張佰瑞

摘要：信訪制度是人民群眾參與政治生活和社會(huì)管理的重要制度。隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)與利益格局不斷調(diào)整，信訪工作面臨的形勢(shì)日趨復(fù)雜。傳統(tǒng)的信訪工作機(jī)制已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展的需要。近年來，北京市民政局牢固樹立“首都意識(shí)”，研究分析民政領(lǐng)域信訪特點(diǎn)，探討了“三師一員”助訪模式的探索過程、理論基礎(chǔ)、工作機(jī)制和社會(huì)價(jià)值。多元參與信訪調(diào)解的新模式，大大提高了信訪效率，走出了一條“人文信訪、法治信訪、和諧信訪”的創(chuàng)新之路。成為了解民情，化解矛盾，做好群眾工作的重要窗口和陣地，也是政府部門發(fā)現(xiàn)線索，改進(jìn)工作的重要途徑。

信訪制度作為廣大人民群眾參與政治生活和社會(huì)管理的制度化途徑之一，是黨和政府密切聯(lián)系群眾的特殊橋梁和紐帶，是了解民情、化解矛盾、做好群眾工作的重要窗口和陣地，也是政府部門發(fā)現(xiàn)線索、改進(jìn)工作的重要途徑。隨著改革的不斷深入，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)與利益格局不斷調(diào)整，社會(huì)變革產(chǎn)生的摩擦力使我國(guó)處于社會(huì)矛盾的多發(fā)期。面對(duì)日趨復(fù)雜的信訪形勢(shì)，我國(guó)原有的信訪工作機(jī)制面臨重重困境，越來越不適應(yīng)信訪工作的需要，要求各級(jí)黨和政府認(rèn)真總結(jié)吸納歷史的、國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)思想，建立適合當(dāng)代中國(guó)社會(huì)特點(diǎn)的信訪工作機(jī)制，不斷提升化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。近年來，北京市民政局牢固樹立“首都意識(shí)”，研究分析民政領(lǐng)域信訪特點(diǎn)，探索“三師一員”助訪，多元參與信訪調(diào)解的新模式，大大提高了信訪效率，走出了一條“人文信訪、法治信訪、和諧信訪”的創(chuàng)新之路。

一、“三師一員”助訪模式的探索歷程

（一）創(chuàng)立背景

1.中央對(duì)信訪工作提出新指引

實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，集中體現(xiàn)我黨的性質(zhì)和宗旨。黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)先后指出，要正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。對(duì)于新時(shí)期的信訪工作，習(xí)近平總書記要求：要改革信訪工作制度，按照訴求合理的解決問題到位，訴求無理的思想教育到位，生活困難的幫扶救助到位，行為違法的依法處理（三到位一處理）的要求，及時(shí)就地解決群眾合法合理訴求，維持正常信訪秩序。2015年10月13日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要把鼓勵(lì)基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力解決好改革方案同實(shí)際相結(jié)合的問題、利益調(diào)整中的阻力問題、推動(dòng)改革落實(shí)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)問題，把改革落準(zhǔn)落細(xì)落實(shí)，使改革更加精準(zhǔn)地對(duì)接發(fā)展所需、基層所盼、民心所向，更好造福群眾。會(huì)議審議通過了《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，要求堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮各部門職能作用，引導(dǎo)社會(huì)各方面力量積極參與矛盾糾紛化解，建立健全有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機(jī)制。中央的決策要求為信訪工作制度改革發(fā)展指明了方向、確立了標(biāo)準(zhǔn)。

2.信訪工作面臨的新形勢(shì)

