利金中得到15%的份額，天然氣權(quán)利金中得到30%的份額。

賦予地方政府一定權(quán)力對促進地方發(fā)展、保證開采地居民利益有積極意義。但分權(quán)中必須把握好度，否則會適得其反。如哥倫比亞憲法將相當(dāng)大財政支出責(zé)任和一些收入移交省政府和市政當(dāng)局后，由于省政府仍嚴(yán)重依賴中央轉(zhuǎn)移支付，以致分權(quán)后中央轉(zhuǎn)移支付大幅增加；過高的地方分配比例和轉(zhuǎn)移支付，還誘發(fā)地方政府過度舉債，結(jié)果使一些省瀕臨破產(chǎn)；富產(chǎn)石油的省級政府直接獲得油氣權(quán)利金，還加劇了地區(qū)差距。顯然，該模式弊端明顯：一是很難建立政治上可以接受的資源共享水平，即如何確定不同地區(qū)應(yīng)該獲得的收入份額；二是會進一步增加地區(qū)間獲得油氣收入的能力差異，加劇區(qū)域間財政競爭和區(qū)域差異[3]；三是會導(dǎo)致地方政府為爭取發(fā)展優(yōu)勢而降低非石油稅收，扭曲經(jīng)濟發(fā)展等。總體看，分權(quán)模式管理風(fēng)險較大。

3．稅基共享模式

稅基共享是把同一稅種的稅基橫向劃分為中央稅基和地方稅基，來自中央稅基的收入歸中央，來自地方稅基的歸地方，中央和地方各征各的稅，并在保證國家利益前提下，地方自主決定其稅費的分配形式、比例和標(biāo)準(zhǔn)。它是在合理劃分各級政府事權(quán)基礎(chǔ)上，將稅種和稅權(quán)在中央和地方間進行劃分，加拿大、美國和澳大利亞是實行該模式的典型(見表4)。該模式的優(yōu)點在于：(1)石油稅基分配給州(省)政府(與聯(lián)邦同時發(fā)生)的安排，賦予了開采地政府必要的自主權(quán)，有利于激發(fā)其征稅積極性和主動性，保證稅收應(yīng)收盡收；(2)建立的聯(lián)邦調(diào)控下州(省)際間收入平衡系統(tǒng)，有利于協(xié)調(diào)石油產(chǎn)地和非產(chǎn)地間的利益沖突，有效彌補州(省)際收入差異；(3)建立開采地收入隨經(jīng)濟發(fā)展而自動穩(wěn)定增長的收入制度，使各級地方政府的財政收入具有高度可預(yù)見性和穩(wěn)定性，有效減輕了油價不穩(wěn)定造成的收入波動；(4)產(chǎn)油州(省)從油氣開采稅費中提取一定收入建立油氣信托或儲蓄基金，除具有促進經(jīng)濟均衡發(fā)展作用外，在保證開采地居民獲得穩(wěn)定開采收益、維護其長遠利益方面也發(fā)揮著重要作用。如美國阿拉斯加永久基金在2009年8月時，總資產(chǎn)已增加到330億美元，基金直接分配給該州公民。

表4 美國、加拿大稅基共享下油氣稅費分配制度比較

當(dāng)然，該模式也有其局限性，突出表現(xiàn)為，如果中央調(diào)控下的州(省)際收入平衡系統(tǒng)不能有效建立，則該模式就會拉大油氣采區(qū)和非采區(qū)之間的收入差距，乃至產(chǎn)生嚴(yán)重的地區(qū)分離主義，影響國家穩(wěn)定。另外，該模式適用于法律法規(guī)健全、國民素質(zhì)高、人均收入水平高的聯(lián)邦制國家，而經(jīng)濟落后、制度不健全的發(fā)展中國家不適宜采取該模式。

4．收入分享模式

受各國條件影響，收入分配的形式也存在多樣性。除美國、加拿大外，聯(lián)邦制國家主要采用收入分享模式，如表5所示。鑒于油氣資源和收入集中于少數(shù)地區(qū)，以致這些富集區(qū)有較強烈的自治愿望，為防止分離發(fā)生，俄羅斯除賦予地方一定自治權(quán)外，將油氣稅收主要集中在聯(lián)邦政府，并由聯(lián)邦政府給各地方政府分配。俄羅斯油氣收入的55%流入聯(lián)邦預(yù)算、15%進入聯(lián)邦政府設(shè)立的穩(wěn)定基金、30%進入地區(qū)預(yù)算[20]。墨西哥只是將一小部分油氣收入根據(jù)財政協(xié)調(diào)法律規(guī)定分配至地方政府。尼日利亞政府油氣收入按照聯(lián)邦、州和地方政府分別占48%、25%和21%，生態(tài)補償基金、賬戶穩(wěn)定基金和其他分別占3%、2%和1%的比例進行分配[1]。委內(nèi)瑞拉省級政府來自轉(zhuǎn)移支付的支出占聯(lián)邦支出的1/4到1/3，但由于委內(nèi)瑞拉腐敗較為嚴(yán)重，現(xiàn)行價格下只有一小部分石油租金(1/3)被納入政府預(yù)算。