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型，各類社會(huì)矛盾和沖突日漸凸現(xiàn)，信訪活動(dòng)也呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)： 信訪主體多元，反映問題領(lǐng)域廣泛，信訪總量不斷攀升；信訪方式多樣，信訪活動(dòng)的組織性增強(qiáng)，期望訴求不斷提高；部分信訪矛盾難以從政策法規(guī)層面進(jìn)行化解，歷史遺留問題復(fù)雜。信訪群眾的思想觀念和思維方式由靜態(tài)、狹隘、封閉向動(dòng)態(tài)、系統(tǒng)、開放轉(zhuǎn)變，思維方式更加活躍，更加復(fù)雜。另一方面，從處理方式上看，憑借 “一張微笑臉加一副熱心腸”經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，?duì)于復(fù)雜專業(yè)的信訪問題（如法律問題、涉及面廣泛的歷史遺留問題）、行為偏激需要心理和行為矯正的信訪對(duì)象難以奏效。信訪群眾對(duì)信訪部門的期待越來越高，希望信訪部門提供及時(shí)、準(zhǔn)確、周到的信訪幫助和服務(wù)。傳統(tǒng)的基層調(diào)解機(jī)制如鄰里調(diào)解、大院調(diào)解等逐漸弱化。社會(huì)輿論環(huán)境日趨復(fù)雜，信訪問題處理不當(dāng)容易引發(fā)公共安全事件，引爆社會(huì)輿論熱點(diǎn)。面對(duì)新形勢(shì)，新問題，新局面，原有的信訪機(jī)制逐漸陷入了困境，信訪部門和信訪工作人員越來越難于應(yīng)對(duì)。在此背景下，必須推進(jìn)信訪工作機(jī)制創(chuàng)新，探索信訪工作新模式。

3.首都地位對(duì)信訪工作的新要求

北京是首都，是黨中央的所在地，是中西方意識(shí)形態(tài)觀念的交鋒地，境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力實(shí)施搗亂破壞的首選地，全國(guó)疑難問題尖銳矛盾匯聚地，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的敏感地。首都社會(huì)發(fā)展建設(shè)也在飛速，一些群眾的利益發(fā)生變化，仍處于信訪矛盾的高發(fā)期?！笆锥挤€(wěn)、全國(guó)穩(wěn)”。北京的特殊地位決定了維護(hù)首都社會(huì)穩(wěn)定的意義非同尋常。首都的信訪工作必須牢固樹立“首都無小事”觀念，始終把維護(hù)首都穩(wěn)定作為壓倒一切的政治任務(wù)，開拓創(chuàng)新，敢于擔(dān)當(dāng)，主動(dòng)作為，充分發(fā)揮職能作用，不斷提升維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定能力，維護(hù)首都社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，首都信訪工作還必須發(fā)揮好在全國(guó)的引領(lǐng)示范作用，始終要堅(jiān)持正確政治方向、穩(wěn)妥的工作方式、高效的工作水平，當(dāng)好全國(guó)信訪工作的排頭兵。

4.首都民政事業(yè)改革創(chuàng)新發(fā)展對(duì)民政信訪工作提出了新要求

黨的十八大確立了全面建成小康社會(huì)的總目標(biāo)，北京市提出了建設(shè)中國(guó)特色世界城市的戰(zhàn)略任務(wù)，民生和社會(huì)建設(shè)被擺到了更加突出的位置，成為國(guó)家和首都改革發(fā)展的主陣地。在新的形勢(shì)下，首都民政作為保障改善民生、創(chuàng)新社會(huì)管理、完善社會(huì)服務(wù)的重要職能部門，被賦予了更多更艱巨的職責(zé)任務(wù)，正逐步走向首都建設(shè)與發(fā)展的中心舞臺(tái)。面對(duì)民政工作的新使命和首都民政信訪工作的新局面，北京市民政局明確要求：首都民政信訪工作要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“民政工作是菩薩事業(yè)”的重要指示精神，懷著菩薩心腸，像對(duì)待自己的家人一樣，急百姓之所急，憂百姓之所憂，真心實(shí)意地幫助他們解決實(shí)際困難和問題，不斷提升群眾的幸福感，增強(qiáng)群眾對(duì)黨和政府的信任，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。要積極轉(zhuǎn)變工作理念，樹立“以人為本”思想，堅(jiān)持“服務(wù)中心、服務(wù)基層、服務(wù)信訪群眾”，通過信訪工作機(jī)制創(chuàng)新，打造“人文信訪、法治信訪、和諧信訪”，為推進(jìn)首都民政事業(yè)改革創(chuàng)新發(fā)展和首都的和諧穩(wěn)定創(chuàng)造條件。

5.社會(huì)組織發(fā)展的新愿望

“十八大”報(bào)告指出，要加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，加快推進(jìn)社會(huì)體制改革。推進(jìn)社會(huì)體制改革，一個(gè)重要的方向就是大力培育社會(huì)組織，努力構(gòu)建黨政主導(dǎo)、多種主體共同參與的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理新格局。社會(huì)組織具有社會(huì)性、公共性、獨(dú)立性、組織性和非營(yíng)利性等特征。發(fā)展社會(huì)組織具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。社會(huì)組織是創(chuàng)新社會(huì)管理的主體，是承接政府轉(zhuǎn)型的載體，是提升公共服務(wù)的平臺(tái)，是衡量社會(huì)形態(tài)的標(biāo)桿，[1]是建設(shè)“小政府，大社會(huì)”和提升公共服務(wù)水平的重要抓手。加大發(fā)展社會(huì)組織，重點(diǎn)在“培育”。一是要轉(zhuǎn)變政府職能，改變過去“大包大攬”的服務(wù)方式，向社會(huì)組織開放更多的服務(wù)領(lǐng)域，為社會(huì)組織發(fā)展壯大提供空間。二是通過具體的業(yè)務(wù)參與，使社會(huì)組織不斷發(fā)展壯大，提高自己的組織能力、競(jìng)爭(zhēng)能力、服務(wù)水平。參與信訪工作，為相關(guān)社會(huì)組織拓展服務(wù)領(lǐng)域、完善功能提供了實(shí)現(xiàn)途徑。

（二）發(fā)展過程

“三師一員”助訪始于2013年初。鑒于幾年來民政信訪總量高居不下，北京市民政局在認(rèn)真研究當(dāng)前民政信訪問題特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)務(wù)院《信訪條例》和《北京市信訪條例》有關(guān)規(guī)定，提出了引進(jìn)社會(huì)組織參與民政信訪工作的建設(shè)。同年5月，北京市民政局局長(zhǎng)辦公會(huì)審議通過了包括“三師”參與信訪工作的全市民政信訪工作“1+2+3”政策體系①，為律師、心理咨詢師、社會(huì)工作師參與信訪工作提供了制度保障。7月，通過篩選確定與北京市律師協(xié)會(huì)、北京市心理衛(wèi)生協(xié)會(huì)、悅?cè)荷绻な聞?wù)所簽訂合作協(xié)議，引入“三師”參與民政信訪工作。2014年7月根據(jù)工作實(shí)際，又引入人民調(diào)解員參與信訪工作，從而形成“三師一員”助訪新格局。

為推進(jìn)“三師一員”助訪工作，2014年，北京市民政局局長(zhǎng)辦公會(huì)又審議通過了《北京市民政局關(guān)于進(jìn)一步暢通民政信訪渠道的意見》，明確提出了在全市民政系統(tǒng)實(shí)施社會(huì)組織參與信訪工作“全覆蓋”工程，根據(jù)區(qū)縣民政局和市局屬基層單位需求，采取“定制”方式購買社會(huì)服務(wù)，全面提升全市民政系統(tǒng)矛盾化解的專業(yè)性、針對(duì)性和有效性，使社會(huì)專業(yè)力量介入民政基層信訪工作，強(qiáng)化源頭治理、源頭化解、源頭預(yù)防。

（三）取得的成效

1.信訪成效

（1）信訪案件大幅度下降

“三師一員”助訪模式實(shí)施以來，初訪化解率顯著提高，重復(fù)信訪大幅度減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市民政局信訪總量從2012年前的每年10 000多件，下降到2015年底的5 000件左右，下降幅度達(dá)50%以上。其中，集體訪由940多人次下降到340多人次，下降幅度達(dá)60%以上。

（2）信訪秩序明顯好轉(zhuǎn)

“三師一員”助訪模式實(shí)施以來，信訪現(xiàn)場(chǎng)秩序得到很好控制，纏訪、鬧訪、滯留訪的案件明顯減少，纏訪鬧訪滯留由2012年240人次，下降到2015年的28人次，信訪群眾吵鬧、謾罵、對(duì)抗等現(xiàn)象明顯減少，極大地減輕了信訪部門的壓力，信訪秩序也發(fā)生明顯好轉(zhuǎn)。