與稅基共享相似，收入分享增加了地方政府收入，但和高度集權(quán)相比，它也削弱了中央政府運行反周期財政政策調(diào)控宏觀經(jīng)濟的能力，加劇了油氣開采區(qū)的分離傾向。收入分享將油氣收入波動充分傳遞給了地方政府，卻沒給地方公共服務(wù)提供穩(wěn)定的資金來源，使宏觀經(jīng)濟管理復(fù)雜化，且還可能為分離主義提供實踐依據(jù)，地方政府面臨很大的資源控制壓力。能源政策是一個國家的責(zé)任！油氣開采收入分配的最好制度是中央集權(quán)，其次是將油氣稅費分配到地方政府、并輔之以中央向地方穩(wěn)定轉(zhuǎn)移的相對分權(quán)模式，收入分享最不理想[17]。

5．直接分配模式

在油氣資源開采收益分配過程中，忽視開采地政府及其居民的利益，會造成財政激勵扭曲、代際分配不公、國家公共支出效率低下、開采地生態(tài)環(huán)境和居民的生活環(huán)境日益惡化以及利益相關(guān)者間矛盾沖突等問題。近年來，隨著綠色、持續(xù)發(fā)展理念深入人心，開采地居民的維權(quán)意識提高，再加上油氣開采強度日益加大加劇“資源詛咒”，為保障開采地居民利益，開采收入向開采地居民(社區(qū))直接分配的模式也越來越受到重視。

有研究表明，全體居民直接分享油氣開采租金的理論和機制，有利于大幅度減少貧困、化解“資源詛咒”[10]；美國頁巖氣開采中利益沖突的實證研究也指出，礦權(quán)與地權(quán)的產(chǎn)權(quán)分割要求開采中加強地表權(quán)的相對重要性，提出對開采地(社區(qū))居民利益進行補償?shù)谋匾訹21]。巴布亞新幾內(nèi)亞則明確規(guī)定，開采地居民可參與政府關(guān)于資源開采項目收益使用方向的決策、政府資源稅收收入的一定比例必須用于由社區(qū)和礦業(yè)公司協(xié)商確定的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。智利針對資源收入的跨期管理、分配不平等等問題，采取了穩(wěn)定基金、燃料補貼和公共雇傭等措施；巴西通過頒布法律避免由油氣資源開采造成的各種問題[22]；尼日利亞反復(fù)考量其“屬地原則”的適用性[1，23]，并用石油生產(chǎn)區(qū)域發(fā)展委員會來減少油氣開采區(qū)的利益沖突[24]。這種使開采地居民直接享受開采收入的新模式已開始被人們所認(rèn)同。直接分配已成為油氣資源財稅收入分配模式的新補充。

三、油氣開采中財稅收入分配的新模式

各國油氣開采財稅收入分配模式更多是從自身國情和利益出發(fā)而制定的，其模式各具優(yōu)勢，但也有一定局限性，普適性低。為建立既考慮各國國情、又有利于油氣可持續(xù)開發(fā)和保障開采地居民權(quán)益的油氣開采財稅收入分配制度，降低油氣價格波動對宏觀經(jīng)濟的沖擊，基于可持續(xù)收入理論，本文構(gòu)建和提出了油氣資源開采中財稅收入分配的新模式。

(一)基于可持續(xù)收入理論的不同油氣稅費收入分配模式適用性分析

持續(xù)收入，也稱可持續(xù)收入、綠色GDP，是指在不減少現(xiàn)有資本資產(chǎn)水平前提下所必須保證的收入水平。油氣開采地居民持續(xù)收入，是指油氣開采中開采地居民基于其賴以生存的土地被占用、資源被開采和環(huán)境被破壞而應(yīng)給予的充分必要補償性收入，它與開采地國家或地區(qū)油氣稅費分配制度密切聯(lián)系。不管采用哪種模式，均應(yīng)充分考慮開采地居民的利益。