（3）疑難信訪問題得到有效解決

通過專業(yè)、細(xì)致、深入的工作，一些歷史積案逐步得以解決。30多名堅(jiān)持上訪了十幾年、二十幾年的老上訪戶的信訪問題，也逐一得到解決，收到了很好的效果。

2.組織影響

（1）信訪工作人員接訪能力得到大幅度提升

通過“三師一員”開展的專業(yè)化培訓(xùn)，信訪工作人員學(xué)習(xí)掌握了一定的法律知識(shí)、心理學(xué)知識(shí)、溝通技能，在信訪接待工作中，能夠運(yùn)用相關(guān)理論，把握信訪群眾的個(gè)性心理特征、行為特征，了解來訪者真實(shí)的意圖，對(duì)癥下藥，提高接訪效果。

（2）服務(wù)基層信訪工作的水平得到提升

“三師一員”助訪開展以來，北京市民政局積極組織“三師一員”服務(wù)基層，不斷拓展服務(wù)領(lǐng)域。連續(xù)兩年采取“定制”方式，為區(qū)民政局和市局局屬福利院、殯葬機(jī)構(gòu)、軍休所等基層單位購買了心理咨詢服務(wù)，由心理衛(wèi)生協(xié)會(huì)為每個(gè)單位配備一個(gè)由資深心理咨詢師負(fù)責(zé)的項(xiàng)目小組，依據(jù)相關(guān)單位信訪工作需求提供心理咨詢服務(wù)支持。組織“‘三師一員疑難會(huì)診”，由基層單位提出當(dāng)前疑難信訪問題，“三師一員”從各自專業(yè)角度進(jìn)行分析并提出化解方案，幫助基層單位拓寬解決思路。針對(duì)基層的復(fù)雜信訪個(gè)案，采取“六位一體”（信訪部門、業(yè)務(wù)部門、律師、心理咨詢師、社會(huì)工作師、人民調(diào)解員）約談或到信訪群眾單位、家中訪談的方式，幫助基層單位化解信訪難題，減輕基層單位信訪壓力。

（3）減輕了信訪工作人員的心理壓力

心理咨詢師一方面對(duì)信訪群眾開展專業(yè)化的心理輔導(dǎo)服務(wù)，另一方面也針對(duì)信訪工作人員開展減壓活動(dòng)，疏解心理壓力。通過定期組織開展心理減壓、危機(jī)干預(yù)和個(gè)別輔導(dǎo)，幫助信訪工作人員清除“情緒垃圾”，釋放不良情緒，緩解心理壓力，提高抗壓能力，改善精神狀態(tài)，保持健康心態(tài)。

總之，通過“三師一員”助訪，北京市民政局探索和實(shí)踐了新的信訪工作機(jī)制，做到了“人民群眾得實(shí)惠，政府工作見實(shí)效，社會(huì)組織受鍛煉”，實(shí)現(xiàn)了三方受益。

3.輿論影響

“三師一員”助訪模式的成功得到了國(guó)家有關(guān)部門和北京市市委市政府的肯定，也引起了社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注。2015年5月29日，國(guó)家信訪局在北京市民政局組織了現(xiàn)場(chǎng)觀摩會(huì)，民政部在全國(guó)民政系統(tǒng)推廣了北京市民政局的經(jīng)驗(yàn)做法。2015年11月30日，中央政治局委員、北京市市委書記郭金龍、市長(zhǎng)王安順等6位市領(lǐng)導(dǎo)專題調(diào)研北京民政信訪工作。《中國(guó)社會(huì)報(bào)》以“首都民政打造人文信訪、法制信訪、和諧信訪”為題進(jìn)行了報(bào)道，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政策研究中心唐鈞教授專門就此撰寫了題為《疏與堵的差別就在這里》的評(píng)論文章，把“三師一員”助訪化解信訪問題喻為信訪中的“大禹治水”，給予了高度評(píng)價(jià)。國(guó)家信訪局網(wǎng)站、民政部網(wǎng)站、重慶人大、長(zhǎng)沙民政等政府官網(wǎng)相繼轉(zhuǎn)載報(bào)道，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。專家學(xué)者也紛紛從不同角度對(duì)“三師一員”助訪模式進(jìn)行分析解讀。中國(guó)人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心唐鈞研究員從社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理的角度進(jìn)行了研究，將“三師一員”助訪模式作為社會(huì)穩(wěn)定管理的典范。