資料來源：根據(jù)《2013年全球石油和天然氣稅收指南》整理得到。

對于小型單一制國家來說，油氣開采中收入分配的高度集中模式最受歡迎，這主要是因為這些國家的地方政府沒有重要支出職責(zé)，或有其他收入來源，并且該制度還可以吸收平緩油氣收入波動，保證利益相關(guān)者特別是開采地居民獲得穩(wěn)定收入；可建立起有效的地區(qū)間橫向利益均衡機制，一定程度上縮小區(qū)域差距；能減少地方政府間稅收競爭，有效避免分離主義和獨立傾向?？傮w上看，有利于維護中央政府的領(lǐng)導(dǎo)地位和國家穩(wěn)定，也能較大程度上保障開采地居民的利益。但因涉及的人口少、對未來發(fā)展的影響有限，不具推廣價值。

對聯(lián)邦制或者較大的單一制國家來說，稅基共享是最可取的制度，其次是收入分享制度。稅基共享雖最可取，但并不是在每個國家都適用。實施稅基共享制度，首先需要有完備的保護私有財產(chǎn)的憲法，規(guī)定油氣礦權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一、各州(省)實行高度自治；同時，還要求公民特別是政府公務(wù)員具有較高的素質(zhì)。私有產(chǎn)權(quán)不受侵犯和油氣礦權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一，保證了擁有資源和土地所有權(quán)或使用權(quán)的開采地居民從油氣開采中獲得持續(xù)收入。而且，為了保障開采地政府和居民獲得穩(wěn)定收益，避免資源地出現(xiàn)獨立傾向，聯(lián)邦政府在進行收益分配中，在對其自己省(州)石油相關(guān)活動設(shè)定相關(guān)稅率以及稅基的同時，還在產(chǎn)油省(州)與非產(chǎn)油省(州)間建立了一個相對公平的收入平衡機制，產(chǎn)生了較好效果。

收入分享制度雖在一定程度上補償了開采地政府和居民因油氣開采遭受的資源環(huán)境和健康損害，提高了開采地政府從油氣開采中謀求更多收益的動機，但也削弱了中央(聯(lián)邦)政府運用反周期財政政策進行宏觀調(diào)控的能力，同時也進一步激發(fā)了地方的分離傾向。此外，收入分享將石油收入的波動傳遞給了地方政府，卻沒給地方公共服務(wù)提供穩(wěn)定的資金來源，開采地居民從中獲得的收入依然非常有限。所以，收入分享也只能是次優(yōu)選擇。

直接分配制度考慮了油氣資源開采地全體居民的利益，關(guān)注了開采地居民的利益訴求，給可能建立的更有效分配方法提供了思想基礎(chǔ)，但因其實施起來有特殊的要求且普及較難，因而也具有一定局限性，如燃料補貼和政府雇傭這兩種制度，因其低效性及累退性，幾乎不受現(xiàn)代國家推崇。但它也給油氣資源開采收益分配制度的改革提供了一個目標(biāo)，指明了一條道路，使人們開始重視建立考慮開采區(qū)居民利益的油氣開采收益分配新機制。

由此可見，現(xiàn)行油氣稅費收入分配模式均有優(yōu)點，強調(diào)完善法律法規(guī)、合理劃分中央和地方分配比例和適當(dāng)向地方傾斜的重要性，一定程度上具有互補性，但也存在局限性。概括起來看，局限性突出表現(xiàn)為忽視開采地社區(qū)、居民從油氣開采中應(yīng)得的收益和權(quán)益保護。因此，建立考慮油氣開采地政府和居民獲得持續(xù)收益的收入分配體制就成為深化和完善油氣開采收入分配新體制、新模式的基本要求。

(二)構(gòu)建面向開采地居民傾斜的混合型油氣稅費分配新模式

要建立符合可持續(xù)發(fā)展要求和各國國情的油氣開采收入分配制度，有效補償油氣開采地公共基礎(chǔ)設(shè)施支出和行政管理支出，切實保障開采地居民環(huán)境權(quán)和發(fā)展權(quán)，將現(xiàn)有分配模式各自的優(yōu)點結(jié)合起來，建立有利于開采地居民獲得持續(xù)收入的混合型油氣開采收入分配制度是最佳選擇。具體而言，就是各國根據(jù)本國國情，建立以分稅制為核心、以共享稅制為輔助、以開采地居民直接分配油氣財稅收入為補充的混合型油氣開采收入分配制度。為使該模式能充分發(fā)揮作用，應(yīng)重點做好以下工作：