二、“三師一員”助訪模式的理論基礎(chǔ)和工作機(jī)制

作為一種成功實(shí)踐，“三師一員”助訪模式有其成功的理論邏輯和獨(dú)特的運(yùn)行模式。

（一）理論基礎(chǔ)

1.民本思想

儒家思想占據(jù)中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的核心位置。民本思想是儒家政治哲學(xué)的核心價(jià)值?？鬃犹岢龅轮嗡枷耄浞职l(fā)揮了以“仁”為核心的民本學(xué)說，孟子、荀子又對(duì)這一學(xué)說進(jìn)行了發(fā)展，秦漢以后，直至明清，民本思想一直得到繼承和發(fā)揚(yáng)。民本思想從維護(hù)封建統(tǒng)治和社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)，強(qiáng)調(diào)了如何以民為本，關(guān)注社會(huì)底層百姓的憂樂和期盼，在中國(guó)兩千多年的歷史上曾為調(diào)和社會(huì)階級(jí)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮過重大作用，歷代統(tǒng)治者都將其作為治國(guó)之要。雖然儒家民本思想有其內(nèi)在的缺陷，但是通過剔除其階級(jí)成份、愚民政策等腐敗思想，重新挖掘其合理內(nèi)核，對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，推動(dòng)中國(guó)特色的民主政治建設(shè)向前發(fā)展仍有重大意義。[2]同樣，民本思想對(duì)于理解現(xiàn)代社會(huì)信訪工作的性質(zhì)和作用依然具有理論指導(dǎo)意義。

2.“以人為本”的執(zhí)政理念

“以人為本”是新時(shí)期我黨的重要執(zhí)政理念。以人為本強(qiáng)調(diào)：“促進(jìn)人的全面發(fā)展，做到發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享?！秉h的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央，勇于實(shí)踐，善于創(chuàng)新，不斷深化對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識(shí)，形成一系列治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持人民主體地位，繼承和堅(jiān)持“以人為本”的執(zhí)政理念，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，黨和政府的思想和行動(dòng)都要一切為了群眾，急群眾之所急、想群眾之所想、辦群眾之所需，為群眾誠心誠意辦實(shí)事，盡心竭力解難事，堅(jiān)持不懈做好事。

3.黨的群眾路線

以毛澤東同志為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人，在長(zhǎng)期斗爭(zhēng)中形成了一切為了群眾，一切依靠群眾和從群眾中來，到群眾中去的群眾路線，它是毛澤東思想三個(gè)活的靈魂之一，是黨的根本工作路線，是黨在長(zhǎng)期革命和建設(shè)中探索的制勝法寶。群眾路線的實(shí)質(zhì)就是代表人民群眾，為人民謀利益，就是要執(zhí)政為民。歷史實(shí)踐告訴我們，只有堅(jiān)持群眾路線，才能保證黨與群眾的血肉聯(lián)系，黨才能不斷煥發(fā)生機(jī)與活力。黨的各項(xiàng)工作和事業(yè)才能不斷取得勝利。信訪工作是群眾工作的重要內(nèi)容，是我黨堅(jiān)持群眾路線的具體體現(xiàn)，其改革發(fā)展必須把群眾路線作為前提要求。