第一，建立健全油氣資源開采專門立法，構(gòu)建油氣礦權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)清晰、中央與地方事權(quán)和財權(quán)分明、開采地居民能直接分享開采收益的法律法規(guī)體系。只有憲法和相關(guān)專業(yè)性法規(guī)明確規(guī)定了油氣礦權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，明確了中央(聯(lián)邦)政府和地方政府的事權(quán)和財權(quán)，賦予開采地居民依靠其油氣和土地所有權(quán)獲得持續(xù)收益的權(quán)利，就可有效化解油氣開采分配中的利益沖突和矛盾。

第二，保持政府油氣開采財政收入適當(dāng)規(guī)模，建立合理油氣開采收入分配結(jié)構(gòu)。為保證油氣開采收益在中央政府、地方政府、開采企業(yè)、開采地居民等利益相關(guān)者間合理分享，首先需保障油氣財政收入保持適當(dāng)規(guī)模。其次，要建立科學(xué)、公平的油氣收入分配縱向和橫向結(jié)構(gòu)?？v向上，應(yīng)在明確礦地和油氣資源價值基礎(chǔ)上，保證各級政府獲得必要管理支出和生態(tài)補償資金，并讓開采地居民能分享開采收入；橫向上，構(gòu)建考慮經(jīng)濟、政治、人口、區(qū)位等多方面因素的油氣收入橫向分配機制，使油氣產(chǎn)區(qū)和非產(chǎn)區(qū)都能從開采中獲得必要收益。

第三，提高油氣開采財稅收入分配的透明度，強化問責(zé)制。油氣資源分布的空間高度不均和油氣價格的劇烈波動，會造成油氣財稅收入獲得和分配的波動、加劇腐敗的滋生、造成貧困的惡性循環(huán)等。為此，提高油氣財稅收入分配透明度，強化問責(zé)制就很關(guān)鍵。一方面，中央政府應(yīng)從制度安排上賦予地方政府一些油氣開采特殊稅費的征收權(quán)，或給其提供穩(wěn)定的中央財政轉(zhuǎn)移支付等；另一方面，要強化收入分配的公開化、透明化，強化問責(zé)制，有效降低尋租和腐敗，保護開采地居民利益，實現(xiàn)油氣資源的科學(xué)開采和收入的合理分配與利用。

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(責(zé)任編輯：張 叢)

Constructing the New Model of the Oil-Gas Revenue Distribution in the Exploitation

WANG Yubao1，HU Fangxiao2，LI Guoping1

(1.School of Economics and Finance, Xi′an Jiaotong University, Xi′an China, 710061;2.School of Public Policy and Administration, Xi′an Jiaotong University, Xi′an China, 710049)

Controlling and distributing the oil and gas revenue among some stakeholders in the exploitation has long been a global controversial and sensitive political topic. In order to protect the residents′ interest, to realize the oil and gas sustainable supply, and to ensure the political stability, based on the comparison of the system foundation, distribution structure, scope of application and economic impact of the oil and gas income distribution pattern of the typical oil-gas producing countries in the world, a new model of the oil and gas revenue distribution system in the exploitation is constructed. This is called the mixed oil and gas revenue allocation system, that the system of tax distribution is its core, the oil revenue shared tax system especially the direct distribution of oil revenues is its subsidiary in accordance with the international conditions. The new model is not only pays attention to efficiency but also takes into account the equitable distribution about each stakeholder in the sustainable exploitation, and is helpful to overcome the drawbacks of the existing four kinds of oil and gas revenue distribution pattern, to play their strengths, and can help the oil-gas producing countries establish scientific and reasonable oil-gas fiscal expenditure structure, improve and service people′s livelihood, and promote the sustained and stable development of the national economy.Key words oil and gas resources exploitation; revenue allocation model; revenue shared tax system; system of tax distribution；direct distribution

10.15896/j.xjtuskxb.201603006

2015-12-07

國家社會科學(xué)基金項目(14BJL108)；教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃項目(10YJA790192)；國家社科基金重大項目(12&ZD072)；中國清潔發(fā)展機制基金贈款項目(2013118)

王育寶(1968- )，男，西安交通大學(xué)經(jīng)濟與金融學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師。

時間] 2016-05-09

www.cnki.net/kcms/detail/61.1329.c.20160509.1009.004.html

F062.1

A

1008-245X(2016)03-0040-08