4.法治與德治

法治和德治是治理國(guó)家的兩種根本手段，如同車之兩輪、鳥之兩翼，對(duì)調(diào)整社會(huì)關(guān)系、維護(hù)社會(huì)秩序發(fā)揮著重要作用。法治重強(qiáng)制，德治重教育。通過道德教育啟迪人們的道德覺悟，激勵(lì)人們的道德情感，強(qiáng)化人們的道德意志，增強(qiáng)人們的榮辱觀念，從內(nèi)心驅(qū)使人們自覺遵守社會(huì)行為規(guī)范。德治為儒家所倡導(dǎo)，被中國(guó)古代統(tǒng)治階級(jí)長(zhǎng)期奉為正統(tǒng)思想?？鬃釉痛颂岢觥盀檎缘拢┤绫背?，居其所而眾星拱之”、“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”、“安上治民，莫善于禮”等多種論述。幾千年來，在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中，德治對(duì)調(diào)解社會(huì)矛盾、融合人際關(guān)系、滋養(yǎng)民族精神起了重要作用?！叭龓熞粏T”助訪模式堅(jiān)持道德激勵(lì)和禮教的作用，“以禮為先”、“以禮待人”、“道之以德，齊之以禮”，從“法、理、情、心”多個(gè)方面，告訴信訪群眾“法是什么，理在何處，情在哪里”，通過心靈溝通化解信訪人的對(duì)立和偏激，從根本上解決人的問題，有效促進(jìn)了信訪矛盾的化解。

5.有限政府理論

有限政府論源于西方，其區(qū)別于全能政府的大包大攬，強(qiáng)調(diào)政府行為的局限性和作用的有限性，主張縮小政府職能，擴(kuò)大社會(huì)自治功能，把原由政府管理的一部分社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)由個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)中介組織去處理。有限政府理論對(duì)信訪工作的指導(dǎo)意義在于，承認(rèn)政府單一行政管理體制的有限性，引入社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)機(jī)構(gòu)、個(gè)人等社會(huì)力量參與信訪工作，實(shí)行多元主體分工協(xié)作、責(zé)任共擔(dān)、多元共治的體制，發(fā)揮其多樣性和靈活性的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，綜合運(yùn)用各種手段和方法，處理信訪矛盾。

6.第三方治理理論

20世紀(jì)70年代，美國(guó)學(xué)者T.列維特（T.Levitt）提出“第三部門理論”（the third sector），認(rèn)為當(dāng)今社會(huì)存在著一大批社會(huì)組織，這些社會(huì)組織處于政府與企業(yè)之間，從事著政府和企業(yè)都“不愿做、做不好”的事，它們即是第三部門組織。世界各國(guó)學(xué)者對(duì)“第三部門”展開了廣泛研究，形成了“第三部門理論”。[3]

薩拉蒙在此基礎(chǔ)上，提出了第三方治理理論（the third-party government），形成了“第三方治理”體系。在這個(gè)體系中，政府與第三方執(zhí)行者在很大程度上共享對(duì)公共資金支出和公共權(quán)威運(yùn)用方面的裁量權(quán)。這就是獨(dú)立于政府、有能力且愿意參與公共服務(wù)的供給和監(jiān)督政府運(yùn)行的“第三方”力量，包括公民、私人組織（企業(yè)）和民間團(tuán)體（NGO）等?！暗谌健苯槿胄旁L調(diào)解機(jī)制切合了薩拉蒙的第三方治理理論，即政府可以依靠社會(huì)上普遍存在的“第三方”力量，把解決信訪糾紛的職能轉(zhuǎn)交給第三方，通過政府部門購買第三方組織服務(wù)的方式，以協(xié)助或代替政府部門實(shí)施其化解信訪糾紛的職能。[4]

（二）運(yùn)作模式和工作方法

1.政府主導(dǎo)

北京市民政局信訪工作部門是處理群眾信訪問題的責(zé)任主體，“三師一員”助訪在北京市民政局信訪處的統(tǒng)一組織下進(jìn)行，除授權(quán)外，“三師一員”不能單獨(dú)開展信訪工作。北京市民政局負(fù)責(zé)建立“三師一員”助訪機(jī)制，負(fù)責(zé)“三師一員”的日常管理、民政業(yè)務(wù)培訓(xùn)和助訪效果考核。社會(huì)組織負(fù)責(zé)“三師一員”的選拔、派遣，以及根據(jù)要求對(duì)派出人員進(jìn)行調(diào)換。

2.專業(yè)化分工

律師主要從法理的角度對(duì)信訪問題的利害關(guān)系進(jìn)行分析，幫助信訪群眾剖析訴求是否合法，引導(dǎo)信訪群眾通過法律渠道依法處理相關(guān)問題；心理咨詢師主要針對(duì)信訪群眾的心理特征，開展積極的心理疏導(dǎo)，找到產(chǎn)生信訪行為的心理原因，并幫助信訪群眾建立對(duì)事物的正確認(rèn)識(shí)；社會(huì)工作師主要通過與信訪群眾建立良好溝通關(guān)系，通過專業(yè)個(gè)案輔導(dǎo)、組織其參與社區(qū)活動(dòng)等多種形式，幫助信訪群眾調(diào)整心態(tài)，回歸理性和社會(huì)；人民調(diào)解員主要運(yùn)用嫻熟的群眾工作技巧，用情感化人，用愛溫暖人，用理說服人，用法教育人。

3.助訪模式

（1）坐堂接訪

每周一至周五工作時(shí)間，安排律師、心理咨詢師、社會(huì)工作師和人民調(diào)解員在北京市民政局人民來訪接待大廳現(xiàn)場(chǎng)，按照各自的專業(yè)特長(zhǎng)和職責(zé)分工，單獨(dú)或集體接訪，從“法、理、情、心”多個(gè)方面服務(wù)信訪群眾。

（2）疑難會(huì)診

對(duì)于一些疑難信訪問題，北京市民政局信訪處組織“三師一員”、相關(guān)單位，從不同的專業(yè)角度，分析信訪群眾上訪的心理特征、信訪問題產(chǎn)生的原因和難以化解的癥結(jié)，提出化解矛盾的辦法，制定化解矛盾的方案，推動(dòng)疑難信訪問題案結(jié)事、信訪群眾息訴罷訪。

（3）聯(lián)合下訪

組織“三師一員”深入基層單位、深入社區(qū)、深入信訪群眾家中做工作，送法律、送政策、送溫暖，化解矛盾糾紛。

三、“三師一員”助訪模式的社會(huì)價(jià)值

（一）理論價(jià)值

1.為我國(guó)的信訪制度改革提供了參考

當(dāng)前，我國(guó)信訪工作面臨諸多困境已成為社會(huì)共識(shí)。如何走出信訪困境，學(xué)界主要有以下幾種觀點(diǎn)。一是取消論，主張弱化甚至取消信訪制度，以確定司法救濟(jì)的權(quán)威性，把信訪糾紛的解決引導(dǎo)到司法途徑上來；二是強(qiáng)化論，主張擴(kuò)大現(xiàn)有信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力，通過立法賦予信訪機(jī)構(gòu)實(shí)在的權(quán)力，并強(qiáng)化信訪作用，在信訪制度內(nèi)解決信訪反映的問題，以達(dá)到削平信訪洪峰的效果；三是保留論，認(rèn)為在目前中國(guó)法治還不完善的情況下，信訪救濟(jì)是一種替代性的糾紛解決方式，應(yīng)當(dāng)予以保留；四是改革論，主張保留信訪制度但要對(duì)其做重大改革，以構(gòu)建一個(gè)公開、公正、規(guī)范、高效的多元化的信訪制度新模式。

縱觀以上觀點(diǎn)，主要從宏觀的、官方的、理論研究的角度提出改革方向，都有其合理性，但這些研究屬于理論層面的研究，偏重于理論框架及模型，側(cè)重于信訪機(jī)構(gòu)和信訪制度本身的設(shè)置，對(duì)于如何進(jìn)一步健全信訪糾紛調(diào)解機(jī)制缺乏具體的設(shè)計(jì)?！叭龓熞粏T”助訪模式探索了一種新的信訪調(diào)解機(jī)制，對(duì)于我國(guó)今后的信訪制度改革提供了參考。

2.“三師一員”助訪模式檢驗(yàn)了“有限政府”理論和“第三方治理理論”在我國(guó)的適應(yīng)性

“有限政府”理論和“第三方治理理論”源于西方，社會(huì)各界從開始批評(píng)，再到謹(jǐn)慎探討，最后逐漸接受，成為共識(shí)?！叭龓熞粏T”助訪模式，從基本國(guó)情和基本市情出發(fā)，結(jié)合民政信訪的特點(diǎn)，積極探索，通過整合第三方力量和社會(huì)資源，破解信訪難題，取得了良好的效果?！叭龓熞粏T”助訪的實(shí)踐表明，“有限政府”理論和“第三方治理理論”具有深刻的社會(huì)邏輯，在一定范圍內(nèi)能夠適應(yīng)我國(guó)的基本國(guó)情。

（二）實(shí)踐價(jià)值

1.“三師一員”助訪模式貫徹了黨的群眾工作路線和工作方法

“三師一員”助訪模式堅(jiān)持民本思想和以人為本，貫徹黨的群眾工作路線和工作方法。動(dòng)員社會(huì)組織參與社會(huì)治理，創(chuàng)新了社會(huì)組織參與化解社會(huì)矛盾，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，整合了社會(huì)資源、社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)廣泛的社會(huì)共治，貫徹了以人為本的理念。把以往信訪工作注重解決具體的事，轉(zhuǎn)變?yōu)榧匆鉀Q具體的事，又要解決信訪群眾的“人”的問題，激發(fā)信訪群眾自身主觀能動(dòng)性，從思想根源上化解矛盾、解決問題。

2.“三師一員”助訪模式有助于打破信訪和“維穩(wěn)怪圈”

所謂信訪和“維穩(wěn)怪圈”，是指信訪工作越做信訪量越大，“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”，導(dǎo)致政府部門陷入了信訪和維穩(wěn)“成本遞增收益遞減”的怪圈之中，即信訪和維穩(wěn)總成本遞增，信訪和維穩(wěn)成本效益、總收益遞減。有效應(yīng)對(duì)信訪和“維穩(wěn)怪圈”，可以從兩方面入手。第一，加強(qiáng)群眾工作，引進(jìn)和投入專業(yè)力量深入群眾，接近群眾，傾聽群眾的訴求，化解群眾的誤解；第二，補(bǔ)充政府能力短板，通過社會(huì)力量介入，彌補(bǔ)政府能力的不足，提高政府應(yīng)對(duì)上訪和維穩(wěn)的能力，從“小馬拉大車”變?yōu)椤叭厚R拉大車”。

3.“三師一員”助訪模式有助于推進(jìn)信訪工作法治化建設(shè)

引入律師參與信訪工作，是推進(jìn)信訪工作公平、公開、公正與法治化建設(shè)的重要舉措。信訪工作的根本出路在于法治建設(shè)和制度建設(shè)。律師參與信訪矛盾處理，更具有客觀性和中立性，通過其介入和全程參與，可有效見證和監(jiān)督政府在公共決策、社會(huì)管理、促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)群眾合法權(quán)益等方面的軟肋和不足，及時(shí)提出批評(píng)和建議，幫助政府改進(jìn)和提高社會(huì)管理水平，促進(jìn)信訪工作法治化進(jìn)程。

4.“三師一員”助訪模式促進(jìn)了社會(huì)組織發(fā)育

“三師一員”助訪模式通過購買服務(wù)等方式，和社會(huì)組織建立工作聯(lián)系，為社會(huì)組織搭建了參與社會(huì)實(shí)踐和服務(wù)的平臺(tái)，提供了經(jīng)費(fèi)保障和工作場(chǎng)所，為社會(huì)組織發(fā)育創(chuàng)造提供了機(jī)遇。

注釋：

①“1+2+3”政策體系是指：1個(gè)意見（關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見），2個(gè)規(guī)范（信訪工作和矛盾糾紛排查調(diào)處工作），3個(gè)工作細(xì)則（領(lǐng)導(dǎo)干部接訪，集體訪、異常訪處置管理，“三師”——律師、心理咨詢師、社會(huì)工作師進(jìn)信訪）。

參考文獻(xiàn)：

大力培育社會(huì)組織 積極創(chuàng)新社會(huì)體制[DB/OL].（2013-01-18）[2016-09-20].http：//www.scopsr.gov.cn/jgbzlltj/201301/t20130128_205552.html.

王曉琳.淺析儒家民本思想及其對(duì)當(dāng)今的影響[J].改革與開放，2010（9）.

[4]吳偉強(qiáng)，彭江.新形勢(shì)下深入完善信訪調(diào)解機(jī)制的思路與對(duì)策[J].廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（8）.

責(zé)任編輯：許 丹